STS, 24 de Mayo de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Mayo 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Mayo de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera, Sección Quinta, del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación número 321/2004, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña Teresa Fernández Tejedor, en nombre y representación de Dª. Remedios, contra la sentencia de fecha 13 de octubre de 2003, dictada en el recurso contencioso administrativo número 939/02 por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Siendo parte recurrida el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado.
La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora contra acuerdo de la Delegación del Gobierno de Navarra de 27 de marzo de 2002, por el que se denegaba el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente, por ser ajustado a derecho, dicho acuerdo e improcedentes las pretensiones de la parte actora, todo ello sin imposición de costas a ninguna de las partes".
Notificada la anterior sentencia a la representación procesal de Dª. Remedios, esta presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 21 de noviembre de 2003 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala y formuló en fecha de 16 de marzo de 2004 escrito de interposición del recurso de casación.
Habiéndose admitido a trámite el recurso de casación mediante providencia de 3 de marzo de 2006, por ulterior providencia de 25 de abril de 2006 se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.
Por la parte recurrida se presenta en fecha de 7 de junio de 2006 el escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia el día 22 de Mayo de 2007, en cuyo acto tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de Sala
El recurso de casación número 321/2004 combate la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 13 de octubre de 2003, por la que se desestima el recurso contencioso administrativo nº 939/02 interpuesto contra la Resolución del Delegado del Gobierno en Navarra de fecha 30 de julio de 2002, que denegó el permiso de residencia temporal solicitado por la recurrente. Contiene la sentencia de instancia, en cuanto ahora interesa, la siguiente fundamentación jurídica:
"PRIMERO. - Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación del acuerdo de la Delegación del Gobierno de Navarra de 27 de marzo de 2.002, por el que se denegaba el permiso de residencia temporal solicitado por el recurrente.
La parte recurrente alega, esencialmente, la existencia de derecho del recurrente a obtener un permiso de residencia temporal, por existencia de arraigo de conformidad con lo establecido en el artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Al efecto alega diversas circunstancias de donde deriva la situación de arraigo de dicho recurrente, según se desprende de los documentos incorporados al expediente administrativo, como son: el contar con una oferta de trabajo y encontrarse empadronado en el municipio de Elx en fecha 12 de junio de 2.000, tener cuenta abierta en entidad bancaria, y contar con familiares, concretamente una tía con residencia autorizada en España. Alega, asimismo, falta de motivación de la resolución recurrida.
La cuestión que se suscita es si concurre en la recurrente, el arraigo que es requerido en el artículo 31.4 de L.O. 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, dicho precepto es del siguiente tenor literal:
"Podrá otorgarse un permiso de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo, en los supuestos previstos reglamentariamente".
Este precepto es desarrollado por el artículo 41 del Reglamento de la Ley, Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, aún no en vigor al momento de la solicitud del recurrente -su entrada en vigor se produjo el día 1 de agosto de 2.001 y la solicitud del recurrente tuvo entrada en la Jefatura Superior de Policía de Pamplona el día 25 de julio de 2.001-, que es del siguiente tenor literal:
"1. La residencia temporal es la situación que autoriza a permanecer en España por un periodo superior a noventa días e inferior a cinco años.
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El permiso de residencia temporal podrá concederse a los extranjeros que se encuentren en España y se hallen en los siguientes supuestos:.......
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Aquéllos que acrediten la permanencia continuada en España durante un periodo mínimo de tres años y en los que concurra una situación excepcional y acreditada de arraigo, considerando como tal la incorporación real al mercado de trabajo y los vínculos familiares con extranjeros residentes o con españoles".
Por otro lado, no puede entenderse que lo establecido en el apartado 2.d) del precepto reglamentario antes referido, venga a restringir el concepto de arraigo, que como concepto jurídico indeterminado ha sido perfilado jurisprudencialmente en interpretación de lo establecido en normas con rango legal, sino que ha de entenderse que el referido precepto reglamentario define un supuesto en que ha de entenderse acreditado el arraigo, mas sin que pueda considerarse que efectúa una definición, como "numerus clausus", de lo que deba entenderse por arraigo, cuyo concepto resulta de su perfil legal y jurisprudencial.
Ha de estarse por lo tanto al concepto de arraigo perfilado jurisprudencialmente. Tal criterio de arraigo se ha configurado, como la existencia de vínculos que unen al extranjero recurrente con el lugar en que resida, ya sean de tipo económico, social, familiar, laboral, académico o de otro tipo y que sean relevantes para apreciar el interés del recurrente en residir en el país y determinen la prevalencia de tal interés particular para la concesión del permiso de residencia temporal solicitado.
De conformidad con lo razonado, si se atiende al criterio de arraigo en su sentido perfilado jurisprudencialmente como la existencia de vínculos que unen al extranjero recurrente con el lugar en que resida, ya sean de tipo económico, social, familiar, laboral, académico o de otro tipo y que sean relevantes para apreciar el interés del recurrente en residir en el país y determinen la prevalencia de tal interés particular para la concesión del permiso de residencia temporal solicitado, tal circunstancia de arraigo no queda acreditada, ya que al momento de la solicitud del permiso no se encuentra acreditada la presencia en territorio español con duración temporal con entidad suficiente para entender acreditado tal arraigo. Así la residencia en territorio español solo se encontraría acreditada desde 12 de junio de 2.000, fecha de empadronamiento en el Municipio de Elx. Si se pretende vincular el arraigo a la existencia de vínculos familiares, o laborales tampoco se encuentran acreditados los mismos, ya que aun dando por cierta la residencia de una tía de la recurrente, el parentesco con tal familiar es muy lejano como para entender que existe un vínculo con entidad suficiente para ser constitutivo de arraigo y la existencia de una oferta de trabajo tampoco es en sí misma relevante a los efectos de acreditar el arraigo, ya que ha de tenerse en cuenta que la oferta "per se" no denota una vinculación laboral, pues el arraigo ya es expresión de una vinculación, aún fáctica con el mercado de trabajo, y la oferta en sí misma solo es denotativa de una vocación futura de vinculación de llegar a materializarse la misma. Tal oferta, por otro lado, debe, en su caso, utilizarse para la obtención del permiso de trabajo en régimen ordinario, mas no es en sí misma, conceptualmente, expresiva de la situación de arraigo.
En suma, de las alegaciones y documentos aportados, que con anterioridad han sido enumerados, no puede deducirse la existencia de arraigo del recurrente en territorio español, pues tale circunstancias invocadas como demostrativas del arraigo no son ni en sí mismas consideradas, ni en su conjunto, demostrativas de la existencia de tal situación.
Finalmente ha de expresarse, que el acto administrativo impugnado, aun cuando hace se produce en términos uniformes con otras resoluciones de análogo contenido, contiene suficientes elementos, como es la referencia a la concreta solicitud y legislación aplicable, para entender que el mismo se encuentra motivado, de conformidad con lo previsto en el artículo 54 de la Ley 30/1992, de forma que es posible la revisión jurisdiccional de la causa del acto, como se ha efectuado en la presente resolución".
El recurso de casación consta de tres motivos, de los que el primero se formaliza al amparo del subapartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, y los otros dos al amparo del subpartado
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del mismo precepto.
El primer motivo no puede prosperar.
La parte recurrente fundamenta el motivo en el precitado subapartado c) del artículo 88.1 LJCA, pero no denuncia en realidad ningún quebrantramiento de las formas procesales, en ninguna de las dos vertientes que contempla dicho precepto, pues todas las alegaciones que formula se refieren a la resolución administrativa impugnada en la instancia, sin denunciar ninguna infracción "in procedendo" imputable a la Sala de instancia, como corresponde de acuerdo con el motivo casacional elegido.
Diferentemente, estimaremos el motivo de casación desde la perspectiva de la infracción de normas relevantes para la decisión de las cuestiones objeto del debate procesal (a esta cuestión se refieren los motivos segundo y tercero) .
Señalemos, ante todo, que carece de fundamento el reproche que la actora hace a la sentencia de instancia en el sentido de que dicha sentencia aplica indebidamente el R.D. 864/2001, cuando este reglamento no es aplicable al caso, atendida la fecha de presentación de su solicitud de permiso de residencia temporal. Decimos que el reproche carece de sentido porque la sentencia señala de forma expresa que dicho reglamento no es, efectivamente, de aplicación al caso, aun cuando desestima el recurso por otras razones.
Ahora bien, asiste la razón a la actora cuando apunta que cumple los requisitos establecidos en el mismo modelo de solicitud que la Administración facilitaba para esta clase de permisos y en las instrucciones que la propia Administración elaboró para la tramitación de esta clase de solicitudes.
La ahora recurrente en casación solicitó el permiso de residencia temporal al amparo del artículo 31.4 de la L.O. 4/2000 (reformado por L. O. 8/2000 ), según el cual "podrá otorgarse permiso de residencia temporal cuando concurran razones humanitarias, circunstancias excepcionales o cuando se acredite una situación de arraigo en los supuestos previstos reglamentariamente". Reparemos en que este precepto legal se remite para la determinación de los supuestos de arraigo a los "supuestos previstos reglamentariamente".
En la fecha de la solicitud de la recurrente --- 25 de julio de 2001--- aún no había entrado en vigor el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio (BOE, 21 de julio ), ya que tal entrada tuvo lugar el 1 de agosto de 2001( Disposición Final Quinta del Real Decreto ); y aun cuando la resolución finalizadora del expediente se dictó cuando este reglamento ya había entrado en vigor, sin embargo no resulta de aplicación al caso porque la Disposición Transitoria Segunda del citado Real Decreto determinaba que "las solicitudes presentadas con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento se tramitarán y resolverán conforme a los trámites previstos en la normativa vigente en el momento de la solicitud, salvo que el interesado solicite la aplicación de este Reglamento"; solicitud que no consta efectuada en el expediente.
Pues bien, la Administración aplicaba en aquella época anterior a la entrada en vigor del RD 864/2001, para apreciar la concurrencia del arraigo, unos criterios de carácter transitorio contenidos en la Resolución de la Delegación del Gobierno para la Extranjería y la Inmigración, de 8 de junio de 2001 (aclarada por otra posterior de 15 de junio), cuyo contenido hemos recogido en reciente sentencia de 21 de diciembre de 2006 (RC 7194/2003 ) :
"1. Encontrarse en España con anterioridad al 23 de enero de 2001.
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Acreditar una situación de arraigo en nuestro país, considerando como tal la incorporación real o potencial al mercado de trabajo, la anterior residencia regular en España, o la existencia de vínculos con extranjeros residentes o con españoles.
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No estar incursos en alguna de las causas de expulsión que se establecen en los artículos 53.c),d) y
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y 54 de la citada Ley Orgánica 4/2000, ni haber sido acordada su expulsión con anterioridad por alguna de estas causas en base a la normativa de extranjería vigente en su momento, y no tener prohibida la entrada en territorio español, salvo que la expulsión hubiere definitivo de la causa judicial o el sobreseimiento libre de las actuaciones. Asimismo cumplir los requisitos establecidos en el apartado 5 del artículo 31 de la Ley Orgánica 8/2000 ".
Quedaban así definidos por la misma Administración los supuesto en los que concurriría el arraigo: "la
(1) incorporación real o potencial al mercado de trabajo, la (2) anterior residencia regular en España, o (3) la existencia de vínculos con extranjeros residentes o con españoles".
Ciertamente, como hemos apuntado en reciente sentencia de 25 de enero de 2007 (RC 7780/2003 ), ni esas notas informativas tienen valor de norma (aunque sólo fuera porque no fueron publicadas en el B.O.E.) ni puede limitar las facultades interpretativas de las norma que aquellos tienen. Sin embargo, ello no significa que carezcan de valor alguno, sobre todo habida cuenta que los criterios expuestos por la Administración en esa Nota Informativa han sido llevados a los mismos formularios que la Administración proporciona a los interesados.
La seguridad jurídica (artículo 9.3 de la C.E .) y la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 C.E .) no permite a la Administración hacer pública una determinada interpretación de las normas que favorece a los interesados y despreciarla después. Y los Jueces y Tribunales deben tener en cuenta esta circunstancia, para que no sufran los principios de buena fe y confianza legítima.
Pues bien, la Administración denegó el permiso de residencia temporal sin explicar qué requisito o requisitos era el que no se cumplía. Dijo sólo, literalmente, que "del análisis de la documentación aportada por el solicitante y de la información unida al expediente no resultan acreditados los requisitos prevenidos y regulados en la mencionada Ley, artículo 31.4, y en el citado Real Decreto, artículos 50, 56 y 57 ". Desde esta perspectiva, la resolución de la Administración incurría en una evidente falta de motivación, pues el más que sucinto formulario empleado no permitía discernir qué requisito o qué documento se echaba en falta, y tampoco los trámites procedimentales acaecidos con anterioridad en el curso del expediente permiten colegir a qué se refería la Administración cuando señalaba que no se reunían los requisitos establecidos en esos preceptos, pues en el curso del expediente no se requirió a la interesada para aportar documentación complementaria o subsanar algún defecto en la ya presentada.
Lo cierto es, así las cosas, que esta aportó la documentación requerida de conformidad con esas notas informativas y formularios, pues acompañó a su solicitud una oferta de empleo cuya seriedad y validez no ha sido negada ni discutida, y la propia sentencia de instancia considera acreditado, a tenor de la documentación facilitada por la recurrente, que esta residía en España al menos desde el 12 de junio de 2000.
A la vista de estos datos, no cabe sino concluir que concurre el arraigo en la medida que concurren las circunstancias y requisitos exigidos por la Administración en esas tan citadas notas informativas que ella misma elaboró.
Procede, por lo tanto, declarar haber lugar al recurso de casación, estimar el contencioso administrativo y declarar el derecho de la actora a que la Administración le otorgue el permiso de residencia temporal regulado en el artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000 .
Al declarar haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo y no existen razones para hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 321/2004, interpuesto por Dª. Remedios contra la sentencia de fecha 13 de octubre de 2003, dictada en el recurso contencioso administrativo número 939/02 por la Sala de lo Contencioso del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo nº 939/2002 interpuesto contra la resolución del Delegado del Gobierno en Navarra de fecha 30 de julio de 2002, que denegó el permiso de residencia temporal solicitado por la recurrente en fecha 25 de julio de 2001, resolución que declaramos disconforme a Derecho y que anulamos.
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- Reconocemos el derecho de la recurrente a que la Administración le conceda el permiso de residencia temporal que solicitó, al amparo del artículo 31.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de Diciembre .
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
