STS, 9 de Marzo de 2001

PonenteCANCER LALANNE, ENRIQUE
ECLIES:TS:2001:1879
Número de Recurso8192/1996
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución 9 de Marzo de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 8192 de 1996 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la Generalidad Valenciana, contra sentencia de fecha 2 de Julio de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Habiendo sido parte recurrida D. Víctor y otros, representados y defendidos por el Procurador D. Manuel Sánchez Puelles y González Carvajal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Primero.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Víctor , D. Lázaro , D. David , D. Juan Pablo , D. Jose Francisco , D. Lucas , D. Felix , D. Aurelio , D. Juan María , D. Jose Pedro , D. Miguel y D. Gerardo contra el Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de mayo de 1992 por el que se dispone la adaptación de las retribuciones de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y se fijan éstas para 1992, y contra la desestimación tácita de los recursos de reposición deducidos contra el anterior Acuerdo. Segundo.- Declarar los citados actos contrarios a derecho anulándolos y dejándolos sin efecto. Tercero.- No reconocer como situación jurídica individualizada, en los términos indicados en el duodécimo fundamento de derecho, el derecho de los recurrentes a seguir regulándose en cuanto a su funcionamiento, derechos, deberes y dependencias, así como en cuanto a sus retribuciones, por la normativa existente antes de dictarse el Acuerdo recurrido. Cuarto.- Reconocer como situación jurídica individualizada el derecho de los recurrentes al abono de las diferencias salariales que se haya podido producir. Quinto.- Desestimar el recurso por lo que se refiere a las resoluciones del Director Territorial de la Consellería de Sanidad y Consumo de Alicante de 25 de junio de 1992 por las que se les notifica el indicado acuerdo. Sexto.- No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Generalidad Valenciana se preparó recurso de casación, que por providencia de 2 de Septiembre de 1996 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se estime este recurso, y se case y anule la sentencia recurrida, con todos los pronunciamientos favorables para la Generalidad Valenciana.

CUARTO

El Procurador Sr. Sánchez Puelles y González Carvajal en representación de la parte recurrida presenta escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala tener por hechas las manifestaciones que en el mismo se contienen.

QUINTO

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 6 de Marzo de 2001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida en casación estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por los hoy recurridos contra el Acuerdo del Consell de la Generalitat Valenciana de 11 de Mayo de 1.992 por el que se dispone la adaptación de las retribuciones de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y se fijan éstas para 1.992, y declara contrarios a Derecho, anulándolos y dejándolos sin efecto tanto dicho Acuerdo y como el de desestimación tácita del recurso de reposición deducido contra el mismo Acuerdo.

SEGUNDO

Frente a dicha sentencia el Letrado de la Generalitat Valenciana interpone recurso de casación, tras expresar como antecedentes que la sentencia resuelve la cuestión de fondo referida al Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 que regulaba la adaptación del personal Facultativo Especialista de Ambulatorio al sistema retributivo previsto en el Real Decreto--Ley 3/87, Acuerdo que supone --según la Administración recurrente-- la aprobación expresa de otro anterior adoptado en la Mesa Sectorial de Sanidad de la Comunidad Valenciana entre las Centrales Sindicales y la Administración, mientras que la sentencia que ahora se recurre en casación considera que la supresión del cupo como módulo retributivo, así como lo que la sentencia considera modificación de horario y ámbito de asistencia, supone que materialmente el Acuerdo de 11 de Mayo de 1.992 tiene carácter reglamentario y en consecuencia no es instrumento jurídico suficiente para producir en el Ordenamiento Jurídico las alteraciones pretendidas, pues, en opinión de la Sala --siempre según el recurrente-- las normas de autoorganización también son normas y forman parte del Ordenamiento Jurídico.

TERCERO

Como motivo único del recurso de casación invoca, al amparo del nº 4 del art. 95 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, apartado A), infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la Jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, y, en concreto infracción por interpretación errónea de la Disposición Final Primera del Real Decreto--Ley 3/87, en relación con el art. 23,2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y todo ello a su vez en relación con el art. 30 del Decreto 2766/67, art. 118 de la Orden de 7 de Julio de 1.972, art. 17 del Decreto 122/88, de 29 de Julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, citando la Orden Ministerial de 8 de Agosto de 1.986 y el art. 23 de la Ley 30/84, así como, Apartado B), infracción por inaplicación del párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción que le dió la Ley 7/90, de 19 de Julio (arts. 32, 34 y 35 de aquella Ley), lo que significa --siempre según la Administración que recurre-- que la sentencia recurrida, al considerar que el Acuerdo del Gobierno Valenciano de 11 de Mayo de 1.992 debe revestir la forma que corresponda de norma reglamentaria, está inaplicando el párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87; argumentos todos a los que se oponen los recurridos.

CUARTO

Estas cuestiones han sido resueltas en diversas sentencias de este Alto Tribunal, así en las de 12 de Enero de 1998, 27 de Octubre de 1999 y 29 de Febrero de 2000, por lo que por razones obvias de unidad de doctrina, ya que el actual recurso aparece planteado en idénticos términos, pasamos a reproducir lo que entonces se argumentó:

Acerca del motivo del recurso de casación que se articula por vía de infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, y, en concreto, por infracción por interpretación errónea de la Disposición Final 1ª del Real Decreto--Ley 3/87, en relación con el art. 23,2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, y también en relación con las demás disposiciones que cita, ha de invocarse, en primer término, la sentencia de esta Sala y Sección de 10 de Marzo de 1.993, en la que en un supuesto similar, si no idéntico --Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de Abril de 1.988, por el que se aprueba la aplicación del Régimen Retributivo, previsto en el Real Decreto--Ley 3/87, de 11 de Septiembre, sobre Retribuciones del Personal Estatutario del Instituto Nacional de la Salud, Acuerdo que se anula en la sentencia-- fijó con precisión excluyente de cualquier duda al respecto, en relación con la cuestión de si tal Acuerdo era o debía ser considerado por su naturaleza como una disposición general o como un acto administrativo de destinatario plural, que, en definitiva, y frente a otras sentencias de la antigua Sala 5ª (entre las que cita la que en realidad es de 12 de Julio de 1.988, invocada por la parte recurrente), que correspondía la calificación de "norma", por ostentar carácter de acto ordenador y no de acto ordenado, el Acuerdo allí impugnado, no aceptando que éste fuera un mero acto aplicativo del nuevo régimen retributivo establecido en el Real Decreto--Ley 3/87, de referencia, y proclamando que ostentaba carácter normativo y un sustancial significado de disposición general.

Atendíase, así, a un criterio diferencial entre acto y norma acogido por nuestra jurisprudencia (sentencias de 22 de Enero y 5 de Febrero de 1.991, 14 de Noviembre de 1.991, 21 de Marzo de 1.986, 19 de Enero de 1.987 y 7 de Febrero de 1.991, entre otras) a cuyo tenor lo fundamental es decidir si nos hallamos ante la aplicación de una norma del ordenamiento --acto ordenado-- que agota sus eficacia, o sí, por el contrario, se trata de un instrumento ordenador que, como tal, se integra en el Ordenamiento Jurídico, completándolo y exigiéndose en pauta rectora de ulteriores relaciones y situaciones jurídicas, y cuya eficacia no se agota en una aplicación, sino que permanece, situada en un plano de abstracción, tras lo que dicha sentencia llega a la conclusión de que el Acuerdo allí impugnado revestía un sentido ordenador, de una auténtica norma integrante del Ordenamiento Jurídico que culminaba, dándole concreción, y permitiendo por tanto su efectiva aplicación, la ordenación inciada en el mencionado Real Decreto--Ley, lo que, en definitiva, daba lugar en dicha sentencia a que se anulara el citado Acuerdo porque en su elaboración debió seguirse el procedimiento regulado en los arts. 129 a 132 de la ya vieja Ley de Procedimiento Administrativo y porque no adoptaba la "forma" correspondiente a la función jurídica para la que se le habilitaba en las Disposiciones Finales 1ª y 3ª del Real Decreto-Ley 3/87, por exigencias de lo establecido en el art. 24 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado en el ejercicio de la potestad ordenadora y reglamentaria atribuída al Gobierno.

Si en la aludida sentencia del Tribunal Supremo de 10 de Marzo de 1.993 se llegaba a tal conclusión por razón de que el Real Decreto Ley sólo establece criterios normativos muy generales, insusceptibles por sí solos de una aplicación a ningún supuesto concreto, en el que ahora se enjuicia en vía de casación resulta que la sentencia de Instancia, destaca, además, otros extremos de interés en orden a considerar el Acuerdo recurrido como innovador del Ordenamiento Jurídico, a efectos de entender que su naturaleza es reglamentaria o de disposición general y de que la forma adoptada, de Acuerdo, es inadecuada a su contenido, consistiendo tales innovaciones en que éste no se refiere exclusivamente a materia retributiva (apartado 1 y 4 del Acuerdo), sino también a la dependencia de los facultativos especialistas de cupo que no hubieran ejercido la opción de integración como facultativos especialistas de distrito y a su ámbito de actuación y asistencia (apartado 2º), y a su dedicación, horario o jornada (apartado 3º) con explicaciones correctas y extensas, en dicha sentencia, de las "innovaciones" que introduce el Acuerdo con relación a la normativa existente con anterioridad (art. 18,3 de la Ley 14/86, de 26 de Abril, General de Sanidad, art. 23,2 del Estatuto Jurídico del Personal Médico, aprobado por Decreto 3160/66, de 23 de Diciembre, art. 118, 3º del Reglamento General para el Régimen, Gobierno y Servicio de las Instituciones Sanitarias de la Seguridad Social, aprobado por Orden de 7 de Julio de 1.972, art. 30 del Decreto 2766/67, de 16 de Noviembre, y actos posteriores de la Administración significativos en cuanto a modificación en las funciones, coordinación y dependencia de los facultativos de cupo, y a modificación de la cobertura poblacional actual).

A todo ello hay que añadir que la alteración del sistema de cupo implica normas que no tienen como fín, en absoluto, regular las retribuciones del personal facultativo de la Seguridad Social, puesto que los cupos sólo indirecta y tangencialmente pueden incidir en las remuneracioness de los Médicos, como recoge la sentencia del Tribunal Supremo (Sala 4ª) de 24 de Mayo de 1.991, citada por los aquí recurridos, lo que da lugar a que, sín necesidad de otras argumentaciones, se llegue a la conclusión de que sí concurrió innovación del Ordenamiento Jurídico en el Acuerdo recurrido y de que éste, pese a que según su Preámbulo sólo alude a "retribuciones" del personal estatutario con cita de la disposición Final 1ª del Real Decreto--Ley 3/87, de 11 de Septiembre, (que, este sí, sólo se refiere al Régimen retributivo del personal estatutario), abarca y regula "ex novo" otros aspectos como los mencionados que materialmente exigen, por su contenido, sustancia y función, la existencia de una auténtica norma, siendo, por ello, inadecuada la forma de Acuerdo, y precisándose una disposición reglamentaria, singular en este caso, porque implica "organización" u "ordenación", que, como tal, forma parte del Ordenamiento Jurídico, todo lo cual significa que no se ha producido interpretación errónea de la Disposición Final 1ª del mencionado Real Decreto Ley en cuanto que la autorización al Gobierno no excluye la necesidad de que se adopte la forma que corresponda o el instrumento jurídico suficiente y preciso con las garantías procedimentales establecidas, lo que ha de determinar la desestimación del motivo del recurso a que nos estamos refiriendo (apartado A).

El motivo (apartado B) referido a la inaplicación del párrafo 3º del art. 35 de la Ley 9/87, de 12 de Mayo, de Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción de la Ley 7/90, de 19 de Julio, según los recurridos, debería ser declarado inadmisible, lo que ahora se traduciría en desestimable, por aplicación del art. 96,2, en relación con el art. 93,4 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, al no haberse justificado que la infracción de aquella norma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, al no referirse a tal extremo ni el escrito de preparación del recurso de casación, ni la sentencia, y al tratarse de una cuestión nueva, mas, en cualquier caso, y esto si que es determinante de la desestimación, el Acuerdo impugnado expresa que se adopta "a propuesta conjunta de las Consellerías de Sanidad y Consumo y de Economía y Hacienda" del Gobierno Valenciano, lo que implica con claridad que no deriva, como pretende la parte hoy recurrente, de un Acuerdo entre Administración y las Centrales Sindicales de aquellos a que se refiere la Ley 9/87, que el Consell apruebe en dicho Acuerdo recurrido, ni supone la aprobación expresa de otro anterior adoptado en la Mesa Sectorial de Sanidad de la Comunidad Valenciana, entre las Centrales Sindicales y la Administración, como también pretende pero sín fundamentación rigurosa alguna, ni en la instancia ni en la casación, al margen de que, por la materia de que se trata, la insuficiencia e inadecuación de la forma adoptada, que es de Acuerdo, se mantendría por falta del instrumento normativo preciso, todo lo cual conlleva a la desestimación del motivo, cuya aceptación, por tanto, no alteraría la sentencia en ningun sentido

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QUINTO

A tenor del artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al no estimarse procedente el motivo de casación invocado, procede imponer al recurrente las costas causadas.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de Generalitat Valenciana contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 2 de Julio de 1996, dictada en su recurso nº 605/1993, de que se hizo suficiente mérito, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.

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