STS, 12 de Mayo de 2008
| Ponente | MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZ |
| ECLI | ES:TS:2008:1893 |
| Número de Recurso | 7311/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Mayo de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de dos mil ocho.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Sergio, representado por la Procuradora Doña María Jesús Ruiz Esteban, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 12 de junio de 2003, sobre denegación de permiso de residencia temporal. Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 338/02 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 12 de junio de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando como desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Sergio, representado por la Procuradora Sr. Castillo y defendido por el Abogado Sra. Ramos contra la Resolución de la Delegación del Gobierno en Navarra de fecha 24-1-2002 por la que se deniega la residencia temporal por arraigo y deniega la autorización para trabajar, debemos declarar y declaramos la mencionada resolución ajustada a Derecho y todo ello sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de D. Sergio.
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 7 de mayo de 2008, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, Magistrado de la Sala
En este recurso de casación número 7311/2004 se impugna la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 12 de junio de 2003, que desestimó el recurso contencioso administrativo nº 338/02, interpuesto contra la Resolución del Delegado del Gobierno en Navarra de fecha 13 de noviembre de 2001, confirmada en reposición por ulterior resolución de 24 de enero de 2002, que denegó el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente al amparo del artículo 31.4 de la L.O. 4/2000, reformada por L. O. 8/2000.
La Sala de instancia, en la sentencia aquí recurrida, desestima aquel recurso contencioso-administrativo, sustentando su decisión en los siguientes razonamientos (que transcribimos en cuanto ahora interesa):
"TERCERO.- En cuanto a la alegación de cumplir los requisitos del artículo 31.4 también debe rechazarse:
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- En primer lugar diremos que es de aplicación la LO 4/2000 ( y su modificación por LO 8/2000) y el RD 155/1996 ( dada la fecha de la solicitud: sello de Julio de 2001) derogado por el citado RD 864/2001(D. Derogatoria Única).
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- El artículo 31.4 de la LO 4/2002 establece: 4. Podrá otorgarse un permiso de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo, en los supuestos previstos reglamentariamente.".
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- El concepto de arraigo ha sido jurisprudencialmente tratado y reconducido a sus justos términos; Dicho concepto de arraigo hay que entenderlo como los vínculos que unen al extranjero recurrente con el lugar en que resida ya sean de tipo económico, social, familiar, laboral, académico o de otro tipo y que sean relevantes para apreciar el interés del recurrente en residir en el país y determinen la prevalencia de tal interés particular para la concesión del permiso de residencia temporal solicitado.
Pues bien tal arraigo no existe en este caso:
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Pretende acreditar al demandante tal arraigo en una serie de documentos que carecen de todo valor probatorio a los efectos del arraigo:, un certificado de un Ayuntamiento de fecha 12-6-2001 y otro de fecha 12-2-2001, un escrito de Cáritas de Julio de 2001 y un certificado de una agencia de viajes, y una oferta de trabajo.
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De tales documentos no se concluye que exista un vínculo temporal en España -constituido por una permanencia continuada previa en España (en el mejor de los casos el hecho de encontrarse en España en Diciembre de 2000 no permite considerar vínculo de este tipo alguno con España, además de que como queda dicho tales documentos carecen de valor probatorio) - ni existe una incorporación real al mercado de trabajo en España ( el documento presentado ni siquiera consta registrado en oficina pública ni instruido por la Administración) y es que en todo caso tal incorporación sería potencial y podría tener relevancia para la concesión -previa- del permiso de trabajo en cuyo caso positivo sí cabría entrar a valorar o considerar, en su caso, como incorporación real a los efectos del permiso de residencia que nos ocupa (pero éste no es el presente caso).
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Simplemente reseñar a este último respecto que para evitar equívocos y que se comprenda bien la última afirmación que la expedición simultánea del permiso de trabajo y residencia -generalmente en documento unificado y con la misma duración, aunque ello no necesariamente- no oculta la evidencia de que son dos los organismos de la Administración que intervienen separadamente en sus respectivas esferas de competencia ( Ministerio del interior para el de residencia y Ministerio de trabajo para el permiso de trabajo) aplicando cada uno de ellos en el ámbito interno su propia normativa y siguiendo un orden escalonado. Así intervienen inicialmente el Ministerio de Trabajo en su área funcional específica y solo si su decisión es favorable al otorgamiento del permiso de trabajo conforme a los requisitos normativamente exigidos al efecto y propios del permiso de trabajo (y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 87.2 in fine del RD 864/2001 ) es deferida seguidamente la solicitud a la competencia gubernativa del Ministerio del interior a fin de la concesión, si procede, del permiso de residencia, plasmado, en su caso, en el documento unificado correspondiente. En caso contrario -denegación del permiso de trabajo- la resolución administrativa correspondiente pone fin al procedimiento (y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 87.2 in fine RD 864/2001 ) pone fin al procedimiento sin abrirse el trámite de obtención del permiso de residencia. Este mecanismo pone de manifiesto la coherente interdependencia entre ambos permisos en la medida en que la tramitación y eventual expedición del permiso de residencia requiere el previo otorgamiento del permiso de trabajo si bien debe resaltarse que no sucede lo mismo a la inversa esto es que la resolución positiva del permiso de trabajo no excluye que pueda ser negativa la resolución del permiso de residencia, pues este se resuelve conforme a otros parámetros jurídicos y requisitos propios y distintos del de permiso de trabajo. Así lo recoge el RD 864/2001 en sus artículos 87 y lo señalaba el RD 155/196 en su artículo 96."
El recurso de casación articula dos motivos impugnatorios, que examimaremos a continuación.
El primer motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA, no puede prosperar por su deficiente articulación. La parte recurrente dice denunciar la infracción del artículo 71 de la Ley 30/1992 (LRJ-PAC), relativo al trámite de subsanación en el curso del procedimiento administrativo, pero en el más que sucinto desarrollo del motivo se limita a decir que " se remite al desarrollo del motivo llevado a cabo en el de preparación, pues en el mismo se hacía un verdadero desarrollo del mismo". Obviamente, tal forma de desarrollar el motivo de casación resulta inaceptable, pues los escritos de preparación e interposición se presentan ante órganos jurisdiccionales distintos y tienen un sentido y finalidad procesal diferente, por lo que no cabe reducir el motivo de casación a una remisión genérica a lo dicho en el escrito de preparación, sin mayores añadidos o consideraciones.
De cualquier modo, como quiera que vamos a estimar el segundo motivo de casación, en el que se plantea la cuestión de fondo relativa a la procedencia de la concesión del permiso de residencia temporal solicitado, carece de sentido detenernos más en este primer motivo.
Como acabamos de decir, vamos a estimar el segundo motivo, en el que se alega la infracción del artículo 31.4 de la Ley 4/00, modificada por la L.O. 8/00.
Hemos de partir de lo establecido en el precepto que se cita como infringido por la sentencia de instancia, el artículo 31.4 de la L.O. 4/2000 (reformado por L. O. 8/2000 ), según el cual "podrá otorgarse permiso de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo en los supuestos previstos reglamentariamente". Reparemos en que este precepto legal se remite para la determinación de los supuestos de arraigo a los "supuestos previstos reglamentariamente".
El ahora recurrente en casación presentó su solicitud de permiso de residencia temporal el día 3 de julio de 2001. En esa fecha aún no había entrado en vigor el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio (BOE, 21 de julio ), ya que tal entrada tuvo lugar el 1 de agosto de 2001( Disposición Final Quinta del Real Decreto ); y aun cuando la resolución finalizadora del expediente se dictó cuando este reglamento ya había entrado en vigor, sin embargo no resulta de aplicación al caso porque la Disposición Transitoria Segunda del citado Real Decreto determinaba que "las solicitudes presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento se tramitarán y resolverán conforme a los trámites previstos en la normativa vigente en el momento de la solicitud, salvo que el interesado solicite la aplicación de este Reglamento"; solicitud que no consta efectuada en el expediente.
Pues bien, la Administración aplicaba en aquella época anterior a la entrada en vigor del RD 864/2001, para apreciar la concurrencia del arraigo, unos criterios de carácter transitorio contenidos en la Resolución de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, de 8 de junio de 2001 (aclarada por otra posterior de 15 de junio). Se exigían en esa Resolución los siguientes requisitos:
"1. Encontrarse en España con anterioridad al 23 de enero de 2001.
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Acreditar una situación de arraigo en nuestro país, considerando como tal la incorporación real o potencial al mercado de trabajo, la anterior residencia regular en España, o la existencia de vínculos con extranjeros residentes o con españoles.
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No estar incursos en alguna de las causas de expulsión que se establecen en los artículos 53.c),d) y f) y 54 de la citada Ley Orgánica 4/2000, ni haber sido acordada su expulsión con anterioridad por alguna de estas causas en base a la normativa de extranjería vigente en su momento, y no tener prohibida la entrada en territorio español, salvo que la expulsión hubiere prescrito, ni tener proceso judicial penal en curso, salvo que el interesado acredite el archivo definitivo de la causa judicial o el sobreseimiento libre de las actuaciones. Asimismo cumplir los requisitos establecidos en el apartado 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica 8/2000 ".
Quedaban así definidos por la misma Administración los supuesto en los que concurriría el arraigo: "la (1) incorporación real o potencial al mercado de trabajo, la (2) anterior residencia regular en España, o (3) la existencia de vínculos con extranjeros residentes o con españoles"
Ciertamente, como hemos apuntado en numerosas sentencias, ni esas notas informativas tienen valor de norma (aunque sólo fuera porque no fueron publicadas en el B.O.E.) ni puede limitar las facultades interpretativas de las normas que aquellos tienen. Sin embargo, ello no significa que carezcan de valor alguno, sobre todo habida cuenta que los criterios expuestos por la Administración en esa Nota Informativa han sido llevados a los mismos formularios que la Administración proporciona a los interesados.
La seguridad jurídica (artículo 9.3 de la C.E.) y la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 C.E.) no permite a la Administración hacer pública una determinada interpretación de las normas que favorece a los interesados y despreciarla después. Y los Jueces y Tribunales deben tener en cuenta esta circunstancia, para que no sufran los principios de buena fe y confianza legítima.
Situados, pues, en esta perspectiva de análisis, resulta que la Administración denegó inicialmente el permiso de residencia temporal sin explicar qué requisito o requisitos era el que no se cumplía. Dijo sólo, literalmente, que "del análisis de la documentación aportada por el solicitante y de la información unida al expediente no resultan acreditados los requisitos prevenidos y regulados en la mencionada Ley, artículo 31.4, y en el citado Real Decreto [RD 155/96], artículos 50, 56 y 57 ". Fue posteriormente, al desestimarse el recurso de reposición, cuando se detalló la razón por la que se había denegado el permiso, pues dijo entonces la Administración que no había quedado debidamente justificado el requisito de la estancia en España antes del día 23 de enero de 2001.
Empero, deben tenerse en cuanta los siguientes datos: primero, que el interesado aportó copia de su pasaporte en el que figuraba que había entrado en el espacio Schengen, por el Aeropuerto de Amsterdam, el 15 de diciembre de 2000 (folio 16 del expediente), y adjuntó asimismo una manifestación efectuada ante fedatario público por la Agencia de Viajes a través de la cual había contratado el viaje a Europa, en la que se declaraba que aquel había viajado a España el 14 de diciembre de 2000 con el itinerario Lima-Amsterdam-Madrid (folio 17); segundo, que asimismo aportó, junto, con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, una factura de adquisición de un taladro en un comercio de la localidad de Santesteban (Navarra), de fecha 8 de enero de 2001; y que ya en trámite de demanda aportó un resguardo sellado de inscripción en el programa de ayuda de una parroquia de Navarra, de fecha 15 de enero de 2001.
Pues bien, la Sala de instancia se limita a rechazar estos medios de prueba afirmando que tales documentos carecen de todo valor probatorio a los efectos pretendidos, pero partiendo de la base de que su autenticidad y validez no fue negada ni discutida por la contraparte, y la Sala de instancia acordó su unión definitiva a los autos en periodo probatorio, no podemos compartir esa apreciación del Tribunal a quo sobre su total carencia de valor probatorio, pues a esos documentos les resulta de aplicación el artículo 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, a cuyo tenor "los documentos privados harán prueba plena en el proceso, en los términos del artículo 319, cuando su autenticidad no sea impugnada por la parte a quien perjudiquen", disponiendo a su vez el referido artículo 319 que "harán prueba plena del hecho, acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas que, en su caso, intervengan en ella". Así pues, sobre la base de lo permitido por estos preceptos, y en una valoración conjunta de los datos incorporados a aquellos documentos, hemos de tener por suficientemente acreditado que, efectivamente, el interesado se encontraba en España antes del 23 de enero de 2001. Si a esta inicial conclusión se añade que existía una potencial incorporación del recurrente al mercado de trabajo, plasmada en una oferta de empleo cuya seriedad y validez tampoco se ha discutido, no cabe sino concluir que concurre el arraigo, razón por la cual procede declarar haber lugar al recurso de casación, revocar la sentencia impugnada y estimar el recurso contencioso administrativo.
Procede, por lo tanto, declarar haber lugar al recurso de casación, estimar el contencioso administrativo y declarar el derecho del actor a que la Administración le otorgue el permiso de residencia temporal regulado en el artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000, reformada por la L.O. 8/00.
Al declarar haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo y no existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 7311/2004, interpuesto por D. Sergio contra la sentencia de fecha 12 de junio de 2003, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en su recurso contencioso administrativo nº 338/02. Y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 338/02 interpuesto contra la Resolución del Delegado del Gobierno en Navarra de fecha 13 de noviembre de 2001, confirmada en reposición por ulterior resolución de 24 de enero de 2002, que denegó el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente, resoluciones que declaramos disconformes a Derecho y que anulamos.
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- Reconocemos el derecho de D. Sergio a que la Administración le conceda el permiso de residencia temporal que solicitó, al amparo del artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de Diciembre.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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