STS, 22 de Marzo de 2005

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, se ha seguido el recurso nº 497/1998, promovido por DON Luis Angel , y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre desestimación de solicitud de renovación de permiso de trabajo y residencia, con obligación de abandonar el territorio nacional.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 20 de noviembre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLO:

Desestimar el recurso número 497 de 1997 interpuesto por D. Luis Angel , contra la resolución referida en el encabezamiento de esta sentencia.

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Luis Angel se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de diciembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 26 de abril de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "se declare el derecho del Sr. Luis Angel a la obtención del permiso de trabajo y residencia o, subsidiariamente, se decrete la nulidad de la resolución recurrida, reponiendo el procedimiento administrativo al momento en que el Sr. Luis Angel debió ser notificado, personalmente, de la resolución recaída a los oportunos efectos jurídicos de esa reposición.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 27 de mayo de 2004, ordenándose también por providencia de 13 de julio de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 15 de septiembre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costras al recurrente".

Por providencia de 8 de febrero de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de marzo de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó en fecha de 20 de noviembre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 497/1998, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Luis Angel contra la Resolución, de fecha 10 de junio de 1997, del Delegado del Gobierno en Aragón por medio de la cual fue denegada al recurrente, ciudadano de nacionalidad argelina, la renovación del Permiso de Trabajo y Residencia (Documento Unificado), con la consiguiente obligación de abandonar el territorio nacional en el término de quince días a partir de la notificación.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada, así como la anterior del Director Provincial de Trabajo, Seguridad Social y Asuntos Sociales de Zaragoza ---denegatoria de la previa solicitud de Permiso de Trabajo "porque de la documentación aportada por el actor con la solicitud de renovación del permiso de trabajo se desprendía que el trabajador extranjero no había tenido ocupación efectiva durante la vigencia del Permiso de Trabajo que pretendía renovar, ni aportaba un contrato de trabajo o compromiso formal de colocación por parte de un empleador concreto" rechazándose en la misma sentencia de instancia "los motivos de impugnación alegados por la actora referidos a obtener el permiso de trabajo por la temporalidad del trabajo agrícola, y a la nulidad de la notificación de la resolución que ninguna indefensión ha causado al recurrente, habiendo podido interponer contra la misma el correspondiente recurso contencioso administrativo, sin que, por otra parte, dicho defecto pueda afectar a la validez del acto".

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de D. Luis Angel , recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, articulados ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para la resolución de la cuestiones objeto de debate.

En concreto, en el primer motivo, se consideran infringidos por la parte recurrente, los artículos 12, 15 y 19 de la Ley Orgánica 5/1985, de 1 de julio, de Derechos y Libertades de los extranjeros en España, así como los artículos 22, 36 y 37 del Reglamento de ejecución de la citada Ley Orgánica, aprobado por Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, así como los artículos 31, 36 y 38 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su integración social (modificada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre), así como los artículos 45, 46, 66 y 70 del Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de ejecución de la citada Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los extranjeros en España. En concreto, se menciona como infringido el artículo 19.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 1 de julio, de Derechos y Libertades de los extranjeros en España, que dispone que "los permisos de trabajo se renovarán, siempre que subsistan las mismas circunstancias que determinaron la primera o anterior concesión", exponiendo que tales circunstancias han quedado demostradas con la documentación aportada en vía administrativa (acreditando la ocupación regular y estable así como el cumplimiento de las obligaciones de la Seguridad Social), achacando la situación de desempleo en que se encontraba en el momento de la solicitud de la renovación a la temporalidad de la actividad agrícola. Asimismo, en concreto se cita como infringido el 15.2 de la misma Ley, que hace referencia al carácter unificado del documento así como al procedimiento único para la obtención de ambos, con remisión a la normas reglamentaria de desarrollo, considerando el recurso formulado contra la denegación de ambos permisos.

En el segundo motivo se consideran infringidos los artículos 56 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), citándose, en concreto, el artículo 58, al haberse notificado la Resolución denegatoria al recurrente por medio de edictos.

En relación con el mencionado primer motivo, y a la vista de la cita de preceptos realizada por la parte recurrente, debemos comenzar aclarando que los únicos preceptos legales que pueden considerarse infringidos son los correspondientes (12, 15 y 19) a la citada Ley Orgánica 5/1985, de 1 de julio, de Derechos y Libertades de los extranjeros en España, sin que puedan ser tomados en consideración (dada su posterioridad a los hechos) los artículos originarios de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los extranjeros en España y su integración social (ni sus posteriores modificaciones llevadas a cabo por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre y 14/2003, de 20 de noviembre). Y, en el ámbito reglamentario, debemos señalar que la norma de aplicación es el Reglamento de ejecución de la citada Ley Orgánica 7/1985, de 1º de julio, aprobado por Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero (del que se consideran infringidos los artículos 22, 36 y 37) sin que, en consecuencia, puedan ser tomados en consideración ni el Reglamento anterior al mencionado (aprobado por Real Decreto 1119/1986, de 26 de mayo) ni, los posteriores al mismo (Reglamentos de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, aprobados ---respectivamente, tras sus reformas por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre y por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre--- por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, y, por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, vigente en la actualidad).

El artículo 15.1 de la Ley Orgánica 7/1985 de 1 de Julio, de Derechos y Libertades de Extranjeros en España LO/85 dispone que "los extranjeros mayores de 16 años que deseen fijar residencia en España para ejercer en ella cualquier actividad lucrativa, laboral o profesional, por cuenta propia o ajena, habrán de obtener, simultáneamente con el permiso de residencia, que expide el Ministerio del Interior, el permiso de trabajo, cuyo otorgamiento corresponderá al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y que tendía una duración máxima de cinco años", añadiéndose en el nº 2 del mismo artículo que "ambos permisos serán de idéntica duración y se expedirán en un documento unificado cuya obtención y, en su caso, renovación se ajustará así mismo, a un procedimiento único que se determinará reglamentariamente".

Por su parte, el artículo 19.1 de la misma LO/85, establece, como regla general, que los "permisos de trabajo se renovarán, siempre que subsistan las mismas circunstancias que determinaron la primera o anterior concesión".

Por otra parte, el artículo 59 del Reglamento de ejecución de la citada Ley Orgánica, aprobado por Real Decreto 155/1966, de 2 de febrero, señala que:

1. Los permisos de residencia regulados en esta sección, se renovarán si no han variado las circunstancias o si concurren otras que, conforme a lo dispuesto en este Reglamento, justifican su otorgamiento.

2. También se renovarán los permisos de aquellos trabajadores extranjeros, cesantes en una previa relación laboral, que acrediten tener reconocido por la autoridad competente derecho a una prestación contributiva por desempleo, conforme a la normativa de la Seguridad Social, por el tiempo de duración de dicha prestación".

   Y, por último, el artículo 78 de esta misma norma reglamentaria (específicamente dedicada a la Renovación de los permisos) aclara y dispone que dispone:

   "1. Se entiende por renovación tanto la prórroga de un permiso anterior como la concesión, sin solución de continuidad, de otro permiso de trabajo de distinto tipo.

2. Para la renovación de los permisos de trabajo por cuenta propia o ajena se considerarán las circunstancias siguientes:

   1. Ocupación regular y estable durante la vigencia del anterior permiso.

   2. Cumplimiento de las obligaciones fiscales y de Seguridad Social, en particular, si el sujeto responsable del cumplimiento es el propio trabajador.

   3. Continuidad en la relación laboral, actividad empresarial o nueva oferta de empleo formulada por empresario responsable.

   4. El régimen de reciprocidad existente en el país de origen de los extranjeros.

3. Los descubiertos en la cotización a la Seguridad Social no impedirán la renovación de los permisos de trabajo por cuenta ajena, siempre que pueda acreditarse la realización habitual de la actividad. La autoridad competente pondrá en conocimiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la situación de descubierto en la cotización a efectos de que se lleven a cabo las actuaciones que procedan.

4. La autoridad competente renovará, en todo caso, los permisos de trabajo cuando el titular se halle en situación de baja laboral derivada de accidente de trabajo o enfermedad profesional y maternidad...".

Hemos de acoger el motivo formulado por el recurrente, pues si bien es cierto que durante el período de vigencia del Permiso cuya renovación se pretende (desde el 12 de noviembre de 1995 al 12 de noviembre de 1996) el recurrente solo ha permanecido en situación de alta en la Seguridad Social parte de los meses de septiembre y octubre de 1996, de lo cual la Administración deduce que durante tal período no ha tenido ocupación efectiva alguna, criterio que es confirmado por la Sala de instancia, sin embargo tal circunstancia no es determinante de la renovación.

Como criterio interpretativo especialmente significativo debe recordarse que con la finalidad de facilitar "la integración social de los inmigrantes regularizados" y permitir "el mantenimiento de su situación de legalidad", y dentro del marco general establecido en el punto 4 de la Proposición No de Ley aprobada por el Congreso de los Diputados el 9 de abril de 1991, fue aprobada la Resolución de 9 de julio de 1992 de la Subsecretaría del Ministerio de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría del Gobierno, en la que se contienen Instrucciones para la renovación de los Permisos de Trabajo y Residencia tramitados al amparo de lo establecido en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de junio de 1991, en las cuales se contienen, como señala su Preámbulo, las "líneas maestras ... rectoras de la renovación de los permisos inicialmente concedidos".

En el mismo se describen unas situaciones que aparecen como supuestos de renovación automática de los permisos, para facilitar, como se dijo, "la integración social de los inmigrantes regularizados", y permitir el "mantenimiento de su situación de legalidad".

En relación con la naturaleza jurídica de tal Resolución, bien evidente resulta que no se está en presencia de una norma jurídica integrada en el Ordenamiento jurídico, sino del instrumento técnico mediante el que "los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes", tal y como establece el artículo 21.1 de la Ley 30/1992, LRJPA, en relación ---entonces--- con el 18 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 de julio de 1957, añadiendo en punto 2 del citado artículo 21 que "el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afectan por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos".

Pues bien, de conformidad con lo anterior ha de negarse categóricamente que las "situaciones" que se contemplan en el apartado I.2 de la Resolución de 9 de julio de 1992 sean "requisitos" de necesario cumplimiento para la renovación de los permisos obtenidos por la vía de la regularización; o, dicho de otro modo, que sólo tengan derecho a renovación quienes se encuentren en alguna de las cuatro expresadas situaciones. Esto es, mas en concreto, el haber contado con "empleo estable y ocupación efectiva por cuenta ajena durante el período de vigencia del permiso que se pretende renovar", no es una condición imprescindible para la renovación del permiso, ni tampoco tal situación puede ser considerada como la materialización efectiva o consecuencia ineludible de la "oferta firme de empleo regular y estable", que hubo de acreditar para la inicial obtención de permiso.

Ante tales circunstancias cuenta con especial intensidad el mandato contenido en el artículo 19 citado de la LOE y 59 del Reglamento de ejecución de precedente cita, conforme al cual "las prórrogas de los (permisos) que se poseen se otorgarán, por los Gobiernos Civiles ... de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 23.1, si no han variado las circunstancias análogas a las que motivaron la concesión de las anteriores o de las que son objeto de prórroga", precepto que, en su caso, deberá tomar en consideración la Administración al margen de la situación en la Seguridad Social, al no ser ésta (en el supuesto de autos) un elemento válido para la demostración de la inactividad laboral del recurrente. Al margen de las certificaciones de la Seguridad Social a las que hemos hecho referencia, consta en auto documentalmente acreditado como el recurrente se encuentra inscrito en la Seguridad Social desde 1992, y, en concreto, por parte de la Dirección Provincial de Empleo de Zaragoza se certifica, al margen de sus situaciones de alta y baja ---por contratación---, como con fechas de 17 de septiembre de 1996, y 1 de abril y 12 de mayo de 1997, sin fecha de terminación prevista, el recurrente suscribió los contratos laborales que se especifican y de las características que se indican.

Todo ello implica una actitud del recurrente de mantenerse en situación de activo, dentro del complejo y peculiar ---por su inestabilidad--- marco de la contratación laboral agrícola.

Como hemos señalado, en relación con la misma, dicha normativa "ha de interpretarse en atención a la realidad social del momento en que se aplica, ya que la notoria crisis laboral existente en España y el considerable número de parados no justifica ni ampara criterios estrictos o restrictivos que tergiversen el sentido de la norma" (STS 30 junio 1987), pues "el juicio valorativo de la Administración no es puramente discrecional, sino fundado en conceptos jurídicos indeterminados, por lo que la Administración debe sopesar las circunstancias concurrentes y adoptar la resolución procedente aludiendo a conjugar el interés público con el derecho de toda persona, y por ende del extranjero, a desarrollar libremente su actividad laboral" (STS 25 noviembre 1987), destacándose en la Exposición de Motivos de la LOE/85 "la preocupación de la Ley por conjugar el respeto de los derechos y libertades de los extranjeros con el adecuado tratamiento de la inmigración".

Procede, pues, la estimación del recurso de casación (sin necesidad de analizar el otro motivo esgrimido) y, casada la sentencia de instancia, la estimación del recurso contencioso administrativo formulado con la inmediata consecuencia de la anulación de la Resolución, de fecha 10 de junio de 1997, del Delegado del Gobierno en Aragón por medio de la cual fue denegada al recurrente, ciudadano de nacionalidad argelina, la renovación del Permiso de Trabajo y Residencia (Documento Unificado); Resolución que anulamos por ser contraria al Ordenamiento jurídico, reconociendo al recurrente el derecho a la renovación del Permiso de Trabajo y Residencia pretendidos.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, así como a la estimación del recurso contencioso administrativo, procede que cada parte satisfaga las causadas a su instancia, en el presente recurso de casación, sin que se aprecien, por otra parte, motivos para la imposición de las causadas en la instancia a ninguna de las partes (artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, LRJCA).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados y demás de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.