STS, 28 de Junio de 2007
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:2007:4411 |
| Número de Recurso | 783/2004 |
| Fecha de Resolución | 28 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Junio de dos mil siete.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Juan Pedro, representado por la Procuradora Sra. Torres Coello, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 7 de noviembre de 2003, sobre denegación de permiso de residencia temporal. Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 1139/2002 la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con fecha 7 de noviembre de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, del acuerdo de la Delegación del Gobierno de Navarra de 8 de Noviembre de 2.001, por el que se deniega el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente, por ser ajustado a Derecho dicho acuerdo e improcedentes las pretensiones de la parte actora, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de
D. Juan Pedro, que fue admitido por providencia de la Sección 1ª de esta Sala Tercera de 19 de abril de 2006
Remitidas las actuaciones a la Sección Quinta de la Sala, y no habiéndose personado el Abogado del Estado, mediante Providencia se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 26 de Junio de 2007, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de Sala
Se impugna en este recurso de casación nº 783/2004 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra dictó en fecha 7 de noviembre de 2003, y en su recurso contencioso administrativo nº 1139/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Juan Pedro contra la resolución del Sr. Delegado del Gobierno en Navarra de fecha 8 de noviembre de 2001, que denegó su solicitud de permiso de residencia temporal por arraigo.
Según consta en el expediente, el actor presentó en la Jefatura Superior de Policía de Pamplona, mediante escrito fechado el día 29 de junio de 2001, una solicitud de permiso de residencia temporal al amparo del artículo 31.4 de la L.O. 4/2000 reformada por L. O. 8/2000, adjuntando a su solicitud un volante de empadronamiento del Ayuntamiento de Estella, expedido el 21 de junio de 2001, y una oferta de empleo con fecha de suscripción de 25 de junio de 2001.
La Administración denegó el permiso de residencia por las siguientes razones, que anotamos literalmente: "Del análisis de la documentación aportada por el solicitante y de la información unida al expediente, no resultan acreditados los requisitos prevenidos en la mencionada Ley [se refiere la resolución a la L.O. 4/2000 modificada por L.O. 8/2000], artículo 31.4, y en el citado Real Decreto [RD 155/1996 de 2 de febrero ], artículos 50, 56 y 57 "
Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra esta resolución, la Sala de instancia lo desestimó, sirviéndose de la siguiente fundamentación jurídica:
"PRIMERO.- Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación del acuerdo de la Delegación del Gobierno de Navarra de 8 de noviembre de 2.001, por el que se deniega el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente.
La parte recurrente alega, esencialmente, la existencia de derecho del recurrente a obtener un permiso de residencia temporal, por existencia de arraigo de conformidad con lo establecido en el artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Al efecto alega diversas circunstancias de donde deriva la situación de arraigo de dicho recurrente, según se desprende de los documentos incorporados al expediente administrativo, como son: el contar con una oferta de trabajo y encontrarse empadronado en el municipio de Estella, contar con familiares de segundo grado, hermanos, residiendo legalmente en España. Alega, asimismo, la falta de motivación de la resolución recurrida, la existencia de instrucciones de la Administración interpretativas de lo que deba entenderse por situación de arraigo, que no han sido seguidas a la hora de dictar la resolución impugnada, y la existencia de un modelo de solicitud no ajustado a los requisitos que son exigidos para obtener la resolución por arraigo impugnada.
La cuestión que se suscita es si concurre en la recurre, el arraigo que es requerido en el artículo 31.4 de L.O. 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, dicho precepto es del siguiente tenor literal:
"Podrá otorgarse un permiso de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo, en los supuestos previstos reglamentariamente".
Este precepto es desarrollado por el artículo 41 del Reglamento de la Ley, Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, aún no en vigor al momento de la solicitud del recurrente -su entrada en vigor se produjo el día 1 de agosto de 2.001 y ha de estarse a la fecha de la solicitud del recurrente, de fecha 29 de junio de 2.001, al no constar la fecha de entrada en la Jefatura Superior de Policía, por ser ilegible la diligencia de presentación, que es del siguiente tenor literal:
"1. La residencia temporal es la situación que autoriza a permanecer en España por un periodo superior a noventa días e inferior a cinco años.
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El permiso de residencia temporal podrá concederse a los extranjeros que se encuentren en España y se hallen en los siguientes supuestos:
d) Aquéllos que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años y en los que concurra una situación excepcional y acreditada de arraigo, considerando como tal la incorporación real al mercado de trabajo y los vínculos familiares con extranjeros residentes o con españoles".
Por otro lado, no puede entenderse que lo establecido en el apartado 2.d) del precepto reglamentario antes referido, venga a restringir el concepto de arraigo, que como concepto jurídico indeterminado ha sido perfilado jurisprudencialmente en interpretación de lo establecido en normas con rango legal, sino que ha de entenderse que el referido precepto reglamentario define un supuesto en que ha de entenderse acreditado el arraigo, mas sin que pueda considerarse que efectúa una definición, como "numerus clausus", de lo que deba entenderse por arraigo, cuyo concepto resulta de su perfil legal y jurisprudencial.
Ha de estarse por lo tanto al concepto de arraigo perfilado jurisprudencialmente. Tal criterio de arraigo se ha configurado, como la existencia de vínculos que unen al extranjero recurrente con el lugar en que resida, ya sean de tipo económico, social, familiar, laboral, académico o de otro tipo y que sean relevantes para apreciar el interés del recurrente en residir en el país y determinen la prevalencia de tal interés particular para la concesión del permiso de residencia temporal solicitado.
De conformidad con lo razonado, si se atiende al criterio de arraigo en su sentido perfilado jurisprudencialmente como la existencia de vínculos que unen al extranjero recurrente con el lugar en que resida, ya sean de tipo económico, social, familiar, laboral, académico o de otro tipo y que sean relevantes para apreciar el interés del recurrente en residir en el país y determinen la prevalencia de tal interés particular para la concesión del permiso de residencia temporal solicitado, tal circunstancia de arraigo no queda acreditada, ya que al momento de la solicitud del permiso no se encuentra acreditada la presencia en territorio español con duración temporal con entidad suficiente para entender acreditado tal arraigo. Así la residencia en territorio español solo se encontraría acreditada desde la fecha del certificado de empadronamiento en el municipio de Estella, en el cual no consta la fecha de empadronamiento, sino en el momento de expedición de tal certificación en fecha 21 de junio de 2001, a tenor de la certificación del Ayuntamiento obrante en el expediente.. Si se pretende vincular el arraigo a la existencia de vínculos familiares, o laborales tampoco se encuentran acreditados los mismos, ya que respecto a los primeros, la estancia de hermanos del recurrente en territorio español, no se considera suficiente para que ello determine tal situación de arraigo, ya que debe estarse vínculos familiares más próximos a tenor de los criterios más estrictos imperantes en la actualidad sobre lo que deba considerarse como núcleo familiar, y la existencia de una oferta de trabajo -obrante en el expediente- tampoco es en sí misma relevante a los efectos de acreditar el arraigo, ya que ha de tenerse en cuenta que la oferta en si misma no denota una vinculación laboral, pues el arraigo ya es expresión de una vinculación, aún fáctica con el mercado de trabajo, y la oferta en sí misma solo es denotativa de una vocación futura de vinculación de llegar a materializarse la misma. Tal oferta, por otro lado, debe, en su caso, utilizarse para la obtención del permiso de trabajo en régimen ordinario, mas no es en sí misma, conceptualmente, expresiva de la situación de arraigo.
Por otro lado los criterios interpretativos que dimanan de instrucciones o notas informativas confeccionadas por la Administración, no son en sí mimas prescripciones del ordenamiento jurídico, sin que pueda darse validez al contenido de tales instrucciones que no constituyen fuente del ordenamiento jurídico, ya que ello vendría a suponer constituir a la Administración en una fuente alternativa de producción normativa, sin perjuicio del ejercicio de su potestad reglamentaria. Por ello ha de estarse al concepto de arraigo que dimana de las normas antes expresadas en la forma que las mismas han sido jurisprudencialmente interpretadas
En suma, de las alegaciones y documentos aportados, que con anterioridad han sido enumerados, no puede deducirse la existencia de arraigo del recurrente en territorio español, pues tale circunstancias invocadas como demostrativas del arraigo no son ni en sí mismas consideradas, ni en su conjunto, demostrativas de la existencia de tal situación.
Ha de expresarse, que el acto administrativo impugnado, aun cuando se produce en términos uniformes con otras resoluciones de análogo contenido, contiene suficientes elementos, como es la referencia a la concreta solicitud y legislación aplicable, para entender que el mismo se encuentra motivado, de conformidad con lo previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de forma que es posible la revisión jurisdiccional de la causa del acto, como se ha efectuado en la presente resolución.
Finalmente lo que se dice sobre el uso por la Administración de un modelo de solicitud no ajustado a los requisitos que son exigidos en nuestro ordenamiento jurídico para obtener la regularización por arraigo es irrelevante, pues ha de estarse al contenido material de la resolución en base a la pretensión ejercitada en vía administrativa, con independencia del concreto impreso de solicitud facilitado por la Administración"
El primer motivo de casación, formulado al amparo del subapartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 31.4 de la L.O. 4/2000 (reformada por L. O. 8/2000 ), en relación con los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución. El actor critica la sentencia de instancia por haber tomado en consideración el reglamento de desarrollo de aquella Ley Orgánica aprobado por RD 864/23001, reglamento que, dice, no estaba en vigor cuando presentó su solicitud. Añade que si se atiende al concepto de arraigo tal y como ha sido perfilado por la jurisprudencia, en su caso concurren todos los requisitos que permiten apreciar ese arraigo, al disponer de una oferta de trabajo y tener hermanos residentes en territorio nacional.
El segundo motivo denuncia, también con acomodo en el artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, la vulneración del artículo 71 de la Ley 30/1992. Alega aquí el recurrente que si la Administración entendía que los documentos aportados no eran suficientes, debió requerirle para subsanar la falta o aportar los documentos necesarios.
Finalmente, el tercer motivo, asimismo amparado en el referido subapartado d), denuncia la infracción del artículo 9.3 de la Constitución; de los artículos 54.1, 89.3 y 89.5 de la Ley 30/1992, y del artículo 20.2 de la L.O. 4/2000 reformada por la L.O. 8/2000 . Dice en este tercer motivo el actor que la resolución administrativa impugnada en la instancia carecía de motivación suficiente, y critica las consideraciones de la sentencia de instancia acerca de tal cuestión.
Analizaremos estos motivos a continuación, siguiendo un orden de lógica jurídica.
Hemos de rechazar ante todo, valorando casuisticamente las circunstancias concurrentes, las alegaciones referidas a la falta de trámite de subsanación conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 30/1992. Como puede verse en el impreso obrante al folio 1 del expediente administrativo, la solicitud de permiso de residencia temporal la fundó el ahora recurrente en casación, únicamente, en la aportación de una oferta de trabajo, pero no en su permanencia en España antes del día 23 de enero de 2001 (la toma en consideración de esa fecha deriva de los criterios que con carácter transitorio fijó la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración en resoluciones de 8 de Junio de 2001 y 13 de Junio de 2001, sobre cuya naturaleza y efectos ya nos hemos pronunciado repetidamente) ni tampoco en la existencia de vínculos familiares con extranjeros residentes o españoles, pues ni siquiera dijo cumplir estos requisitos. Así las cosas, era innecesario abrir trámites de subsanación, pues la cuestión relevante no era que los hechos alegados se entendieran insuficientemente documentados, sino que aun admitiendo esos hechos como ciertos, los mismos no eran justificativos del arraigo alegado.
Por esta misma razón hay que rechazar la infracción del artículo 54 de la Ley 30/92, que exige que los actos administrativos sean motivados, ya que resultaba indudable cuáles eran los documentos que la Administración echaba en falta y cuáles los requisitos que la solicitud no cumplía, pues no se presentó ninguno de los que (según el propio órgano) podían haber acreditado la residencia en España anterior al 23 de enero de 2001. Es más, no es que no se presentara ningún documento acreditativo de ello, sino que ni siquiera se alegó en el propio impreso dato alguno sobre tal extremo.
Tampoco el primer motivo puede ser estimado.
El recurrente insiste en la inaplicabilidad al caso de lo dispuesto en el reglamento aprobado por RD 864/2001, pero eso no es negado ni discutido por la sentencia de instancia, la cual, muy al contrario, reconoce que la solicitud del interesado es anterior a la entrada en vigor de ese reglamento, y desestima el recurso con base en la interpretación jurisprudencial del concepto jurídico indeterminado "arraigo".
Como antes apuntamos, al solicitar el permiso de residencia, el interesado se sirvió de un impreso facilitado por la propia Administración en el que tan solo alegó disponer de una oferta de trabajo. NI alegó estar en España antes del 23 de enero de 2001 ni aportó ningún documento que pudiera acreditar ese dato, toda vez que el volante de empadronamiento adjunto a la solicitud tenía una fecha de alta de 21 de junio de 2001 (pocos días antes de la presentación de su solicitud) y nada decía sobre el momento del alta del solicitante y no ha aportado en ningún momento posterior otros documentos de cualquier otra clase que pudieran justificar una estancia en España anterior a esa fecha tan citada de 23 de enero de 2001. Así las cosas, no resultaban aplicables a su caso los criterios de las referidas Notas Informativas de la Delegación del Gobierno para la Extranjería e Inmigración.
Incluso atendiendo al escueto dato de que aportó junto con su solicitud una oferta de trabajo, lo cierto es que, como hemos declarado en STS de 27 de diciembre de 2006 (RC 7957/2003 ) la mera disponibilidad de una oferta de trabajo no presupone la existencia del arraigo; y la permanencia anterior en España, pero desde fechas muy próximas a la de la solicitud, qué es, cabalmente, lo que se desprende de la documentación obrante en el proceso, tampoco lo presupone.
En fin, ya en el curso del proceso dijo el recurrente que tenía dos hermanos residentes legales en España, pero no cabe sino insistir en que cuando pidió el permiso de residencia por arraigo fundamentó ese arraigo exclusivamente en disponer de una oferta de trabajo y ni siquiera adujo tener vínculos familiares con residentes legales en España, por lo que la resolución de la Administración fue correcta y ajustada a Derecho, a la vista de las alegaciones, datos y documentos que el propio interesado aportó.
Al declararse no haber lugar al recurso procede condenar a la parte recurrente en las costas de casación. A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cifra máxima de 200'00 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Juan Pedro interpone contra la sentencia que, con fecha 7 de noviembre de 2003, dictó la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el recurso número 1139 de 2002. Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, hasta un límite, respecto de la minuta de Letrado, de 200'00 euros.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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