STS, 21 de Junio de 2004

Con fecha 31 de enero de 2.003, el Juzgado de lo Social núm. 1 de Logroño, dictó sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: "Estimo La demanda formulada por doña Natalia contra el Instituto Nacional de la Salud, la Tesorería General de la Seguridad Social, y el Servicio Riojano de Salud, y en su virtud reconozco el derecho de la actora a permanecer de forma ininterrumpida en situación de alta en el Régimen General de la Seguridad Social desde la fecha del nombramiento como personal sanitario no facultativo eventual: 1 de diciembre de 2000, y mientras se mantenga vigente la relación estatutaria con el Instituto Nacional de la Salud o con el Servicio Riojano de Salud, cotizando igualmente de forma ininterrumpida durante todo el período en que permanezca vigente dicho nombramiento, condenando a las demandadas a estar y pasar por dicha declaración».

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "«I.- La actora fue nombrada el 1 de diciembre de 2000 personal sanitario no facultativo eventual del Instituto Nacional de la Salud "para la realización de turnos de atención continuada en atención primaria como personal de refuerzo como consecuencia de la insuficiencia del personal de plantilla para cubrir los mismos, en la Zona Básica de Salud de Alberite", estableciendo el número de guardias a realizar "según calendario trimestral aprobado por la Gerencia de Atención Primaria". Y constando además en el nombramiento que "el comienzo de la prestación puede tener una duración no determinada, y por ello no especificada en el mismo. La duración del nombramiento se supedita a la subsistencia de la necesidad de prestación de servicios, o a la variación que pueda producirse en la organización de turnos de atención continuada como consecuencia de modificaciones en la plantilla o criterios asistenciales u organizativos".- II.- La actora ha prestado servicios para el Instituto Nacional de la Salud o el Servicio Riojano de Salud en el puesto de trabajo DUE enfermería, en los períodos que constan en la certificación expedida el 29 de julio de 2002 por la DIRECCION001DIRECCION000 de Atención Primaria de La Rioja, que obra a los folios 65, 66 y 67 de autos, y que se dan por reproducido.- III.- El Instituto Nacional de la Salud y el Servicio Riojano de Salud dan de alta a la actora en el Régimen General de la Seguridad Social y cotizan por los días efectivamente trabajados, y el resto de los días es dada de baja en la Seguridad Social.- IV.- La actora formuló reclamación previa ante el Instituto Nacional de la Salud y la Tesorería General de la Seguridad Social, que han agotado la vía administrativa».

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por COMUNIDAD AUTONOMA DE LA RIOJA, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, la cual dictó sentencia con fecha 29 de mayo de 2.003, en la que dejando inalterada la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia, consta la siguiente parte dispositiva: "Desestimamos el recurso de suplicación nº 167/03, ya referenciado, interpuesto contra la sentencia nº 113/03, dictada en 31 de enero de 2003, por el Juzgado de lo Social nº 1 de La Rioja que confirmamos en toda su integridad. Sin costas".

Por el Letrado D. Jorge Deleito García, en nombre y representación del SERVICIO RIOJANO DE SALUD, se formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que se alega como sentencia contradictoria con la recurrida, la dictada por esta Sala, de fecha 29 de abril de 2002.

Por providencia de esta Sala, se procedió a admitir a trámite los citados recursos, y habiéndose impugnado, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que presentó escrito en el sentido de considerar procedente el recurso. E instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 15 de junio de 2.004, en el que tuvo lugar.

1.- En diciembre de 2000 la actora fue nombrada personal sanitario no facultativo eventual del Instituto Nacional de la Salud "para la realización de turnos de atención continuada en atención primaria, como personal de refuerzo como consecuencia de la insuficiencia de personal de plantilla para cubrir los mismos en la Zona Básica de Salud de Alberite". Tanto el Insalud, como el Servicio Riojano de Salud, al que le fueron transferidos los servicios, la han venido dando de alta en el Régimen General de la Seguridad Social y han cotizado los días efectivamente trabajados, dándola de baja los restantes días en los que no hubo prestación de servicios, aunque estuviera vigente el nombramiento. Reclama la actora en este pleito se declare su derecho a permanecer en alta y cotizando durante todo el tiempo de duración del nombramiento.

2. - La sentencia de instancia estimó la demanda y declaró el derecho de la actora a permanecer de forma ininterrumpida en situación de alta en el Régimen General de la Seguridad Social desde la fecha del nombramiento como personal sanitario no facultativo eventual y a cotizar igualmente de forma ininterrumpida mientras se mantenga vigente la relación estatutaria condenando al Instituto Nacional de la Salud, Tesorería General de la Seguridad Social y Servicio Riojano de Salud a estar y pasar por tal declaración.

3. - La Comunidad Autónoma de La Rioja (Servicio Riojano de Salud) interpuso recurso de suplicación por estimar que el orden social de la Jurisdicción no es competente para el conocimiento del litigio, alegando que, la competencia corresponde al orden contencioso administrativo, que, por otra parte, había falta de reclamación previa y, finalmente que, las obligaciones anteriores a 1 de enero de 2002, fecha del traslado de competencias al Servicio Riojano de Salud, eran responsabilidad exclusiva del Insalud. La Sala del Tribunal Riojano desestimó el recurso.

Como cuestión previa plantea la recurrida, en su escrito de impugnación, la inadmisión del recurso por defecto en el poder del Procurador de la recurrente. Basa su alegación en el hecho de que dicho instrumento está otorgado por la DIRECCION000 del Servicio Riojano de Salud, Dª. Lina, manifestando que fue destituida y cesó en el cargo. Pero es lo cierto que dicha señora otorgó el poder cuando ostentaba la condición de gerente. Es más, el recurso se formalizó el 19 de junio 2003 y el Decreto de su cese 95/2003, es de fecha 18 de julio, por lo que la objeción del recurrido ha de ser desestimada ya que el apoderamiento fue conferido por quien tenía capacidad y competencia para hacerlo y no existe dato alguno que permita afirmar se haya revocado.

El Sr. Abogado del Gobierno de La Rioja, en nombre y representación del Servicio Riojano de Salud preparó y ha formalizado el presente recurso de casación unificadora, que articula en dos motivos. El primero, vuelve a insistir en la falta de jurisdicción del orden social. Para cumplir el presupuesto procesal exigido por el art. 217, invoca la sentencia de esta Sala de 29 de abril de 2002. En el segundo postula que la responsabilidad por las cotizaciones anteriores a la fecha de la transferencia de competencias, incumbe, exclusivamente, al Insalud. Invoca a este fin la Sentencia de la Sala de Castilla León, sede de Valladolid de 29 de julio de 2002.

La primera de las resoluciones invocadas resuelve el conflicto colectivo que planteó la organización sindical Convergencia Estatal de Médicos y Ayudantes Técnicos Sanitarios (CEMATSE) de la Comunidad Valenciana en relación con la situación de los facultativos con nombramiento para la prestación de servicios en atención continuada que habían sido nombrados al amparo de lo dispuesto en el art. 54 de la Ley 66/1997 que autorizó en el ámbito de las instituciones sanitarias del Instituto Nacional de la Salud y de los servicios de salud de las Comunidades Autónomas la realización de «nombramientos de facultativos, para la prestación de servicios de atención continuada fuera de la jornada establecida con carácter general y en las condiciones previstas para dicha prestación, en aquellas unidades en que resulte necesario para el mantenimiento de la atención continuada», precepto que añadía que «el personal así designado, no ocupará plaza de plantilla ni adquirirá, en ningún caso, la condición de titular en propiedad de las instituciones sanitarias públicas» y que «su cese se producirá en el momento en que varíen las circunstancias que determinaron su nombramiento y que deberán figurar expresamente en éste».

En la demanda de conflicto colectivo se alegaba que, los profesionales incluidos en el ámbito del conflicto trabajan un total aproximado de 170 ó 190 horas al mes en 10 ó 12 guardias, de 17 ó 24 horas, y cotizando únicamente los días que realizan guardias, solicitando, entre otras pretensiones, que se declarase que el horario que vienen realizando se considere tiempo de trabajo en su totalidad con cotización íntegra a la Seguridad Social por el período de tiempo total trabajado hasta que se produzca su cese. Se planteaba la Sala, de oficio, decidir acerca de su competencia para el conocimiento del recurso y argumentaba que, el artículo 3.1 b) de la Ley de Procedimiento Laboral excluye del ámbito del orden jurisdiccional social las pretensiones que tengan por objeto la impugnación de «las resoluciones de la Tesorería General de la Seguridad Social en materia de gestión recaudatoria o, en su caso, por las Entidades Gestoras en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta, así como las relativas a las actas de liquidación y de infracción». Se suscita el problema de determinar el alcance de la expresión gestión recaudatoria y, en concreto, si, a estos efectos, dicha actividad ha de entenderse en un sentido estricto, como la que se encamina a hacer efectivo el cobro de una deuda ya declarada y fijada en su importe, o si, de manera más amplia, tal expresión alcanza, cuando se trata de las cotizaciones, no sólo a esas operaciones materiales de cobro, sino también a la declaración de la existencia de la obligación de cotizar y a la determinación de su importe. Este concepto amplio de actividad recaudatoria es el que ha establecido la Sala a través de una doctrina reiterada citaba la sentencia de 20 de julio de 1990 acordada por el Pleno de la Sala, que declaró, que todo lo relativo al régimen de las cotizaciones quedaba excluido del ámbito de la jurisdicción del orden social, señalando que la naturaleza de los correspondientes actos administrativos (las actas de liquidación y las certificaciones de descubierto que, como títulos ejecutivos, emitía la Inspección de Trabajo) y su control judicial no habían variado por la descentralización parcial de estas funciones en la Tesorería General de la Seguridad Social. Por ello, la sentencia citada concluye señalando que la jurisdicción en esta materia corresponde al orden contencioso-administrativo «tanto si la controversia afecta a la declaración y determinación de la deuda contributiva, como cuando, por alguna de las causas del artículo 16.5 de la Ley 40/1980 se combate un acto correspondiente al procedimiento estrictamente recaudatorio de una deuda ya declarada y liquidada». Y así se ha declarado la falta de jurisdicción del orden social no sólo cuando se impugnaban reclamaciones administrativas de deudas contributivas en sentido amplio, sino también cuando se trataba de las pretensiones sobre devolución de cuotas ingresadas indebidamente por error, criterio mayoritario debe mantenerse.

Resulta evidente la igualdad sustancial de situaciones de hecho y pretensiones y contradicción de pronunciamientos en lo que se refiere a la obligación de cotizar y es inexistente en lo que respecta a la pretensión relativa al alta sobre la que esta Sala no podrá pronunciarse al faltar respecto a esa pretensión el presupuesto procesal exigido por el art. 217 de la Ley de Procedimiento Laboral.

Como más arriba hemos señalado para el segundo motivo se invoca la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla León con sede en Valladolid de 29 de julio de 2002. El supuesto de hecho contemplado en esta resolución era el siguiente: Los demandantes facultativos prestaban servicios para el Insalud como médicos y ATS de atención continuada, realizando turnos en dicho servicio en atención primaria como personal de refuerzo. La Dirección del Insalud había procedido a dar de alta a las actoras en la Seguridad Social solamente los días de efectiva prestación de servicios. Resolvió la Sala castellana que la Junta de Castilla León solo viene obligada a reconocer el derecho del personal facultativo eventual a mantenerse en alta ininterrumpidamente en La Seguridad Social desde el 1 de enero de 2002, momento de la efectividad del traspaso de las funciones y servicios del Insalud a la Comunidad Autónoma, correspondiendo esa obligación respecto al período anterior exclusivamente al Insalud.

Existe una indudable igualdad sustancial con el tema hoy debatido, por más que sean distintos los decretos en virtud de los cuales se realizó el traspaso de las competencias, pues el precepto determinante se halla en la Ley 12 de 1983 de 14 de octubre, aplicable a ambas Comunidades Autónomas.

Se estima acreditado el presupuesto procesal del art. 217 de la Ley procesal, por lo que habiéndose realizado correctamente el análisis comparado de las resoluciones recurrida e invocada de contradicción, debe la Sala pronunciarse sobre la doctrina unificada.

Denuncia la recurrente en el primer motivo la infracción de lo establecido en el artículo 9, números, 1,4,5 y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y artículos, 2b) y 3.1.b) de la Ley de Procedimiento Laboral.

Censura que, de conformidad con el informe del Ministerio Fiscal, ha de prosperar en lo relativo a la obligación de cotizar, no entrando la Sala a pronunciarse sobre la obligación de alta, extremo sobre el que no se da el presupuesto necesario de igualdad de situaciones y contradicción de pronunciamientos, como más arriba ya hemos señalado.

En efecto, siguiendo la doctrina establecida en la sentencia de esta Sala de 29 de abril de 2002 invocada de contradicción, en las de 10 de noviembre de 2003 (dos sentencias en recursos 3428/2002 y 3546/2002), volvimos a afirmar que la expresión del art. 3.1.b de la Ley de Procedimiento Laboral "no se limita cuando se refiere a las cotizaciones a su sentido estricto, referido la actividad encaminada a hacer efectivo el cobro de una deuda ya declarada y fijada en su importe, sino que tal expresión alcanza, cuando se trata de las cotizaciones, no sólo a esas operaciones materiales de cobro, sino también a la declaración de la existencia de la obligación de cotizar y a la determinación de su importe. Se llega a esta conclusión por varias razones. En primer lugar, porque la propia redacción del artículo 3.1 b) de la Ley de Procedimiento Laboral, pese a su carácter incompleto, muestra con claridad que la actividad recaudatoria se entiende en este precepto en sentido amplio, como una actividad que, en el ámbito de las relaciones de cotización y a diferencia de lo que ocurre con la acción protectora, comprende todas los actos de declaración de la deuda y de fijación de su importe (liquidación). Esto es así porque la norma se refiere también de forma expresa a las actas de liquidación, cuyo contenido consiste en establecer y determinar la obligación de cotizar en los supuestos que enumera el artículo 31 de la Ley General de la Seguridad Social y en esta referencia deben entenderse comprendidas también las reclamaciones de deuda del artículo 30 de dicha Ley y, en general, toda la gestión que se conecta con la denominada recaudación en período voluntario (decisiones sobre aplazamientos y fraccionamiento de pago, recargos, devoluciones de cuotas, etc). En segundo lugar, porque la noción de recaudación que utiliza el artículo 3.1 b) de la Ley General de la Seguridad Social (RCL 1994\1825) está delimitada en la Ley General de la Seguridad Social, que, en su artículo 18, la define como una actuación que comprende tanto la recaudación en vía ejecutiva, como en período voluntario (artículo 18 de la Ley General de la Seguridad Social) y esta última incluye las operaciones típicas de declaración de la deuda, las actas de liquidación, las reclamaciones de deuda y los actos recaudatorios conexos (artículos 20, 23 y 25 a 32 de la Ley General de la Seguridad Social)". Tesis cuya conclusión era la incompetencia de este orden jurisdiccional para el conocimiento de las cuestiones referidas a la cotización y que hoy debemos mantener, todo ello sin perjuicio de que no entremos a conocer en el tema del alta en cuanto no esté afecto por la solución que se adopte en la solución del motivo segundo.

Denuncia la recurrente en el segundo motivo la infracción de lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 12/1983 de 14 de octubre del Proceso Autonómico, artículo 44 del Texto refundido del Estatuto de los Trabajadores y artículos 1,2 y 3 apartados g) y k) del Real Decreto 1473/2001, de 27 de diciembre, sobre traspaso a la Comunidad Autónoma de La Rioja de las funciones y servicios del Insalud.

Censura que, de conformidad con el preceptivo informe del Ministerio Fiscal, merece favorable acogida. En efecto, la disposición adicional primera de la Ley 12/1983, cuya infracción se denuncia dispone que "la Administración del Estado deberá regularizar la situación económica y administrativa del personal a su servicio antes de proceder a su traslado a las Comunidades Autónomas. En todo caso, la Administración Estatal será responsable del pago de los atrasos o cualesquiera indemnizaciones a que tuvieran derecho el personal por razón de su situación anterior al traslado ".Precepto que ha sido reiteradamente interpretado por esta Sala en diversas sentencias a partir del la de 9 diciembre 2003 y así la de 20 enero 2004, que recoge doctrina de las restantes señala que "es claro, a la vista de lo que se ordena en este precepto que el Insalud es el responsable del pago de las cantidades que se reclaman en la demanda, ya que esta norma hace recaer sobre la Administración estatal, en todo caso, la responsabilidad del abono de los atrasos o cualesquiera indemnizaciones que correspondieran al personal transferido por causa de su situación anterior al traslado ..(..) Así mismo es de destacar que, como es obvio, la disposición referida tiene rango de ley, y por lo que en ella se prescribe, prevalece sobre lo que pudiera establecerse en normas reglamentarias o en otras resoluciones, y por consiguiente nada pueden estatuir en contra de la misma ni los decretos reguladores de las transferencias ni los acuerdos de las Comisiones Mixtas de Transferencias".

"A lo expresado en los párrafos anteriores conviene añadir las siguientes precisiones: a).- La expresión "Administración del Estado", que emplea la referida Disposición Adicional primera, debe ser entendida en un sentido amplio y flexible, comprensivo de todas aquellas entidades u organismos de carácter estatal que transfieren funciones y servicios a una Comunidad Autónoma; por ello es claro que el Insalud queda comprendido en la expresión mencionada; b).- El art. 25-1 de la Ley comentada no desvirtúa, en absoluto la conclusión antes expuesta, por cuanto que las obligaciones a que el mismo se refiere son las que surgen o nacen después de la transferencia; las anteriores a ésta, cuando se trata de remuneraciones o indemnizaciones, se regulan, como venimos diciendo, en la Disposición Adicional primera, como pone de manifiesto la simple lectura de la misma; c).- Por último, se recuerda que esta Sala ha resuelto el problema que estamos analizando, en sus sentencias de 19 de junio y 30 de octubre de 1989 y 21 de diciembre del 2001, conforme al criterio que aquí se viene manteniendo.

Lo hasta ahora expuesto implica que hayamos de estimar el recurso, casar y anular la sentencia recurrida, declarando la incompetencia de este orden jurisdiccional para el conocimiento de la pretensión referida las cotizaciones pretensión para la que son competentes los Tribunales del orden contencioso administrativo, ante los que podrán plantearla. Modificamos el pronunciamiento respecto al alta en Seguridad Social, y declaramos que hasta 1 de enero de 2002, fue competencia y responsabilidad exclusiva del Insalud y, desde esa fecha del Servicio Riojano de Salud.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.