STS, 30 de Junio de 2003

Con fecha 17 de septiembre de 1998, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 2ª ) de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLO: DESESTIMAR el recurso contencioso- administrativo interpuesto por DON Luis Carlos contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 14 de marzo de 1997, a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho.

Sin expresa imposición de costas ".-

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación D. Luis Carlos , a través de su Procurador Sr. VELASCO MARTINEZ- ERCILLA, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia estimándolo y casando la recurrida, procediendo a resolver de conformidad con el suplico de su demanda y por tanto, declarando el derecho a compatibilizar el cobro de la pensión de jubilación como funcionario, con la percepción de la llamada pensión como ex Ministro del Tribunal de Cuentas, dado el carácter indemnizatorio y excepcional de ésta última, y la no aplicabilidad de las normas sobre limitación e incompatibilidad de pensiones, acordando además, el pago de atrasos e intereses y lo demás que correspondiese en derecho.-

La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO, en el escrito correspondiente formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto de contrario, se confirmase íntegramente la recurrida.-

Mediante providencia de fecha 24 de marzo de 2003, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 18 de junio siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

La sentencia que es objeto de este recurso de casación dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de la Audiencia Nacional con fecha 17 de Septiembre de 1.998 desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el hoy recurrente en casación contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 14 de Marzo de 1.997 que, a su vez, había desestimado la reclamación económico-administrativa promovida contra el Acuerdo de fecha 14 de Diciembre de 1.995, de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, del Ministerio de Economía y Hacienda que reconoció al recurrente pensión vitalicia como ex Ministro del Tribunal de Cuentas con efectos de 1º de Agosto de 1.995, declarándose la misma incompatible con la pensión de jubilación que venía percibiendo desde el día 1º de Julio de 1.986, como funcionario jubilado de la Carrera Diplomática y sujeta a la normativa aplicable a las pensiones de Clases pasivas en cuanto a incompatibilidades, concurrencia y limitación de las pensiones públicas.

Los datos de hecho tenidos en cuenta por tales Acuerdo y Resolución habían sido los siguientes: 1.- El solicitante de haber pasivo, ( el hoy recurrente en casación), nació el 19 de Julio de 1.920. 2.- Fue nombrado Ministro del Tribunal de Cuentas por Decreto de 10 de Septiembre de 1.976. 3.- Cesó en dicho cargo el 21 de Julio de 1.982. 4.- En 19 de Julio de 1.995 cumplió los setenta y cinco años de edad.

A la vista de esos datos y teniendo en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1.982, de 12 de Mayo, de Normas reguladoras del Tribunal de Cuentas y Real Decreto 2.734/1.982, de 15 de Octubre, sobre Régimen de Derechos Pasivos del Presidente, Ministros y Fiscal del Tribunal de Cuentas, se acordó la concesión de pensión vitalicia de jubilación, abonable desde el 1º de Agosto de 1.995, primer día del mes siguiente al cumplimiento de los 75 años de edad, con las incompatibilidades y limitaciones a que antes se hizo mención.

El recurrente, en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa había solicitado en la demanda: " Primero: Que se anule el Acuerdo del TEAC de fecha 14 de Marzo de 1.997, (Vocalía Undécima) y se dictamine que no existe incompatibilidad en la percepción de su pensión como Funcionario Público y la Pensión Vitalicia de Jubilación, como Ministro que fue del tribunal de Cuentas.- Segundo: Que en tanto persistan las limitaciones de percepciones pasivas, se abone al compareciente las dos pensiones citadas, con la limitación correspondiente para cada una de ellas.- Tercero: Que se establezca la cuantía de esta demanda en Ptas. 14.588.772 brutas o la cantidad que resulte en su momento, más los correspondientes intereses ".

Para ello argumentaba al amparo de lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda , de la Ley Orgánica 2/1.982, (" los actuales Presidente y Ministros del Tribunal de Cuentas cesarán en sus cargos el día de la publicación de los nombramientos de los Consejeros de Cuentas, con arreglo a lo establecido en la presente Ley, correspondiéndoles los derechos pasivos que se determinen por Decreto") y lo dispuesto en el Real Decreto 2.734/1.982, que estableció el régimen de pensiones correspondientes a tales Altos Cargos, planteando la cuestión de si la pensión ( indemnización, la llama), vitalicia establecida en el Real Decreto tiene carácter de pensión pública - y, en este caso, ordinaria - o bien a pesar de emplear esta denominación tiene el carácter de indemnización compensatoria por el cese derivado de los cambios sustanciales de nombre, contenido, funciones y posibilidades de cese, en el régimen de los antiguos Ministros del Tribunal de Cuentas.

La sentencia de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, tras señalar aplicable la doctrina establecida por este Tribunal Supremo, cuyo sentido entendía que era claramente contrario a la pretensión actora, a partir de las sentencias ( dos) de 15 de Enero de 1.998, resolutorias respectivamente de los Recursos de Casación números 2255/1.997 y 3347/1.997, que habían revocado las dictadas con fechas 10 de Febrero de 1.997 y 15 de Abril de 1.996 por la Audiencia Nacional, transcribiendo los Fundamentos Jurídicos Sexto a Décimo Tercero de la resolutoria del Recurso de Casación número 3347/1.997, y concluyendo que " si tenemos en cuenta que las pensiones de ex Ministros del Gobierno de la Nación y de ex Ministros del Tribunal de Cuentas respondían a idéntico fundamento - incluso la normativa reguladora de unas y otras las denominaba con la misma terminología -, que la modificación normativa que afectó a unas y otras, ( la que ahora nos ocupa por la Ley Orgánica del tribunal de Cuentas) dotó a ambas de un régimen paralelo y, finalmente, que los pronunciamientos del Tribunal Supremo se refieren no sólo a las pensiones de ex ministro sino también a los altos cargos asimilados - entre los que sin lugar a dudas han de quedar comprendidos los exministros del Tribunal de Cuentas - la solución dada al problema relativo a las pensiones de los exministros del Gobierno debe hacerse extensiva a las pensiones de los exministros del Tribunal de Cuentas ".

Disconforme con la sentencia de instancia se interpone este recurso de casación, cuyo primer motivo se articula al amparo del ordinal 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956 en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con violación de lo establecido en el artículo 24.1, primer inciso, de la Constitución, 43 y 80 de la referida ley Jurisdiccional y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, esto es, por incongruencia de la sentencia. Y, en íntima conexión con él, con carácter subsidiario, se formulaba un segundo motivo, asimismo al amparo del propio ordinal 3º del citado artículo 95.1 de la misma Ley Jurisdiccional, por entender que incurría asimismo en infracción del artículo 24.1, inciso primero, de la Constitución, por cuanto la sentencia carecía de la motivación precisa para conocer las razones y las causas por las que se aplicaba a los Ministros del Tribunal de Cuentas, regidos por la Ley Orgánica 2/1.982, las disposiciones dictadas para otras personas que han ocupado cargos distintos.

La congruencia de la sentencia ha de ser entendida como adecuación entre los pronunciamientos judiciales y lo que se pidió al Juez, incluida la razón de ser de las pretensiones, esto es, que el ámbito de la decisión está referido no sólo a las pretensiones formuladas, sino que aquella ha de basarse en razón a las alegaciones deducidas para fundamentarla, o como ha dicho el Tribunal Constitucional, por más reciente en la sentencia 92/2003, de 19 de Mayo, " si eliminamos de la sentencia recurrida el razonamiento que se ha reconocido por todas las partes como incurso en error, solamente quedan unos hechos y el fallo desestimatorio, lo que es evidente que no constituye respuesta, ni siquiera tácita, a las peticiones de las partes, por cuanto resultan omitidas las razones del fallo y no puede conocerse qué pretensiones de la contestación de la demanda se han desestimado o si se ha desestimado la demanda por alguna otra causa. De todo ello se deduce que existe una clara vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva por incongruencia, producto del error del órgano judicial ".

Evidentemente que no se cumple, en este caso, la adecuación exigible entre las pretensiones y sus fundamentos y el fallo de la sentencia, en cuanto los razonamientos de la sentencia frente a una pretensión fundada en los artículos 1º y 2º del Real Decreto 2.734/1.982, en virtud de lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica 2/1.982 , no sólo no tienen en cuenta ese fundamento sino que razonan, al transcribir los Fundamentos de las sentencias a que se refiere, teniendo en cuenta que la petición en esos casos se había realizado al amparo del artículo 51 del Real Decreto Legislativo 670/1.987, de 21 de Abril, por el que se aprobaba el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, que reconocía a los Ministros del Gobierno de la Nación el derecho a un haber pasivo vitalicio igual al 80% del sueldo anual y pagas extraordinarias asignadas o que se asignen al cargo en los Presupuesto Generales del Estado, por cuanto ni los exMinistros del Tribunal de Cuentas se encuentran incluidos en aquel artículo 51, ni siquiera se extraían todas las consecuencias que se derivaban de aquellas sentencias y de las muchas más que, luego, se han ido pronunciando sobre la misma cuestión y cuya cita concreta, precisamente por su reiteración se hace innecesaria.

Así, pues, ha de acogerse el motivo examinado, - lo que ya hace innecesario examinar el siguiente motivo segundo -, y casar y anular la sentencia de instancia, lo que coloca a esta Sala Jurisdiccional en la posición de Tribunal de Instancia y, por consiguiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional, esto es, en la situación de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

Mas, previamente a todo ello quizás convenga dejar constancia de que también se formulaba un tercer motivo de casación, en ese caso, al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por entender que la sentencia recurrida infringía, además, la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica 2/1.982, de 12 de Mayo, del Tribunal de Cuentas, que le llevaba en su desarrollo a concluir como petitum del recurso de casación que se declarase su derecho a compatibilizar el cobro de las dos pensiones, dado el carácter indemnizatorio y excepcional de la de ex ministro del Tribunal de Cuentas y la inaplicabilidad, por ello, de las normas de incompatibilidad de pensiones. Petición que, como se observa, es distinta a la del Suplico de la demanda en que lo pedido era que se declarase que no había incompatibilidad entre las pensiones y que, en tanto persistan las limitaciones de percepciones pasivas, se le abonasen las dos pensiones con la limitación correspondiente a cada una de ellas.

Por ello, estimado el motivo primero de casación, como hemos dicho, en la resolución del recurso hay que atenerse al Suplico de la demanda, ( " dentro de los términos en que apareciera planteado el debate ", dice, literalmente, el artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional), que determina el ámbito de la pretensión deducida en el proceso, por lo que no procede tener por solicitada la no aplicabilidad de las normas sobre limitación, por cuanto, en definitiva, se estaría planteando una cuestión nueva no debatida en la instancia - la del no sometimiento de sus pensiones a los límites cuantitativos fijados para las pensiones públicas - que, como tal, en cualquier caso sería improcedente.

Y, ciertamente, en la solución del debate no ha de diferir, en cuanto al fondo, de los principios básicos establecidos en las numerosas sentencias dictadas, (más de treinta, por más reciente la de 13 de Febrero del corriente año, en el Recurso de Casación número 9.360/1.997, interpuesto por quien fue Presidente del Tribunal de Cuentas desde 1.982, en virtud de su nombramiento por Real Decreto 1.698/1.982, de 24 de Julio, a Julio de 1.988,), en esta materia de compatibilidad, concurrencia y limitación en cuanto a su percepción cuantitativa, entre pensiones públicas de exMinistros y Altos Cargos y pensiones públicas de exMinistros del Tribunal de Cuentas, - las retribuciones de cuyos Consejeros figuran actualmente bajo la rúbrica «Altos Cargos de los Organos Constitucionales» en las sucesivas Leyes de Presupuestos -, por las razones que a continuación se exponen.

En primer lugar, en desarrollo de la previsión contenida en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley Orgánica 2/1982, por la que se aprueban las normas reguladoras del Tribunal de Cuentas, (" Los actuales Presidente y Ministros del Tribunal de Cuentas cesarán en sus cargos el día de la publicación de los nombramientos de los Consejeros de Cuentas, con arreglo a lo establecido en la presente Ley, correspondiéndoles los derechos pasivos que se determinen por Decreto "), el Real Decreto 2734/1982 fijó los derechos pasivos del Presidente, Ministros y Fiscal del Tribunal de Cuentas, atribuyéndoles en el artículo 1.1.b), - expresamente dice el precepto " causarán los derechos pasivos siguientes " -, «una pensión vitalicia de jubilación , por importe del 80 por 100 de las retribuciones básicas antes referenciadas que se les reconocerá por el hecho de cumplir el interesado la edad legal anteriormente vigente para su jubilación forzosa». El artículo 2 de esta norma, en lo que aquí interesa, precisó en su párrafo segundo lo siguiente: «Con independencia de lo anterior, la pensión vitalicia y la pensión a favor de las familias estarán sometidas al régimen de incompatibilidades vigente en cada momento para las pensiones de la misma naturaleza causadas por los funcionarios de la Administración del Estado».

La argumentación de la recurrente, (en los términos que ya hemos precisado) se centra en negar tanto el carácter de pensión como la cualidad de ordinaria de la retribución que ha quedado descrita, insistiendo en su carácter exclusivamente indemnizatorio y, por lo tanto, compatible con la pensión que le corresponde como funcionario público.

Sin embargo, la pensión vitalicia de exMinistro del Tribunal de Cuentas, aunque regulada en una norma distinta de la que contempla las pensiones vitalicias de exMinistros y otros Altos Cargos del Gobierno de la Nación, no difiere de éstas en cuanto a sus notas esenciales, como ha quedado expuesto. Por ello debemos remitirnos a la jurisprudencia de la Sala y, como hemos declarado repetidamente, concluir: a) que las pensiones vitalicias de los exMinistros del Tribunal de Cuentas no tienen carácter indemnizatorio; b) que tienen unas características semejantes a las demás pensiones o derechos pasivos que devengan quienes han desempeñado puestos al servicio del Estado o de otras Administraciones públicas; y c) que son compatibles con otras que pueda percibir el beneficiario, al no existir impedimento normativo en tal sentido, pero también, como las demás pensiones públicas, y por preverlo así el Real Decreto 2734/1982, están sujetas, en caso de concurrencia, a las limitaciones cuantitativas que se vienen estableciendo en las sucesivas leyes presupuestarias.

En efecto, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala en relación con las pensiones de exMinistros del Gobierno de la Nación, la pensión vitalicia del demandante no está sólo sometida a su norma creadora sino que comprende las limitaciones futuras que pudieran establecerse en los supuestos de concurrencia y compatibilidad que entonces no existían y que aparecen por vez primera en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 1.983, sin que se haga ninguna exclusión expresa, como hubiera sido necesaria, para las pensiones vitalicias de los exMinistros del Tribunal de Cuentas como sí se hizo con las extraordinarias derivadas de actos terroristas a partir de la Ley 44/1.983, exclusión ratificada en el artículo 50.2 del Texto Refundido de 1.987 y en el 56.5 de la Ley 33/1.987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales para el año 1.988.

En cuanto a la argumentación del actor relativa a los requisitos para el reconocimiento de la pensión, hemos reiterado ya lo siguiente: «No cabe discutir que entre las pensiones de los funcionarios públicos y las percibidas por otros servidores del Estado que no tienen aquella condición existen sensibles diferencias en cuanto a los requisitos para la consolidación del derecho, en especial los atinentes al período de tiempo exigible, ya que para los citados altos cargos el derecho a la pensión vitalicia surge sin tener para nada en cuenta el período de tiempo en que se hubiera desempeñado. Pero esta situación privilegiada de dichos servidores públicos no puede llevar a la conclusión de una diferencia sustancial con las demás pensiones percibidas con cargos a fondos públicos, ya que las características de los derechos económicos que perciben los ex-ministros al llegar a la edad de jubilación de los funcionarios públicos tienen que conducir a una solución contraria ".

Entre esas características identificadoras deben señalarse las siguientes: " (...) b) Nacen como consecuencia de una relación previa de servicios en favor del Estado. c) Se comienzan a percibir al llegar a la edad de jubilación de los funcionarios públicos. d) No tienen carácter compensatorio o indemnizatorio, que es el argumento fundamental de la demanda y de la sentencia recurrida, como parece tenerlo la que se regula en el apartado 5,1ª del artículo 10 de la Ley 74/1.980, no sólo por la diversa denominación empleada - pensión vitalicia versus pensión indemnizatoria - sino, lo que es más importante, por no existir una verdadera causa indemnizatoria cuando el cargo se desempeña durante un corto espacio de tiempo, lo que no elimina el derecho a la percepción de la pensión vitalicia, que, por otra parte, puede comenzar a devengarse cuando ya ha transcurrido mucho tiempo desde el cese en el ejercicio del cargo, lo que en buena lógica elimina el carácter indemnizatorio o compensatorio por los perjuicios derivados del ejercicio del cargo. Por último, se reconocen, a diferencia de la pensión denominada indemnizatoria, por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas y se abonan por el Régimen de Clases Pasivas con cargo a créditos de la Sección 07 del Presupuestos de Gastos del Estado». A esto debemos añadir que la Orden de 7 de Mayo de 1981, que desarrolla el Real Decreto de 23 de Enero del mismo año sobre sistemas de pago de haberes pasivos de las Clases Pasivas del Estado, hacía ya una referencia expresa en el apartado 15.8 a los exMinistros del Tribunal de Cuentas, incluyéndolos entre quienes no están obligados a la presentación personal en el acto de la revista de Clases Pasivas.

Todo cuanto queda expuesto no se desvirtúa porque también se conceda a aquellos que fueron " cesados por motivos políticos al término de la Guerra Civil ", porque ello ni le hace variar su naturaleza ni impide la aplicación del régimen de concurrencia de pensiones establecido en la Ley de 28 de Diciembre de 1.983, de Presupuestos Generales para 1.984, ( artículo 9. " Concurrencia de pensiones "), sin que pueda hablarse ni de derechos adquiridos ni de expropiación de los mismos, porque como establecen las sentencias que se han dictado sobre la materia de la compatibilidad entre pensiones y limitación cuantitativa " este sometimiento cuantitativo de las pensiones que devengan los exMinistros ( aquí los exMinistros del Tribunal de Cuentas ), del mismo modo que las que perciben los demás beneficiarios de Clases Pasivas, no es una manifestación de decisionismo positivista sino que en su favor postulan también sólidas razones derivadas de la naturaleza de aquellas pensiones vitalicias causadas por el ejercicio del cargo y de los principios consagrados constitucionalmente de justicia y de igualdad ".

Se puede concluir, por todo ello, afirmando que son compatibles en cuanto al derecho a su reconocimiento, pero limitadas en cuanto a la percepción. Y, en consecuencia, ha de estimarse en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto declarando la compatibilidad entre las pensiones, pero el sometimiento de las mismas a las normas vigentes en cada momento en materia de concurrencia y limitación cuantitativa en el percibo de las pensiones públicas.

En cuanto a costas conforme a lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, respecto de las de primera instancia no procede hacer expresa imposición de las mismas y las de esta casación serán sufragadas por cada parte las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Luis Carlos contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso- administrativo número 499 de 1.997, cuya sentencia se casa y anula por no conforme a derecho.

Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo citado y, anulando en parte las Resoluciones administrativas a que el mismo se refería, declarar que la pensión vitalicia que como ex ministro del Tribunal de Cuentas le fue concedida por Acuerdo de 14 de Diciembre de 1.995 por la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas es compatible con la que le pueda corresponder como funcionario público jubilado de la Carrera Diplomática, pero sometida a las normas de concurrencia y limitación cuantitativa de percepción que sean aplicables a las pensiones públicas; declarándose el derecho que, en su caso, pudiera corresponderle por virtud de lo anteriormente establecido, al percibo de las cantidades que correspondiesen en el supuesto de que con la pensión reconocida no hubiere llegado a aquel límite máximo cuantitativo.

En cuanto a costas, respecto de las de primera instancia no procede hacer expresa imposición de las mismas y las de esta casación serán sufragadas por cada parte las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.