STS, 15 de Julio de 2003

La sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Las Palmas de Gran Canaria, de 8 de junio de 2000, contiene la siguiente parte dispositiva: "Debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Carlos Castellano Reyes contra el acto identificado en el antecedente de hecho primero de esta sentencia, que anulo, sin hacer expresa imposición de costas".

El acto impugnado era la Orden de 6 de julio de 1999 dictada por la Consejería de Sanidad y Consumo del Gobierno de Canarias por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto contra Resolución de 6 de marzo de 1999 del Servicio Canario de Salud (Dirección de Recursos Humanos), que aprobó las bases generales comunes por las que habían de regir las pruebas selectivas para la cobertura de plazas básicas vacantes de facultativos especialistas de área, en los órganos de prestación de los servicios sanitarios del Servicio Canario de Salud.

La sentencia impugnada, analizando el baremo de méritos relacionado en los actos impugnados, entendió que ni por su contenido ni por la ponderación de cada uno de ellos, se respetaba lo establecido en las normas de aplicación, especialmente en el Real Decreto Ley 1/1999, al describrir unos méritos, otorgándose una puntuación distinta, por lo cual incurría en la causa de nulidad de los artículos 62.2 y 63.1 de la Ley 30/92.

La sentencia fue confirmada, al resolver el recurso de apelación, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, de 16 de febrero de 2001.

Ha interpuesto recurso de casación en interés de ley la Letrada de la Dirección General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, con la pretensión de que se siente como doctrina legal correcta la siguiente: "Las Bases de las convocatorias de un proceso de selección para el acceso a la función pública por el sistema de concurso u oposición, pueden establecer tanto los méritos que han de ser valorados en la fase de concurso, como los criterios para su ponderación sin necesidad de una ley previa o de un Reglamento de desarrollo de ésta, que fije cuales son esos méritos y como han de cuantificarse".

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 8 de julio de 2003.

Comenzaremos subrayando el alcance y contenido de la jurisprudencia de esta Sala sobre el recurso de casación en interés de ley:

1. El recurso de casación en interés de la ley constituye, según se desprende del art. 102-b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la versión de la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de abril de 1992 y hoy del art. 100 de la Ley vigente de 13 de julio de 1998, un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante no ya la posibilidad, sino la fundada probabilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina.

2. Esta específica finalidad y la correlativa de fijar la doctrina legal correcta sin afectar a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y también su propia estructura, en la que destaca la ausencia de auténtica contención entre partes o, actualmente, la mera posibilidad de una contención limitada, exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado.

3. Es preciso que la Entidad recurrente señale, en términos concretos y de forma explícita y aun cabría añadir que acotada, la doctrina legal que pretenda se siente, y no sólo eso, sino que es necesario realice también un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia, ni siquiera para remediar errores de la sentencia impugnada sobre puntos de hecho o de derecho, o sobre valoraciones jurídicas, que solo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes.

4. Además, como se reconoce en las sentencias de 12 y 17 de diciembre de 1997, su carácter subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales -la ordinaria y la para unificación de doctrina- excluye todos los supuestos en que aquéllas hubieran sido posibles, del propio modo que no cabe tampoco que, al margen del concreto litigio decidido en la sentencia de instancia, se pretenda obtener, en función preventiva o asesora (Sentencias de 6 de abril, 11 de junio y 26 de diciembre de 1998) una doctrina legal que cubra el riesgo de posibles fallos adversos en el futuro ni postular una doctrina, cuando ya exista sentada por sentencia recaída en un recurso como el presente o por sentencias dictadas en las otras dos modalidades casacionales existentes.

5. Este recurso no puede convertir al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo, ni constituir un medio que prácticamente soslaye a la casación ordinaria o a la para unificación de doctrina, de tal modo que, en cada ocasión en que esta posibilidad se presente, dichas entidades se apresuren a interponerlo con la finalidad exclusiva de procurarse un medio de asegurar el reconocimiento futuro de sus posiciones sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos que lo habilitan y que han sido enunciados con anterioridad.

6. De lo anteriormente subrayado se pone de relieve que en dicho recurso se defiende exclusivamente el interés público que conlleva una interpretación ortodoxa y abstracta de la legalidad objetiva, reduciéndose su finalidad a desaprobar la motivación de la sentencia recurrida e impedir que por ser gravemente dañosa para el interés general, además de errónea, pueda prosperar y consolidarse en una jurisprudencia futura.

En este punto, subraya el Ministerio Fiscal, oponiéndose a la prosperabilidad del recurso de casación, que en la cuestión examinada no existe la necesaria correlación entre los fundamentos jurídicos que llevan al fallo o resolución en la sentencia recurrida y la doctrina que se pretende fijar como correcta en el recurso de casación extraordinario en interés de ley, por considerar que los razonamientos no forman parte de la ratio decidendi de la sentencia y no pueden dar lugar a la formación de una doctrina legal a corregir, circunstancia que, en parte, concurre en la cuestión examinada, en la que por lo que interesa a la misma, no solamente era necesario que la sentencia sea errónea, sino que se estime que el criterio sentado es gravemente dañoso para el interés general, lo que constituye un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de ley.

En consecuencia, la actuación de este Tribunal ha de operar en los supuestos en que una posterior y repetida actuación de Tribunales de instancia, al conocer de casos iguales, evite mediante la doctrina legal fijada por este Tribunal, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, y con la fijación de doctrina legal que en el futuro haya de aplicarse a supuestos equivalentes, la prosperabilidad del reiterado daño para el interés general.

Dicho daño es inexistente en la cuestión planteada, puesto que la parte recurrente no acredita la existencia de este requisito, teniendo en cuenta, en todo caso, los limitados efectos que la misma pueda producir, en la medida en que se ha realizado la impugnación concreta de un sistema de pruebas de acceso en el Servicio Canario de Salud, lo que condiciona, por su alcance limitado, la falta de una doctrina gravemente dañosa que puede afectar a un elevado número de recurrentes, ante el ámbito reducido de la impugnación.

La ausencia de uno de los requisitos imprescindibles para que sea admisible el recurso extraordinario de casación en interés de ley, ya en este momento determinaría la desestimación del mismo.

En cuanto a la fijación de una doctrina errónea por parte de la sentencia impugnada, procede realizar una aproximación inicial al tema, tomando en cuenta, en primer lugar, la aplicación de las leyes y normas jurídicas de incidencia directa a la cuestión debatida y en segundo lugar, la jurisprudencia tanto del Tribunal Constitucional como de esta Sala, en el tema a analizar.

Desde el punto de vista de la legislación aplicable, la Ley 4/90 de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado, en su artículo 34.4, modificó los sistemas de selección de personal y provisión de plazas en las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, adaptando aquéllos a la realidad y estructura del sistema sanitario público y derogando las normas que se contenían en fechas anteriores a la Constitución.

El Real Decreto 118/91 de 25 de enero, fue objeto de diversos recursos contencioso- administrativos que motivaron que la Sala Tercera del Tribunal Supremo planteara ante el Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 34.4 de la Ley 4/90, siendo resuelta mediante sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de octubre de 1998, que estimó que la Ley de Presupuestos no era el marco adecuado para la introducción de tal normativa, declarando inconstitucional y nulo el citado artículo, lo que incidió en la validez del Real Decreto 118/91, que constituía un auténtico Reglamento de pruebas selectivas para el acceso a la condición de personal estatutario y para los procesos de provisión de plazas en las Instituciones sanitarias de la Seguridad Social.

A partir de este momento, las normas de aplicación y de incidencia en la cuestión debatida son las siguientes:

1. A nivel estatal:

   1. El Real Decreto Ley 1/99 de 8 de enero, que señala, entre otras determinaciones, en el artículo segundo concerniente a las normas generales de convocatoria y en el apartado tercero, que la convocatoria de las pruebas selectivas... e), comprenderá los baremos y programas aplicables, estableciendo en el artículo tercero sobre bases de convocatoria, en el apartado tercero, que las bases generales determinarán los requisitos de los aspirantes, el procedimiento de selección, las pruebas a superar, los programas y las formas de calificación aplicable a las sucesivas convocatorias y serán publicadas en el correspondiente Boletín o Diario Oficial.

      En el ámbito de las pruebas selectivas, la norma referida contempla el sistema de oposición, el sistema de concurso-oposición y en el artículo 11, al hablar del contenido del concurso-oposición en su apartado segundo, determina que la fase de concurso se valorará con arreglo a baremos, cuya determinación y bases generales de convocatoria, en virtud de la Disposición Adicional Novena del referido Real Decreto-Ley, se fijarán previa negociación en la Mesa sectorial, con intervención del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de la Salud, que aprobará criterios generales sobre su contenido y estructuración.

   2. La Ley 30/99 de 5 de octubre sobre selección y provisión de plazas del personal estatutario de los servicios de salud, recoge en el artículo cuarto, apartado primero, que la selección del personal estatutario se efectuará con carácter periódico en el ámbito de cada servicio de salud, a través de la convocatoria pública y procedimiento que garantice los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, señalándose, igualmente, en el artículo cuarto, regla segunda (apartados segundo y tercero), que las convocatorias y sus bases solamente podrán ser modificadas con sujeción a las normas de la Ley 30/92 y que las convocatorias deberán identificar las plazas convocadas, indicando su número, características, condiciones y requisitos que deben reunir los aspirantes, plazo de presentación de solicitudes, contenido de las pruebas, baremos y programas aplicables, así como el sistema de calificación. En la Disposición Adicional tercera de dicha Ley, se subraya, igualmente, que el Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud podrá emitir recomendaciones en relación con la estructura y contenido de los baremos de méritos aplicables a los concursos previstos en la ley.

2. En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Canarias, en donde se debate la cuestión a examen en este recurso de casación en interés de ley, es de subrayar:

   1. La Ley 2/99 de 4 de febrero, sobre Medidas urgentes, económicas, de Orden social y relativas al personal y a la organización administrativa de la Comunidad Autónoma de Canarias para el ejercicio de 1999 (B.O.E. nº 46, de 23 de febrero de 1999 y B.O. de la Comunidad n 17/99 de 8 de febrero de 1999), contiene en su artículo 14 la selección y provisión de plazas de personal estatutario en el Servicio Canario de Salud, estableciéndose en dicho artículo el régimen de concurso-oposición, diferenciando la fase del concurso y la fase de oposición y el sistema de concursos de traslado con baremo de méritos.

   2. El Decreto 29/99 de 25 de febrero, de la Consejería de Sanidad y Consumo de la Junta de Canarias nº 28/99, contiene en su artículo tercero los procesos selectivos, señalando que el ámbito territorial y funcional se determinará en las convocatorias y en las bases generales, correspondiendo a la Dirección General de Recursos Humanos la convocatoria, trámite y resolución de las pruebas selectivas centralizadas y la aprobación de las bases generales comunes a las pruebas descentralizadas, previa convocatoria en ámbitos territoriales.

Desde el punto de vista de la jurisprudencia, tanto del Tribunal Constitucional como de esta Sala, interesa subrayar:

1. La doctrina establecida por este Tribunal y el Tribunal Constitucional en torno al reconocimiento y potenciación de las atribuciones de las Administraciones Públicas en materia funcionarial y los principios constitucionales a que debe atemperarse su ejercicio, doctrina contenida en numerosas sentencias de las que destacamos las de 18 y 21 de octubre de 1993, resolviendo respectivamente el recurso de amparo 2854/90 y los recursos de inconstitucionalidad acumulados 38 y 39 de 1989, y la sentencia del mismo Tribunal de 16 de enero de 1995, recurso de amparo 2119/91, así como las que en las mismas se citan.

   A tenor de dicha doctrina, la Administración goza de un amplio margen para elegir entre una organización funcionarial y existe también a la hora de consolidar, modificar o completar sus estructuras y de configurar o concretar organizativamente el status del personal a servicio (SSTC 50/1986, 57/1990 y 293/1993).

2. La carrera administrativa se rige por los principios de mérito y capacidad, que se consagran a nivel constitucional por el artículo 103.3 de la CE, principios que operan con distinto rigor, según se trate del acceso a la función pública o del ulterior desarrollo de la carrera administrativa, pues entonces pueden tenerse en cuenta otros criterios, enderezados a lograr una mayor eficacia en la organización y prestación de los servicios públicos para satisfacer otros bienes constitucionales protegidos.

3. Por otra ñparte, el art. 23.2 de la Constitución no confiere a ningún ciudadano el derecho a ocupar determinadas funciones y cargos públicos y no impide, antes bien prevé expresamente, que puedan establecerse en cada caso ciertos requisitos para acceder a los mismos. Estos requisitos, sin embargo, por imperativo del principio de igualdad establecido en el art. 14 de la Constitución, que el propio art. 23.2 especifica, han de tener una justificación objetiva y razonable, pues lo que este último precepto ordena es que no se produzcan acepciones o pretericiones ad personam en el acceso a las funciones públicas (SSTC 8/1985, 148/1986 y 18/1987).

   El artículo 23.2 de la CE no configura un derecho fundamental sustantivo de acceso a las funciones y cargos públicos, por lo que no es lícito concluir que queda infringido si los requisitos que condicionan dicho acceso no se regulan exclusivamente por normas con rango de Ley o, menos aún, por Ley Orgánica, en aplicación de lo dispuesto en los arts. 53.1 y 81.1 de la Constitución. El derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 garantiza una situación jurídica de igualdad de los ciudadanos en el acceso a los cargos y funciones públicas, con la consecuencia de que no pueden establecerse requisitos para acceder a los mismos que tengan carácter discriminatorio. Por lo que se refiere a la regulación de tales requisitos, en cada supuesto concreto de acceso a un cargo o función pública, la remisión a las leyes que dicho precepto contempla ha de ponerse en conexión con las previsiones que la propia Constitución establece en cuanto a la normación sustantiva de unos u otros cargos y funciones públicas y, muy en especial, en lo que concierne al rango o tipo de normas que deba regular el acceso a toda clase de cargos y funciones.

4. En lo que atañe al acceso a cargos y funciones en la Administración Pública, la remisión a las leyes que efectúa el art. 23.2 debe ponerse en relación con lo que al respecto se establece en el art. 103 de la Constitución, particularmente en su apartado 3. Pero, como señala la STC 99/1987, «no puede afirmarse, sin más, que el límite de la reserva de ley presente en el art. 103.3 de la Constitución impida, en términos absolutos, todo tipo de remisión legislativa al reglamento». Por el contrario, según se declara también en aquella Sentencia, las disposiciones del Gobierno pueden, cuando así lo requiera la Ley, «colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada», si bien «la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí ignorando o sustituyendo a la disciplina legislativa, no siéndole tampoco posible al legislador disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas o carentes de límites ciertos y estrictos, pues ello entrañaría un desapoderamiento del Parlamento en favor de la potestad reglamentaria que sería contrario a la norma constitucional creadora de la reserva».

   Estas consideraciones, expuestas en la citada STC 99/1987 al hilo de la aplicación del art. 103.3 de la Constitución, deben tenerse en cuenta en el presente caso al interpretar y aplicar el art. 23.2, dada la directa conexión existente entre uno y otro precepto. Por consiguiente, no cabe admitir que el último inciso del art. 23.2 de la Constitución resulte vulnerado por el solo hecho de que los requisitos para el acceso a la promoción a un determinado cargo o función dentro de la Administración Pública se establezcan por norma reglamentaria, ya que ello es lícito y posible según la Constitución, en los términos arriba expresados. No sólo eso, sino que, como declaramos también en la Sentencia antes citada, «sería ilógico exigir del legislador una previsión casuística» del contenido de los requisitos para acceder a cualquier cargo o función en el seno de la Administración, pues dichos requisitos «habrán de variar sustancialmente en cada caso».

Teniendo en cuenta los precedentes legales y jurisprudenciales de aplicación, la sentencia impugnada procede a la estimación del recurso contencioso-administrativo por considerar que los baremos aplicables incurrían en nulidad y la doctrina que pretende fijarse, con carácter de doctrina legal, por parte del Servicio Jurídico de la Junta de Canarias y la siguiente: "Las bases de las convocatorias de un proceso de selección para el acceso a la función pública por el sistema de concurso-oposición pueden establecer tanto los méritos que han de ser valorados en la fase de concurso como los criterios para su ponderación sin necesidad de una ley previa o de un Reglamento de desarrollo de ésta que fije cuales son esos méritos y como han de cuantificarse".

Tal pretensión procede que sea rechazada por los siguientes razonamientos:

1. En primer lugar, estamos ante un recurso de casación en interés de ley en el que como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala (por todas, la sentencia de 30 de septiembre de 1996, al resolver el recurso de casación en interés de ley nº 7546/94) no se trata ni puede conseguirse de la fijación de esa doctrina legal una declaración de carácter preventivo como es la que persigue la Comunidad Autónoma al recurrir en interés de ley la sentencia impugnada.

2. Según reiterada jurisprudencia de esta Sala, las convocatorias de pruebas selectivas, tanto para el ingreso en la función pública, como para la provisión de puestos de trabajo, no pertenecen a la categoría de disposiciones generales, sino a la de actos administrativos denominados plúrimos o generales, por tratarse de actos con pluralidad de destinatarios.

3. La Ley 30/84, con carácter general, prevé la posibilidad de normas específicas para el personal a que se refiere el párrafo segundo de su artículo primero, entre los que se contiene el personal sanitario, sin limitar las materias a las que se refieren esas normas, lo que implica que la autorización por la ley de un tratamiento específico abarca todo el contenido de la relación entre el personal y la Administración, lo que no implica que no sean posibles, en aspectos concretos del contenido de la relación, tratamientos diferenciados de particulares contenidos de su régimen jurídico en relación a las especialidades de los puestos a cubrir, siempre que todos esos particulares tratamientos se acomoden estrictamente a la regulación contenida en la ley.

4. El criterio que se sostiene en la pretensión formulada por la parte recurrente persigue la fijación de una doctrina legal, que dejaría el ámbito de los baremos y de las convocatorias en la forma propuesta, sin necesidad de ley previa o de norma reglamentaria de desarrollo, ausente de la debida certeza y seguridad jurídica y no hemos de compartir, desde esta perspectiva, la fundamentación de la Administración recurrente, ya que su aplicabilidad a la cuestión examinada, aparte de faltar a la esencialidad del recurso de casación en interés de ley, propiciaría el desarrollo de la inseguridad jurídica y la violación del principio de reserva de ley, sin perjuicio de reconocer que la fórmula de la remisión reglamentaria, en su inconcreción, no implica que cualquier tipo de norma especial sea válida al efecto, lo que no sería aceptable y además, implicaría la anticipación de un juicio hipotético de eventual validez, ajeno al ámbito estricto que se constituye como esencia de este recurso, por considerar decisivos los siguientes puntos:

a') Ha de partirse de las normas jurídicas previas, como presupuesto lógico respecto de las convocatorias en todo tipo de pruebas selectivas.

b') El ámbito de reserva de ley corresponde al régimen estatutario de los funcionarios públicos (artículo 103.3 de la CE) y es admisible que el Reglamento complete la regulación de la ley.

c') No resulta coherente con esa misión complementaria que el Reglamento se salve a sí mismo para confiar al acto concreto de aplicación, cual es en este caso la fijación de las bases y las convocatorias subsiguientes, la determinación de la fijación del criterio que, por la propia objetividad del concurso, reclama una determinación apriorística y previa basada en una norma general.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso de casación en interés de ley y dada la peculiar estructura del recurso, no procede hacer expresa imposición de costas.