STS, 27 de Enero de 2004
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2004:372 |
| Número de Recurso | 5825/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 27 de Enero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que con el nº 5825 de 2000, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Santos Garandillas Carmona, en nombre y representación de Don Marco Antonio, contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de abril de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 877 de 1997, sostenido por la representación procesal de Don Marco Antonio contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 6 de junio de 1997, por la que se actualizaba el canon de ocupación del dominio público de la concesión transferida por Orden ministerial de 23 de junio de 1982 a Don Marco Antonio en la playa de "La Raya", término municipal de Mazarrón (Murcia), al mismo tiempo que declaraba que, conforme a la Disposición Transitoria Decimocuarta, apartado 3º, del Reglamento de Costas, dicha concesión finalizará el 29 de julio de 2.018.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha de abril de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 877 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Marco Antonio declarando que el acto impugnado es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que debe ser confirmado; sin costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico IV: «Entiende la parte actora, que el Reglamento de la Ley de Costas es ilegal porque va más allá que la ley e implica una retroactividad limitadora de derechos adquiridos. Tesis que no puede compartir la Sala, puesto que la Ley de Costas establece en su art. 66.2 un plazo máximo de duración de las concesiones sobre el dominio público marítimo terrestre de treinta años. En su desarrollo el Reglamento aprobado RD 1471/1989, de 1 Dic. establece en su Disposición Transitoria Decimocuarta, apartado Tercero, que "se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecido en la ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la ley de Costas, sin perjuicio de la revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior." Con ello, se establece el régimen transitorio que permite la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulación contenida en la misma. En las soluciones transitorias el Tribunal Constitucional parte del principio (STC 149/1991, F.J. 8-A) de que el legislador puede producir cambios legislativos sobre la materia aún cuando impliquen unas restricciones de derechos o facultades que antes no existían, lo que no implica necesariamente privación de derechos que haya de conllevar una indemnización a tenor del art. 33.3 de la Constitución. El Tribunal ratifica, en este punto, la interpretación realizada en otras sentencias anteriores sobre el alcance del principio de irretroactividad respecto de los derechos individuales, así que el art. 9.3 de la CE "no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico existente en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas" (STC de 227/1988, referida a la Ley de Aguas). Sin embargo el Tribunal exige que se respete el contenido esencial de los derechos patrimoniales individuales en cualesquiera soluciones transitorias que se arbitren (STC de 227/1988, F.J.11). Por contra, cuando se trate de meras limitaciones a la propiedad que no impliquen privación de la titularidad patrimonial, el Tribunal Constitucional admite sin restricción soluciones innovadoras. Y qué duda cabe que una concesión otorgada en el año 1952, "en precario y sin plazo limitado", puede ser reconvertida por la ley de Costas en una concesión temporal por plazo de treinta años desde su entrada en vigor para unificar el plazo concesional con las otorgadas bajo su ámbito de aplicación, puesto que los derechos subjetivos afectados no implican privación de la titularidad patrimonial. Si a lo que antecede añadimos que se trataba de una mera autorización en precario para legalizar la ocupación de terrenos en la zona marítimo terrestre de la playa de la Raya en el término de Mazarrón, con destino a vivienda y baños, es evidente que las obras existentes en los terrenos de la concesión son contrarias a lo dispuesto en el artículo 32.2 (prohibición de uso residencial por remisión al art. 25.1), la razón de la temporalidad del plazo concesional es una exigencia de la Ley de Costas que pretende poner freno a la desnaturalización de porciones de dominio público litoral injustificadamente sustraídas, a través de una concesión administrativas, al disfrute de la colectividad. Razones todas ellas que conducen a la desestimación del recurso».
En el fundamento jurídico II de la sentencia recurrida, la Sala de instancia delimita el objeto del recurso contencioso-administrativo expresando lo siguiente: «De esos dos puntos, el recurso se circunscribe exclusivamente a discutir que la concesión transferida no tiene una duración de 30 años, puesto que se otorgó al inicial concesionario en precario y sin plazo limitado y el Sr. Marco Antonio se subrogó en todos los derechos y obligaciones derivados de dicha concesión».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 8 julio de 2000, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, Don Marco Antonio, representado por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, al amparo ambos del artículo 88.1, d) de la Ley de esta Jurisdicción, el primero por aplicación indebida en la sentencia recurrida del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471 de 1989, de 1 de diciembre, porque el terreno donde se encuentra construída la vivienda no pertenece al dominio público marítimo-terrestre, según un deslinde practicado en el año 1960, y, por consiguiente, con anterioridad a que se hubiese autorizado la transferencia de dicha concesión, de manera que cuando, posteriormente, se vuelve a autorizar otra transferencia a favor del recurrente en el año 1982 sólo se alude a terrenos de dominio público con la única mención de que el canon se fija en consideración a su colindancia con la zona marítimo- terrestre, faltando, por ello, el requisito de que se trate de una ocupación y aprovechamiento de dominio público marítimo-terrestre, cuestión que, aun habiendo sido expresamente planteada en la demanda presentada en la instancia, no fue examinada por la sentencia recurrida, y el segundo por aplicación indebida en la sentencia recurrida de la Disposición Transitoria décimo cuarta, apartado 3, del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por el mencionado Real Decreto, lo que, a su vez ha supuesto la inobservancia de lo dispuesto en los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución y la doctrina jurisprudencial recogida en la sentencia del Tribunal Supremo que se cita, ya que dicha Disposición Transitoria del Reglamento se extralimita respecto de lo establecido en la Disposición Transitoria 6ª.1 de la Ley de Costas, pues ésta no contempla las concesiones en precario, las que, por tal razón, no están sujetas a un plazo de duración de treinta años, ya que la situación de precario presupone que deben desaparecer cuando sobrevenga un interés público incompatible con el que motivó su otorgamiento o resulte preferente, mientras que, de aplicarse el límite temporal de treinta años, se privaría al concesionario de lo construído sin indemnizarle por ello, lo que contraviene claramente lo establecido en los aludidos preceptos constitucionales, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare la disconformidad a derecho de la Orden ministerial impugnada y que no procede la limitación del tiempo de duración de la concesión transferida legalmente a favor del recurrente.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 28 de febrero de 2002, aduciendo por la Sala sentenciadora resolvió la cuestión planteada de igual forma que en otros supuestos precedentes, sin que los hechos apreciados por dicha Sala sean discutibles en casación, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, si bien la Sección Tercera, ante la que pendían, acordó, con fecha 12 de junio de 2003, remitirlas a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento con arreglo a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, lo que se efectuó con fecha 2 de julio de 2003, y, una vez recibidas en esta Sección, se fijó para votación y fallo el día 15 de enero de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
La cuestión planteada por la representación procesal del recurrente en el primer motivo de casación fue, efectivamente, aducida al formular la demanda en la instancia, a pesar de lo cual no fue examinada por el Tribunal "a quo", pero dicha representación procesal, en lugar de aducir, como quebrantamiento de forma, la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, que, lógicamente, habría prosperado, ha optado por plantear un motivo por aplicación indebida del Reglamento para la ejecución de la Ley de Costas, al entender, como ya expresase en la demanda, que el suelo, sobre el que se levanta su vivienda, quedó fuera del dominio público marítimo terrestre en el último deslinde practicado en ese tramo de costa, por lo que cuando se autorizó, posteriormente, la transmisión de la concesión a su favor, no se aludía sino al dominio público, de manera que, al no ser dicho suelo perteneciente al dominio público marítimo-terrestre, no es aplicable, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, el Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.
El motivo de casación invocado no puede prosperar porque, aunque el suelo sobre el que se levanta el edificio destinado a vivienda quedase fuera de la zona marítimo terrestre en el último deslinde practicado en el año 1960, lo cierto es que hasta esa fecha había sido tenido como zona marítimo terrestre, de manera que, aunque hubiese perdido tal condición y fuese excluido de ella en el deslinde aprobado por Orden ministerial de 27 de julio de 1960, constituye una pertenencia del dominio público marítimo terrestre hasta tanto no se proceda a su desafectación, según establecen inequívocamente los artículos 4.5 de la Ley de Costas y 5.5 de su Reglamento, en relación con los artículos 18 de aquélla y 37 de éste, por lo que, mientras tal desafectación no se haya producido, le serán aplicables los preceptos contenidos en la Ley de Cotas y en su Reglamento, en contra del parecer de la representación procesal del recurrente.
En el segundo y último motivo de casación se alega que la Sala sentenciadora ha aplicado indebidamente lo establecido en la Disposición Transitoria 14ª.3 del Reglamento de la Ley de Costas, ya que este precepto se extralimita respecto de lo establecido en la Ley de Costas, pues el artículo 66.2 de ésta y su Disposición Transitoria 6ª. 1 prevén un plazo máximo de treinta años para las concesiones prorrogables, pero no lo fijan respecto de aquéllas que hubiesen sido otorgadas en precario, puesto que, respecto de éstas, su revocación o modificación viene condicionada exclusivamente a que sobreviniese un interés público incompatible o preferente al que motivó su otorgamiento, según lo ha interpretado la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias que se citan de esta Sala, de manera que la Administración, al aprobar la aludida Disposición Transitoria decimocuarta del Reglamento de Costas pretende, en contra de lo establecido en la propia Ley de Costas, fijar un plazo a concesiones no sujetas a él con el fin de, al término de dicho plazo, apoderarse de lo construido sin abonar indemnización alguna al concesionario, conculcando así también lo establecido en los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución. En definitiva, en este motivo de casación, se plantea la ilegalidad de la Disposición Transitoria decimocuarta, apartado tercero, del vigente Reglamento de la Ley de Costas, que, según la representación procesal del recurrente, se extralimita respecto de lo establecido en la Ley de Costas, al fijar un plazo a las concesiones en precario no permitido por esta Ley, con lo que dicho precepto reglamentario conculca, además, lo establecido en los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución, que, por ello, han sido vulnerados también por la Sala de instancia al aplicar indebidamente lo establecido en la aludida Disposición Transitoria del Reglamento de Costas.
La incompatibilidad, declarada por la mentada Disposición Transitoria decimocuarta, apartado tercero, del Reglamento de la Ley de Costas, de las concesiones otorgadas por tiempo indefinido o sin plazo limitado, como es la que nos ocupa, con los criterios de ocupación del dominio público marítimo terrestre, es evidente, en contra de lo que opina la representación procesal del recurrente, pues, si bien el plazo de treinta años fijado para las concesiones de ocupación del dominio público marítimo terrestre lo es para aquéllas otorgadas a partir de su entrada en vigor y la enjuiciada lo había sido con anterioridad, lo cierto es que, conforme a lo establecido en su Disposición Transitoria sexta, apartado primero, ni siquiera las concesiones prorrogables, conforme a lo señalado en el título concesional, pueden serlo por plazo superior a treinta años, razón por la que es conforme al criterio legal de limitar temporalmente las concesiones para ocupar terrenos pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre lo preceptuado en la Disposición Transitoria decimocuarta, apartado tercero, del Reglamento de Costas, en la que se fija un plazo de treinta años, a contar de la entrada en vigor de la Ley, para aquéllas concesiones no sujetas a él, que ha sido lo acordado en la Orden ministerial impugnada, y que, por tal razón, fue correctamente declarada ajustada a Derecho por la sentencia recurrida.
Si la aludida Disposición Transitoria decimocuarta, apartado tercero, del Reglamento de Cotas recoge, como hemos dicho, fielmente el criterio de la Ley de Costas sobre la ocupación máxima por treinta años del dominio público marítimo terrestre, la invocada vulneración de los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución sería predicable de lo establecido en la Ley y no en su Reglamento, pero lo cierto es que la fijación de un plazo de treinta años para cualquier ocupación del dominio público marítimo terrestre, a partir de la entrada en vigor de la vigente Ley de Costas, no constituye, como correctamente lo declara la Sala de instancia en la sentencia recurrida, privación de una titularidad patrimonial para quien disfruta de una concesión en precario y sin plazo limitado, pues, como declara la doctrina jurisprudencial citada al articular este segundo motivo de casación, su pervivencia está condicionada a cualquier interés público incompatible con ella o que resulte prevalente, habiendo considerado la propia Ley de Costas incompatible la adecuada protección del dominio público marítimo terrestre con una concesión por tiempo indefinido o sin plazo limitado, razón por la que, al fijar un plazo de treinta años para tales concesiones a partir de su vigencia, no se ha privado al concesionario de un derecho indemnizable.
Si las Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas, que prevén la transformación de la titularidad dominical en un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre amparados por una concesión durante un plazo determinado, han sido declaradas como una adecuada forma de compensación por la pérdida de aquel derecho, que no vulnera lo dispuesto en los artículos 9.3 y 33.3 de la Constitución, (Sentencia 149/1991, de 4 de julio, fundamento jurídico octavo), con más razón no cabe entender como vulneradora de tales preceptos constitucionales la norma que fija un límite de treinta años para las concesiones otorgadas en precario y sin plazo limitado, como es la que ahora enjuiciamos, razón que, unida las anteriormente expuestas, justifica la desestimación del segundo motivo de casación alegado.
La desestimación de ambos motivos de casación comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede señalar como cuantía máxima de las que debe pagar aquél, por el concepto de representación y defensa de la Administración recurrida, la cifra de trescientos euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de la misma Ley.
Que, con desestimación de los dos motivos de casación esgrimidos, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Santos Garandillas Carmona, en nombre y representación de Don Marco Antonio, contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de abril de 2000, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 877 de 1997, con imposición al referido recurrente Don Marco Antonio de las costas procesales causadas hasta el límite de trescientos euros por el concepto de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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