STS, 24 de Febrero de 2004

PonenteD. Juan Antonio Xiol Ríos
ECLIES:TS:2004:1200
Número de Recurso460/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION PARA LA UNIFICA
Fecha de Resolución24 de Febrero de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados el recurso de casación para la unificación de doctrina que con el número 460/2001 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Roberto Granizo Palomeque en nombre y representación de La Previsora, Mutua Patronal de Accidentes de Trabajo número 2 de Vitoria, contra la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 21 de junio de 2000. Siendo parte recurrida el abogado del Estado en la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 21 de junio de 2000, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de La Previsora, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, número 2, contra la resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 17 de enero de 1996, confirmatoria de anterior resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de fecha 11 de abril de 1995, sobre auditoría del ejercicio de 1993, que confirmamos por ser conformes a Derecho, sin expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes

.

SEGUNDO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La primera petición relacionada con la propiedad de los bienes de la Mutua y la posibilidad de incluir en las cuentas de gestión el importe de alquiler por metros cuadrados utilizados, siguiendo en parte el criterio sostenido en otras resoluciones del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ha de examinarse partiendo necesariamente de las sentencias del orden civil.

La jurisdicción civil ha declarado que las fincas controvertidas son propiedad de la Mutua. La vinculación del conocimiento a lo resuelto por el orden jurisdiccional competente ha sido declarada por el Tribunal Constitucional en gran número de resoluciones.

No obstante, no es posible la revisión de los asientos contables a que se refieren los puntos primero, segundo y tercero de la resolución impugnada de la Secretaría General. Debe declararse conforme al ordenamiento el ajuste contable que, por inclusión de gastos que se consideran no imputables en concepto de exceso en el importe de los alquileres repercutidos y mejoras en inmuebles deben ser asumidos por el patrimonio mutual. Así resulta, frente a la Orden de 2 de abril de 1984, de la disposición adicional decimocuarta de la 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1990, de aplicación al ejercicio de 1993. En dicho texto se autoriza a cargar en las cuentas de gestión el coste de utilización de los inmuebles de su patrimonio histórico utilizados para el desarrollo propio de actividades de colaboración con la Seguridad Social supeditado a la «previa autorización y las condiciones que reglamentariamente se determinen». Esta condición se recoge hoy en el artículo 4 del Real Decreto 1993/1995.

En el caso que se enjuicia no concurre este requisito o al menos no se prueba por la parte actora.

Los pedimentos de los apartados b), k), l) y m) debe ser rechazados. No se alega motivación de fondo suficiente sobre la disconformidad a Derecho del particular relativo a la obligación de sujetarse a las disposiciones reglamentarias y normativa aplicable. Abstenerse de imputar a gastos no asumibles al Presupuesto de la Seguridad Social y la afirmación de que se observe con rigor el artículo 68.4 del Real Decreto Legislativo 1/1994 en lo referente al patrimonio mutual deben considerarse como datos superfluos, respecto de los cuales no se argumenta en qué consiste la indefensión que se alega. Respecto de la letra m), resulta de pura lógica que se declararán improcedentes los que así se estimaren en la sentencia.

Tampoco pueden acogerse las solicitudes reflejadas en los apartados c), d), e), y f).

Se refieren al sistema de fondo fijo de caja y al principio de devengo o del pago, al mayor énfasis exigido en la gestión de los cobros y al establecimiento de un sistema de distribución de los gastos comunes compartidos por la Policlínica San José y el Patrimonio Mutual. La eficacia de la auditoría conlleva la posibilidad de exigir que se efectúan unas prácticas determinadas entre varias posibles, siempre que sean adecuadas al fin propuesto y no contraríen el ordenamiento. Es correcto el sistema de fondo fijo de caja, así como el criterio del devengo y no el del pago. Que se exija un mayor énfasis en la gestión de los cobros no quiere decir que se interfieran las facultades de la Tesorería. La asignación de gastos que incumben al patrimonio mutual con fijación de criterios objetivos económicos que los diferencien de los gastos compartidos parece correcta y ajustada.

En cuanto a la reserva para contingencias pendientes de liquidación y cuanto se pide en los apartados g), h), i), y j), el artículo 31.1.1.2 del Reglamento de Colaboración de 1976 se refiere a las reservas para contingencias que comprenderán junto al importe definitivo de las prestaciones reconocidas pendientes solamente de pago a los beneficiarios el importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento. El artículo 15 de la orden de 2 de abril de 1984 dispone que el importe de las prestaciones pendientes de reconocimiento se entenderá referido a aquellas a que dan lugar los siniestros registrados hasta la fecha de cierre del ejercicio y que no se considerarán las prestaciones por incapacidad laboral transitoria.

El referido artículo 31.1.1.2 ha de partir de que el apartado 1 se refiere a «contingencias en tramitación» comprendiendo, por un lado, el importe definitivo de las prestaciones reconocidas pendientes de pago y las ahora estudiadas, esto es, las previstas en el apartado segundo referidas al «importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento», con las precisiones del artículo 15 de la orden de 1984.

Por ello se ha de rechazar el pedimento de la letra g). Si se ha denegado la prestación pero se interpuso un recurso, esta prestación sigue pendiente de reconocimiento y deberá incluirse en esta reserva. Asimismo, procederá la inclusión del importe presunto de las prestaciones en descubierto prolongado por la obligación de anticipo de la Mutua, sin perjuicio de posteriores reintegros. Tampoco se pueden incluir los intereses devengados por los capitales-renta cuando se notifique a la Mutua el importe que debe ingresarse en la Tesorería, puesto que se trata del un importe definitivo. En relación con los casos concretos a que se refiere la letra h), excedería de los límites de la sentencia hacer una declaración relativa a la certeza, realidad y exactitud de la adecuación o acomodo de los casos que se detallan a los criterios jurídicos expuestos.

TERCERO

En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones sobre la relación de identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal cometida por la sentencia impugnada:

  1. Relación de las identidades determinantes de la contradicción alegada

  1. En cuanto al motivo primero, sobre el derecho de la Mutua a girar alquileres por el uso de los inmuebles de su patrimonio histórico por la Seguridad Social, la sentencia impugnada es contradictoria con la sentencia dictada el 26 de septiembre de 1997 y la dictada el 10 de junio de 1999 por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso-administrativo.

    La cuestión debatida consiste en si la Mutua tiene derecho a contabilizar alquileres por el uso de los inmuebles de su patrimonio histórico por la Seguridad Social.

    La sentencia recurrida considera que no tiene ese derecho con respecto a los inmuebles del patrimonio histórico propiedad de la Mutua.

    En el caso de la sentencia de 10 de junio de 1999 se contempla el mismo supuesto referido a otra auditoría, la del ejercicio de 1992. Las partes son las mismas y los hechos, argumentaciones y fundamentos son los mismos, trasladados al mencionado ejercicio. Esta sentencia estima que el ajuste contable que se ordena en las resoluciones recurridas carece de justificación. Establece que, declarada la propiedad de la Mutua con respecto a los bienes inmuebles, no se aprecia razón para que en su contabilidad no se compute como gasto el inherente a la ausencia de percepción de los rendimientos propios de tales bienes. Añade que la licitud de la imputación del coste de alquiler o de la tasa de amortización se deduce del artículo 4, párrafo segundo, de la Orden de 2 de abril de 1984 y que conduce también a esta conclusión la nueva redacción que la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos del Estado para 1990, que modificó el artículo 202 de la Ley de la Seguridad Social. En este precepto se prevé la posibilidad de que las Mutuas carguen un canon o coste de compensación por la utilización de los inmuebles que estén destinados a ubicar centros y servicios sanitarios o administrativos para el desarrollo de las actividades propias de colaboración con la Seguridad Social.

    Añade esta sentencia que la propia Administración viene a reconocerlo y en la auditoría de 1997 se admite que se podrán cargar los gastos cuestionados.

    El caso que contempla la sentencia de 26 de septiembre de 1997 es igualmente el mismo, referido a la auditoría de 1990. La conclusión y la doctrina es la misma que se reitera en la sentencia anteriormente citada.

  2. En cuanto al motivo segundo, relativo a la falta de obligación de incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los recursos formulados contra la denegación de prestaciones o solicitando una prestación mayor, la doctrina sentada es contradictoria con la fijada en la sentencia de 26 de septiembre de 1997 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso-administrativo, y en la sentencia de 10 de junio de 1999 de la misma Sala.

    La sentencia impugnada considera que han de incluirse en la reserva los recursos formulados contra la denegación de prestaciones o solicitando una prestación mayor.

    En la sentencia de 10 de junio de 1999 se contempla exactamente el mismo caso, referido a la auditoría de 1992. Las partes son las mismas e iguales los hechos, argumentaciones y fundamentos.

    El Tribunal Superior declara que, como se trata de importe presunto de prestaciones, deben considerarse como tales las reconocidas, pero no la posibilidad de estimación de posterior recurso jurisdiccional para las denegadas o para obtener mayor prestación, lo que generaría una indefinición en su cuantificación que no se estima acorde con la propia finalidad contable que se pretende.

    El caso que contempla la sentencia de 26 de septiembre de 1997 es igualmente el mismo, referido al ejercicio de 1990. El Tribunal Superior establece la misma doctrina reiterada por la sentencia del año 1999.

  3. En cuanto al motivo tercero, sobre falta de obligación de incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los asuntos relativos a prestaciones en descubierto prolongado de la empresa con responsabilidad directa de la misma y subsidiaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social en insolvencia de la primera, existe contradicción con la sentencia de 10 de junio de 1999 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso-administrativo.

    La sentencia impugnada considera que han de incluirse en la Reserva para contingencias pendientes de liquidación los asuntos relativos a las prestaciones en descubierto prolongado de la empresa con responsabilidad directa de la misma y subsidiaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social en insolvencia de la primera.

    El caso contemplado en la sentencia de contraste es exactamente el mismo, referido a la auditoría de 1992. Las partes son las mismas y los hechos, argumentaciones y fundamentos también, trasladados al ejercicio de 1992.

    El Tribunal Superior concluye que no puede estimarse necesaria la constitución de reservas en relación con tales supuestos como contingencias en tramitación, cuando respecto a las mismas la Mutua no va a tener que hacer frente definitivo, dado que siempre va a poder ejercitar acción de reclamación frente al Instituto Nacional de la Seguridad Social en las funciones de Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo.

    II.-Infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida

  4. En cuanto al motivo primero, la sentencia impugnada incurre en infracción por aplicación indebida de la disposición adicional decimocuarta de la Ley 4/1990, de 29 de junio, del artículo 202 de la Ley General de la Seguridad Social y del artículo 4 del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, e interpretación errónea del artículo 4 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984, en relación con la disposición adicional tercera del Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, con los artículos 1542, 1543, y 1555 del Código civil, con el artículo 2.2 del Reglamento de Colaboración en la Gestión de la Seguridad Social de 6 de julio de 1967 (Decreto 1563/1967), al que se remite respecto de dichos bienes la disposición transitoria quinta del Real Decreto 1509/1976, de 21 de mayo, y el artículo 33.1 de la Constitución.

    La propiedad de la Mutua sobre sus bienes inmuebles ya ha sido suficientemente establecida en la vía judicial, tanto civil como contencioso-administrativa y ha sido reconocida expresamente por la Administración en auditorías posteriores, así como en resolución expresa dictada al efecto y es igualmente establecida por la sentencia impugnada.

    Cita el artículo 33.1 de la Constitución, sobre el reconocimiento del derecho a la propiedad privada, y el artículo 2.2 del Reglamento de 1967, sobre personalidad jurídica de las Mutuas.

    Cita, asimismo, los artículos 1542, 1543 y 1555 del Código civil.

    De forma directa el derecho a percibir tales alquileres por el uso de sus inmuebles se reconoce en el artículo 4, párrafo 2, de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984.

    En segundo lugar, la base de la pretensión de la Seguridad Social no es que la Mutua no pueda percibir alquileres, sino que tales inmuebles son propiedad de la Seguridad Social y no de la Mutua al pretender que se corresponden con las cuotas que reclama. Es significativo que la propia Seguridad Social no haya cuestionado el derecho a la mutua a percibir dicho alquiler por el resto de los metros cuadrados que sí admite que son propiedad de la Mutua.

    No es obstáculo a lo indicado la redacción dada al artículo 202.4 de la Ley de la Seguridad Social por la Ley 4/1990.

    La citada regulación se limita a referirse a la exigencia de previa autorización y a las condiciones que reglamentariamente se determinen. Ante la falta de dicho desarrollo reglamentario, que dejaba vacía de contenido la norma, debía acudirse a la norma anterior hasta su desarrollo reglamentario. En otras materias de Seguridad Social se observa que, dictada una nueva norma, ha de acudirse a la normativa anterior en tanto aquélla sea desarrollada reglamentariamente. Así ocurre con la obligación de anticipo por la Mutua de las prestaciones que se producen en descubierto de la empresa en la cotización a la Seguridad Social, en que ha de acudirse a la regulación anterior contenida en los artículos 94 y 95 de la ley de 21 de abril de 1966, ante la falta de desarrollo reglamentario que el artículo 96 de la Ley de 1974 y del artículo 87 de la ley de 1994. Así se deduce de la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1984.

    El desarrollo normativo del precepto que se cuestiona no llega sino hasta el Real Decreto 1993/1995, de 7 diciembre, que regula el importe y las condiciones del canon en su disposición adicional tercera . Hasta el ejercicio 1996 no es aplicable la nueva figura y persiste la figura anterior.

    El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco considera que la nueva figura y la nueva regulación fundamentan la corrección de la percepción de alquileres por la Mutua.

    La única modificación que se introduce, en efecto, es el cambio del cobro de un alquiler por el percibo de un canon, sin alterar el derecho a percibir la compensación.

    Este era el criterio de la propia Administración (resolución de 4 de febrero de 1998 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social y auditoría del ejercicio 1997, en relación con la auditoría de 1990, que alude a la aplicación de la sentencia de 26 de septiembre 1997 por considerar firme la misma).

    El mismo criterio se manifiesta en la auditoría del ejercicio de 1996.

    La propia resolución impugnada deja expresamente fuera de la desestimación el punto primero del recurso, que alude al derecho de la Mutua a percibir el alquiler por el uso de la Seguridad Social de los inmuebles de su propiedad. Afirma que tal derecho ha sido reconocido por el Tribunal Superior, pero mantiene el asiento propuesto en tanto se resuelva el recurso respecto de la sentencia recaída con respecto a la auditoría del ejercicio de 1984.

    El referido recurso sigue su sustanciación, pero no respecto de la propiedad de los bienes, sino solamente respecto de la propiedad de las cuotas del periodo de 1 de enero de 1967 al 1 de julio de 1972, puesto que la Administración desistió de su recurso.

  5. En cuanto al motivo segundo, la sentencia impugnada incurre en infracción por interpretación errónea del artículo 31.1.1.2 del Reglamento de Colaboración de 1976 y del artículo 15 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984.

    El texto concreto de la norma manifiesta que deberá tenerse en cuenta «el importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento». El actual Reglamento incluye solamente aquellos casos en que sea presumible que se va a reconocer de un modo firme una prestación. El artículo 65.2 del actual Reglamento prevé la inclusión del importe presunto de las prestaciones por invalidez, muerte y supervivencia que, habiéndose iniciado las actuaciones necesarias en orden a su concesión a los accidentados o a sus beneficiarios, se encuentren pendientes de reconocimiento al final del ejercicio correspondiente.

    En otros casos se ha entendido que cuando existe una resolución que establece una prestación, probable es que la misma sea mantenida y en consecuencia debe ser tenida en cuenta en la reserva. Aplicando el mismo criterio en los casos en que se haya establecido por una resolución que no existe una prestación, es de presumir que el signo de la resolución no cambiará y que la prestación seguirá sin existir. No sería justo incluir una prestación en la reserva según el citado criterio y rechazarlo en el caso de que la prestación haya sido denegada. Se daría la incongruencia de tener que hacer figurar el capital de una invalidez absoluta en el caso de un trabajador por una leve limitación en el meñique izquierdo que no se conforme con el epígrafe de baremo y solicite dicho grado de invalidez. Este es el caso de un supuesto concreto que la parte cita.

    Cita, asimismo, otro caso en el que son especialmente significativos los términos que el Tribunal Superior dedica a la escasa viabilidad de recurso.

    Los recursos interpuestos por los trabajadores contemplados respecto de esta cuestión en la auditoría de 1994 han sido todos desestimados, a excepción de uno de ellos, y apartándose de forma imprevista de la doctrina y criterio hasta entonces mantenidos por los tribunales.

    Atendiendo al tenor literal de la norma, solamente habría que tener en cuenta las prestaciones «pendientes de reconocimiento». Mientras exista una resolución reconociendo una prestación y se esté tramitando expediente administrativo (Decreto 2609/1982, de 24 de septiembre, y Orden de 23 de noviembre de 1982), solamente se podrá acudir a la propuesta que hace la Mutua, que es la única existente, con la única previsión sobre la existencia futura o no de la prestación. Posteriormente, una vez que ha recaído resolución, si la misma no reconoce prestación alguna, la misma no existirá y no podrá tenerse encuentra.

    El actual Reglamento dispone como requisito para incluir en la provisión la condición de que se hayan «iniciado las actuaciones necesarias en orden a su concesión a los accidentados o a sus beneficiarios». Según el citado Reglamento debe entenderse que se han iniciado dichas actuaciones cuando la entidad haya presentado la correspondiente propuesta formal.

    El valor que tiene la resolución administrativa como criterio del que partir para atender a la probabilidad o no de reconocimiento de la pretensión que se formula contra ella lo da la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de abril de 1994, que se funda en la presunción de validez de los actos administrativos, cualidad no dependiente de su firmeza. El criterio que se propugna ha sido establecido por los Tribunales en auditorías anteriores. Cita la sentencia del Tribunal Superior del País Vasco de 26 de septiembre de 1997 y la sentencia del mismo Tribunal de 10 de junio de 1999.

    La Administración ya admite expresamente en las auditorías de los ejercicios 1996 y 1997 que no procede la inclusión de los recursos de los trabajadores contra las resoluciones administrativas judiciales que rechazan las prestaciones que solicitan o pidiendo una mayor prestación. Así ocurre en la auditoría de 1996 y en la auditoría de 1997, en donde se cita la sentencia del Tribunal Superior del País Vasco. Lo mismo ocurre en la auditoría de 1998.

  6. En cuanto al motivo tercero, se alega la infracción por interpretación errónea del artículo 31.1.1.2 del Reglamento de Colaboración de 1976 y del artículo 15 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984, en relación con el artículo 87.3 de la Ley de la Seguridad Social de 20 de junio de 1994, del artículo 96.2 y 3 de la Ley de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1974, con los artículos 94.2 b), 94.4 y 95 del Texto Articulado de 21 de abril de 1966, con el artículo 17.1 y 2 de la Ley 24/1972, de 21 de junio, de Financiación y perfeccionamiento de la acción protectora del Régimen General de la Seguridad Social, con la disposición transitoria segunda del Decreto 2645/1972, de 23 de junio, y con los artículos 124 a 128 del Reglamento de Accidentes de Trabajo de 22 de junio de 1956.

    La sentencia impugnada considera que las prestaciones por siniestros correspondientes a trabajadores cuyas empresas se encuentren en descubierto prolongado en la cotización, en los cuales corresponde la responsabilidad directa a la empresa con anticipo por la Mutua, si la empresa no satisface la prestación, y reintegro a la Mutua por la empresa o por el Instituto Nacional de la Seguridad Social si la empresa es insolvente, han de incluirse en la Reserva para contingencias pendientes de liquidación.

    La parte estima que no existió obligación de incluir dichas prestaciones. La Mutua no es considerada responsable de las mismas, sino que se articula un procedimiento especial, en el que solamente anticipa las prestaciones para ser reintegrada posteriormente. De seguirse criterio distinto tendríamos una prestación incluida en el pasivo de la contabilidad de varias entidades: La empresa, la Mutua y el Fondo de Garantía, cuando solamente una de ellas es la responsable.

    Los propios inspectores que controlan la adjudicación del concepto adecuado a dichas prestaciones han manifestado a la Mutua que dichas prestaciones son responsabilidad de la empresa y así viene declarado en las oportunas resoluciones y sentencias dictadas en cada asunto.

    La jurisprudencia y la doctrina de los tribunales declara la responsabilidad directa de la empresa y coloca a la Mutua en una función de anticipo con reintegro a la misma bien por la empresa o por el Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo, hoy Instituto Nacional de la Seguridad Social.

    Cuando una empresa se halla en descubierto en la fecha del accidente, superando el límite de dos meses establecido en el artículo 94.2 b) de la Ley de 1966 se convierte en responsable directa de la prestación, sin perjuicio del anticipo por la Mutua y la Tesorería y su asunción y reintegro por el Fondo, hoy Instituto Nacional de la Seguridad Social, en caso de insolvencia o inexistencia de la empresa. Así lo interpreta la jurisprudencia y doctrina al aplicar el artículo 96 de la ley de 1974 y el artículo 87 de la ley del 1994 en relación con los artículos 94 y 95 del Texto Articulado de 1966, ante la falta de desarrollo reglamentario del primero.

    Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1984.

    Así ocurre aunque la Mutua no haya dejado en suspenso la póliza concertada. Dicho argumento sólo es aplicable a los casos en que el descubierto sea ocasional o debido a una falta de liquidez momentánea de la empresa y no a supuestos como el presente de un descubierto prolongado. Es uniforme la jurisprudencia y doctrina a este respecto y cita diversas sentencias del Tribunal Central de Trabajo, la última de ellas de 4 de abril de 1988.

    Tampoco cabría alegar en contra el haber intentado ingresar únicamente la cuota del trabajador y la de accidentes de trabajo, puesto que, como señala la sentencia del Tribunal Central de 20 de mayo de 1985, conforme a los artículos 35 y 46 de la Orden de 26 de diciembre de 1966, es obligatorio integrar las aportaciones propias y las de los trabajadores en su totalidad y en un solo acto.

    Igual imposibilidad de fraccionar o aplazar el pago se contiene en el artículo 20.2 de la Ley de 1994, el artículo 41.1, párrafo segundo, del actual Reglamento aprobado por Real Decreto 1637/1995; artículo 40.1, párrafo segundo, el anterior Reglamento aprobado por Real Decreto 1517/1991 y del anterior desarrollado en el Real Decreto 716/1986; artículo 17.2 de la Ley de Inspección y Recaudación de 5 de julio de 1980; artículo 1.3 del Real Decreto 666/1983 de 25 de marzo; artículo 2 de la Orden Ministerial de 27 de abril de 1984; y artículos 13 y 27 y siguientes de la Orden Ministerial de 8 de abril de 1992.

    Reiteran esta doctrina otras sentencias del Tribunal Central como la de 9 de febrero de 1988.

    Tampoco cabría agregar el abono posterior de las cuotas debidas en virtud de cumplimiento de un mandato judicial o a consecuencia de actuación inspectores o a instancia de parte (sentencia del Tribunal Central de 24 de abril de 1986 y del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1986 y de 29 de septiembre de 1988).

    Otras sentencias declaran que tampoco exoneraría a la empresa de su responsabilidad directa el aplazamiento del pago obtenido en vía administrativa o en la judicial con posterioridad al accidente en virtud del artículo 1 del Real Decreto de 25 de marzo de 1983.

    Ello iría contra la normativa citada que prohíbe el aplazamiento o fraccionamiento de las cuotas de accidentes de trabajo.

    No se produciría un perjuicio indebido para la empresa y un enriquecimiento injusto en la Mutua en el supuesto de ser abonadas con posterioridad las cuotas por la empresa, ya que la relación Mutua- empresa no se da en el ámbito mercantil mediante la suma y resta de la aportación de la empresa que aporta en el futuro las cuotas debidas, pretendiendo la reducción de la prestación que dicha empresa hubiese abonado por su descubierto en el accidente. Dicha relación no es de carácter mercantil, sino que se enmarca en el ámbito de la Seguridad Social y las consecuencias de su normativa.

    Si el descubierto se produce en un corto período de tiempo, bien en el de dos meses señalado por el artículo 94.2 b) de la Ley de 1966 o bien en uno superior hasta seis meses que contemplan los Tribunales, será la Mutua la que deberá responder de las prestaciones. Mientras el descubierto se mantenga en un margen de tiempo tolerable la empresa verá cubierta su responsabilidad por las prestaciones que surjan, sufriendo la Mutua el perjuicio económico sin contraprestación alguna.

    Cuando el descubierto se convierte en prolongado, la empresa queda al descubierto respecto de los sucesos que ocurran mientras se mantenga tal descubierto.

    La empresa deberá responder de las prestaciones por los accidentes que tengan sus trabajadores en la prestación de sus servicios para la empresa.

    Esté es el criterio mantenido por los tribunales. Cita la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 20 de abril de 1999.

    No nos encontramos ante una doble sanción al empresario, ya que la responsabilidad de mismo no tiene carácter sancionador, sino de una responsabilidad que surge de las obligaciones que cada entidad tiene asumidas. Se trata de la falta de cobertura en que la empresa se coloca. Si la empresa no efectúa el abono será el Fondo en el que, con base en las aportaciones que se efectúan, hará frente al reintegro de la prestación. Pretender lo contrario equivaldría a institucionalizar el fraude en la Seguridad Social.

    En estos supuestos, la Mutua no es declarada responsable de la prestación, sino que solamente procede a su anticipo y debe ser reintegrada bien por la empresa o por el Fondo en caso de insolvencia de aquélla.

    Cita el artículo 87.3 de la Ley de 1984 y el artículo 96.2 y 3 del Texto Refundido de 1974, en relación con el artículo 94.4 de la Ley de 1966, artículo 17.1 y 2 de la Ley 24/1972, disposición transitoria segunda del Decreto 2645/1972 y artículos 124 a 128 del Reglamento de Accidentes de Trabajo de 22 de junio de 1956.

    La parte cita la sentencia de 4 de febrero 1991 del Tribunal Supremo, que reconoce en una nueva interpretación la subrogación en el derecho de acción del beneficiario.

    El Tribunal Supremo establece la obligación de anticipo por la Mutua, pero no porque se la estime responsable, sino en virtud del principio del carácter automático de las prestaciones. Se sienta como doctrina el derecho de la Mutua a subrogarse en las acciones frente al Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo.

    Cita también la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Sala de lo Social del País Vasco de 26 de noviembre de 1991. Confirma el derecho de la Mutua a reintegrarse del Instituto Nacional de la Seguridad Social como Fondo de Garantía en el supuesto de anticipo de la prestación por la Mutua. Esta sentencia cita las sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1988 y 12 de diciembre de 1988.

    La cuestión ha sido ya resuelta de modo firme en el planteamiento que se realizó de la misma en otro recurso ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que, en sentencia de 10 de junio de 1999, estimó la impugnación y declaró la procedencia de no incluir estos supuestos en la reserva cuestionada.

    Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, con estimación del recurso, se revoque la sentencia impugnada y se declare como correcta la doctrina de las sentencias de contraste, estimando el derecho de la Mutua a girar alquileres en el ejercicio de 1993 por el uso los inmuebles de su patrimonio histórico por la Seguridad Social; que la Mutua no está obligada a incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los recursos formulados contra la denegación de prestaciones o solicitando una prestación mayor y que la Mutua no se halla obligada a incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los asuntos relativos a prestaciones en descubierto prolongado de empresa con responsabilidad directa de la misma y subsidiaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social en insolvencia de la primera.

CUARTO

En el escrito de oposición formulado por el abogado del Estado, se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

  1. Sobre la imposibilidad de incluir en las cuentas de gestión el importe de alquiler de los bienes de la Mutua

    La sentencia no ignora el derecho de la propiedad de la Mutua, sino que la discrepancia entre la sentencia recurrida y las aportadas como término de comparación no está en el reconocimiento del derecho de propiedad, sino en la consideración de si se han cumplido o no los requisitos para cargar en las cuentas de gestión de las Mutuas los referidos importes de alquiler. La disposición adicional decimocuarta de la Ley 4/1990, de aplicación al período de la auditoría, en su punto 4 da nueva redacción al artículo 202 de la Ley de la Seguridad Social. Dispone que las Mutuas podrán cargar un canon o coste de utilización de los inmuebles supeditado a la «previa autorización y en las condiciones que reglamentariamente se determinen», condición hoy recogida expresamente en el artículo 4 del Real Decreto 1993/1995.

    El requisito a que se hace referencia en el caso enjuiciado no sólo no existe, o al menos no se prueba por la actora, sino que de las resoluciones impugnadas se acredita su inexistencia.

    Es, pues, acertada la doctrina de la sentencia aquí recurrida.

    La sentencia de 1994, cuyo tenor se reproduce en la de 1997, también aportada como de contraste, sin crítica alguna, no podía aplicar el artículo 202 de la Ley de la Seguridad Social en la redacción modificada. Lo mismo ha sucedido con la sentencia del mismo Tribunal Superior del País Vasco de 10 de junio de 1999.

    No hay, pues, verdadera contradicción en las sentencias aportadas y la aquí recurrida.

    Insiste la parte en que la interpretación dada por la sentencia recurrida al artículo 202 antes referido es la acertada. El artículo citado sujeta la carga a unos requisitos la autorización; y, en segundo lugar, a unas condiciones cuya determinación deja a un posterior desarrollo reglamentario. El recurrente sostiene que, no habiéndose producido tal desarrollo hasta 1995, no hacía falta cumplir a la sazón ninguna de las previsiones del referido artículo. La sentencia recurrida entiende, por contra, que hasta que no se produce un desarrollo reglamentario no puede procederse a cargar el coste de la compensación. Ni siquiera debe insistirse en este punto, pues la falta de desarrollo reglamentario sólo puede predicarse de las condiciones adicionales, pero no del requisito de la previa autorización, que no aparece sujeto en el artículo a desarrollo reglamentario ni dilación alguna en su exigencia.

  2. Sobre la inclusión en la reserva de contingencias pendientes de liquidación de los recursos formulados contra la denegación de prestaciones

    La parte entiende que la doctrina acertada es la mantenida por la sentencia recurrida.

    Esta interpretación es la acorde con el concepto de «contingencia pendiente de liquidación» y con la finalidad de dicha reserva. La prestación, de estar recurrida, sigue pendiente de reconocimiento y liquidación. El reconocimiento efectuado en vía administrativa carece de firmeza. La finalidad de la reserva sólo se cumple si en la misma se contiene cantidad suficiente para responder de las posibles alteraciones de la cuantía reconocida que puedan introducirse en vía de recurso.

    En caso contrario sólo se podría asegurar la respuesta de la Mutua respecto de una cantidad inicial, pero no de las pendientes de decisión.

    La cantidad cubierta debe ser la discutida en el recurso.

    El concepto de firmeza administrativa y sus efectos no pueden ser trasladados al terreno contable, que es el de la previsión económica, en el cual debe reflejarse la posibilidad, real y no ficticia, de que por vía de un recurso se reconozca o se amplíe el importe de la prestación.

  3. Sobre la inclusión en la reserva citada de los asuntos relativos a prestaciones en descubierto prolongado

    La parte entiende que la doctrina defendida por la parte recurrente es contraria de modo manifiesto a la finalidad de la constitución de las reservas. Esta es la de asegurar que la Mutua pueda cumplir las obligaciones a las que se refieren las mismas, mostrando a través de ellas que tiene una previsión.

    La Mutua asume en primer término las consecuencias económicas de dichos descubiertos, es decir, debe anticipar las cantidades. Y ello constituye una contingencia que exige una reserva en sentido propio. Es indiferente que luego pueda repercutir a la Seguridad Social, porque dicha repercusión es posterior y nunca puede privar a la Mutua de la necesidad de efectuar el anticipo destinado a tal fin.

    Estamos ante una contingencia en el sentido jurídico y de aseguramiento del término, cuyas consecuencias económicas primeras se imputan a la Mutua.

    Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación y declarando no haber lugar a rectificar la doctrina contenida en la sentencia impugnada.

QUINTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 17 de febrero de 2004, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos se interpone por La Previsora, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, número 2 contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 21 de junio de 2000, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 17 de enero de 1996, confirmatoria de anterior resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de fecha 11 de abril de 1995, sobre auditoría del ejercicio de 1993.

SEGUNDO

El artículo 99.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, dispone que «podrá interponerse recurso de casación para la unificación de doctrina contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos».

El apartado 2 del mismo artículo añade que «también son recurribles por este mismo concepto las sentencias de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia dictadas en única instancia cuando la contradicción se produzca con sentencias del Tribunal Supremo en las mismas circunstancias señaladas en el apartado anterior».

TERCERO

El artículo 97.1 de la misma Ley impone como requisito formal que el escrito de interposición del recurso sea razonado y contenga «relación precisa y circunstanciada de las identidades determinantes de la contradicción alegada y la infracción legal que se imputa a la sentencia recurrida».

La relación de las identidades determinantes de la contradicción alegada que la parte recurrente, con cuidada técnica, elabora para justificar la contradicción que exigen estos preceptos, se distribuye en tres motivos separados.

CUARTO

En cuanto al motivo primero, sobre el derecho de la Mutua a girar alquileres por el uso de los inmuebles de su patrimonio histórico por la Seguridad Social, se alega que la sentencia impugnada es contradictoria con la sentencia dictada el 26 de septiembre de 1997 y con la dictada el 10 de junio de 1999 por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso- administrativo.

Estas sentencias, según se manifiesta, deciden, con plena identidad subjetiva, objetiva y de pretensiones, aunque en relación con auditorías correspondientes a ejercicios distintos, que la Mutua tiene derecho a contabilizar alquileres por el uso de los inmuebles de su patrimonio histórico por la Seguridad Social, mientras que la sentencia recurrida, en un caso que guarda plena identidad subjetiva, objetiva y de pretensiones con aquélla, considera que no tiene ese derecho con respecto a los inmuebles del patrimonio histórico propiedad de la Mutua.

Esta Sala, efectivamente, aprecia que concurren la identidad de sujetos, hechos, fundamentos y pretensiones y la divergencia de pronunciamientos que la Ley exige para apreciar la existencia de contradicción de doctrina entre la sentencia impugnada y las sentencias que se aportan como de contraste en los términos que se exponen en el escrito de recurso cuya síntesis se refleja en el antecedente TERCERO, I, 1, de esta sentencia.

QUINTO

En cuanto al motivo segundo, relativo a la falta de obligación de incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los recursos formulados contra la denegación de prestaciones o solicitando una prestación mayor, la parte recurrente alega que la doctrina sentada es contradictoria con la fijada en la sentencia de 26 de septiembre de 1997 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso-administrativo, y con la sentencia de 10 de junio de 1999 de la misma Sala.

Estas sentencias, según se manifiesta, deciden, con plena identidad subjetiva, objetiva y de pretensiones, aunque referida a auditorías de ejercicios distintos, que, como se trata de importe presunto de prestaciones, deben considerarse como tales las reconocidas, pero no la posibilidad de estimación de posterior recurso jurisdiccional para las denegadas o para obtener mayor prestación, lo que generaría una indefinición en su cuantificación que no se estima acorde con la propia finalidad contable que se pretende, mientras la sentencia impugnada considera que han de incluirse en la reserva los recursos formulados contra la denegación de prestaciones o solicitando una prestación mayor.

Esta Sala, efectivamente, aprecia que concurren la identidad de sujetos, hechos, fundamentos y pretensiones y la divergencia de pronunciamientos que la Ley exige para apreciar la existencia de contradicción de doctrina entre la sentencia impugnada y las sentencias que se aportan como de contraste en los términos que se exponen en el escrito de recurso cuya síntesis se refleja en el antecedente TERCERO, I, 2, de esta sentencia.

SEXTO

En cuanto al motivo tercero, sobre falta de obligación de incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los asuntos relativos a prestaciones en descubierto prolongado de la empresa con responsabilidad directa de la misma y subsidiaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social en insolvencia de la primera, se alega que existe contradicción con la sentencia de 10 de junio de 1999 del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sala de lo Contencioso-administrativo.

Esta sentencia, según se manifiesta, decide, con plena identidad subjetiva, objetiva y de pretensiones, aunque referida a la auditoría de otro ejercicio, que no puede estimarse necesaria la constitución de reservas en relación con tales supuestos como contingencias en tramitación, cuando respecto a las mismas la Mutua no va a tener que hacer frente definitivo, dado que siempre va a poder ejercitar acción de reclamación frente al Instituto Nacional de la Seguridad Social en las funciones de Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo, mientras la sentencia impugnada considera que han de incluirse en la Reserva para contingencias pendientes de liquidación los asuntos relativos a las prestaciones en descubierto prolongado de la empresa con responsabilidad directa de la misma y subsidiaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social en insolvencia de la primera.

Esta Sala, efectivamente, aprecia que concurren la identidad de sujetos, hechos, fundamentos y pretensiones y la divergencia de pronunciamientos que la Ley exige para apreciar la existencia de contradicción de doctrina entre la sentencia impugnada y la sentencia que se aporta como de contraste en los términos que se exponen en el escrito de recurso cuya síntesis se refleja en el antecedente TERCERO, I, 3, de esta sentencia.

SÉPTIMO

Apreciada la existencia de contracción entre la sentencia impugnada y las citadas como de contraste, pertenecientes al Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se abre el cauce al examen de la infracción legal denunciada, que la parte recurrente divide, asimismo, en tres motivos de casación.

OCTAVO

En cuanto al motivo primero, se alega que, establecida la propiedad de la Mutua sobre sus bienes inmuebles en la vía judicial, tanto civil como contencioso-administrativa, y reconocida expresamente por la Administración y por la sentencia impugnada, el derecho de la Mutua a percibir alquileres por el uso de sus inmuebles se reconoce en el artículo 4, párrafo 2, de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984, en relación con las demás disposiciones que cita. Añade que la base de la pretensión de la Seguridad Social no es que la Mutua no pueda percibir alquileres, sino que tales inmuebles son propiedad de la Seguridad Social y no de la Mutua al pretender que se corresponden con las cuotas que reclama y que la Seguridad social no cuestiona el derecho de la Mutua a percibir dicho alquiler por el resto de los metros cuadrados que sí admite que son de su propiedad.

NOVENO

La cuestión planteada en este motivo de casación ha sido resuelta por la sentencia de esta Sala de 3 de julio de 2001, recurso de casación núm. 1888/1995 -interpuesto por la misma parte recurrente- en sentido desestimatorio de la pretensión impugnatoria formulada.

La expresada sentencia, a cuyo criterio es procedente atenerse en aras del principio de unidad de doctrina, dice así en su fundamento jurídico segundo:

En el primer motivo de casación, la entidad recurrente al amparo del núm. 4 del artículo 95,1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 4 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984, en relación con los artículos 1542, 1543 y 1555 del Código Civil y con el artículo 2 del Reglamento de Colaboración en la Gestión de las Mutuas al que se remite la disposición transitoria 5 del Real Decreto 1509/1976 de 21 de mayo, y artículo 33.1 de la Constitución Española, alegando en síntesis, que conforme a los mismos podía y tenía derecho a obtener el importe que por alquiler de sus bienes había contabilizado, por lo que interesa la supresión del ajuste núm. 5 del Anexo del Informe de Auditoría, y procede rechazar tal motivo de casación, de una parte, porque el artículo 4 de la Orden de 2 de abril de 1984, se ha de interpretar y aplicar en su conjunto y no en base a unos párrafos, como el recurrente pretende, y si bien es cierto que uno de sus apartados dispone que cuando se trate de alquileres de bienes inmuebles de la titularidad de la Mutua deberá optarse por imputar el alquiler o la tasa de amortización, no hay que olvidar que en sus párrafos anteriores y posteriores establece los requisitos o presupuestos exigidos para ello, aportación de determinada documentación y aprobación, autorización, de parte de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social, expresa o tácita, lo que impide ciertamente el que la propia Mutua, sin cumplir esos requisitos y de forma unilateral opte por el alquiler y además señale el importe que estime oportuno; de otra parte porque ese régimen de la Orden de 2 de abril de 1984, ha sido, en similares términos desarrollado y completado por la Ley 4/1990 de 29 de junio, sin que sea de recibo la alegación del recurrente sobre la nulidad o no validez de la regulación que la Ley establece -por ser una Ley de Presupuestos que no permite la inclusión de materias extrañas a la disciplina presupuestaria conforme a la doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional de 14 de mayo de 1992-, pues además de que, las leyes se han de aplicar y valorar en su contenido a no ser que expresamente el Tribunal Constitucional hubiera declarado expresamente su nulidad o invalidez, no conviene olvidar que esta Sala entre otras en sentencia de 26 de febrero de 1999, ha tenido ocasión de valorar y aplicar tal Ley 4/1990, de 29 de junio, en los particulares a que esta litis se refiere.

Sin que en fin sean de aplicación las normas genéricas sobre arrendamientos a los bienes de las Mutuas, pues incluso los bienes, que constituyen su patrimonio histórico, están sujetos a un régimen específico, por ser bienes adscritos a un patrimonio y finalidad, como ha declarado esta Sala en la sentencia citada de 26 de febrero de 1999, tras una valoración detallada de todos los antecedentes en la materia y que le permitió declarar la conformidad a derecho del Real Decreto 1993/1995 de 7 de diciembre, que entre otros, fija en el 6% del valor catastral, el canon, que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, puede autorizar a las Mutuas que cuenten con bienes inmuebles integrantes de su patrimonio histórico por la utilización de los mismos. Debiendo además recordar que esa sentencia, a la vista, entre otros de la Ley 193/1963, ha declarado, que las Mutuas, tienen por objeto colaborar en la gestión, sin ánimo de lucro y que los ingresos que obtengan, como consecuencia de las primas o cuotas forman parte del Patrimonio de la Seguridad Social, y que su patrimonio histórico, está sujeto a la tutela administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que es un patrimonio afecto a un fin, e integrado por derechos cuyo contenido y régimen jurídico viene delimitado legalmente por la función social que el propio patrimonio desempeña».

El Tribunal Superior de Justicia a quo, no se separa de esta doctrina en cuanto a la conclusión sentada, pues, aun cuando mantiene otra interpretación respecto de la Orden de 2 de abril de 1984, termina señalando que en la disposición adicional decimocuarta de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1990, de aplicación al ejercicio de 1993, se autoriza a cargar en las cuentas de gestión el coste de utilización de los inmuebles de su patrimonio histórico utilizados para el desarrollo propio de actividades de colaboración con la Seguridad Social siempre que concurran la «previa autorización y las condiciones que reglamentariamente se determinen».

No obsta a esta conclusión el argumento de la parte recurrente según el cual la Administración habría aceptado en parte la imputación de alquileres en una posición incompatible con la que mantiene la sentencia, pues ésta declara, con carácter general, que en el caso que se enjuicia no concurren los requisitos necesarios para el cobro de alquileres o al menos no se prueba por la parte actora. El ámbito del recurso de casación para la unificación de doctrina, tal como ha sido planteado en función de las contradicciones alegadas, no nos permite examinar el eventual defecto de congruencia a que la parte recurrente parece referirse en esta alegación.

DÉCIMO

En cuanto al motivo segundo, relativo a la falta de obligación de incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los recursos formulados contra la denegación de prestaciones o solicitando una prestación mayor, se alega que la sentencia impugnada incurre en infracción por interpretación errónea del artículo 31.1.1.2 del Reglamento de Colaboración de 1976 y del artículo 15 de la Orden Ministerial de 2 de abril de 1984, pues esta norma ordena que deberá tenerse en cuenta «el importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento» y el actual Reglamento incluye solamente aquellos casos en que sea presumible que se va a reconocer de un modo firme una prestación (artículo 65.2).

El motivo debe ser estimado.

UNDÉCIMO

La sentencia de esta Sala de 3 de marzo de 2003, recurso de casación núm. 8448/1998, entre otras muchas, se refiere a la naturaleza de las reservas que deben constituirse al amparo del artículo 31.1.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1509/1996:

[...]existe una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala según la cual "las reservas a constituir al amparo del artículo 31.1.2 del Reglamento de Colaboración (RD 1509/1976) sólo pueden comprender el importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento siempre que el expediente se hubiese iniciado antes de que terminase el ejercicio correspondiente". Y sin que a lo anterior obste la redacción del artículo 61 del nuevo Reglamento aprobado por Real Decreto 1993/1995, de 7 de diciembre, pues aparte de que no se cumplen los requisitos previstos en tal norma, no cabe olvidar que la doctrina reiterada de este Tribunal lo es en relación con la anterior norma, que era la aplicable al supuesto de autos. Así, pues, sin haberse iniciado un expediente por enfermedad o accidente profesional, que presupone una propuesta en sentido definitivo de hecho causante (DT 1ª, segundo párrafo, LGSS/1974) no cabe proveer ningún coste de la contingencia (actualización concreta del riesgo) final protegida y por ello los importes incluidos o que se incluyan sin tener en cuenta tal exigencia contravienen la finalidad y objeto de la Mutua, pues cuando se hace la reserva sin respetar la indicada exigencia se desvirtúa la naturaleza exclusiva de la Mutua de colaboradora de la Seguridad Social, al acudir en su gestión a un procedimiento incompatible con la reserva destinada a contingencias en tramitación según el artículo 31.1.1.1, en su referencia a pendencia del pago a los beneficiarios; no pudiéndose contemplar una prestación futura por una circunstancia aún no constatada, sin perjuicio de la reserva a que se refiere el apartado 1.3 del artículo 31, lo que no es del caso.

Dicho en otros términos, según la referida jurisprudencia, no deben incluirse las indicadas reservas a partir sólo del dato de que se hayan producido los siniestros, pues no procede aquella inclusión hasta que se haya emitido informe por las Unidades Medicas de Valoración. Doctrina que se funda y se justifica en términos de racionalidad general, pero también en términos contables respecto a la cuantía y certeza de las previsiones (cfr. SSTS de 17 de enero de 1994, de 3 de marzo, 9 y 16 de diciembre de 1999, 16 y 29 de febrero, 10 de julio y 22 y 27 de noviembre de 2000, 6 de julio y 26 de noviembre de 2001, 30 de abril 12 de junio 2 y 24 de octubre, 4 y 29 de noviembre de 2002)».

De esta doctrina se desprende que la interpretación del concepto «importe presunto de las prestaciones pendientes de reconocimiento» del artículo 31.1.2 del Reglamento de Colaboración citado, aplicable por razones temporales, en cuanto obliga a incluir en la «reserva para contingencias en tramitación», además del «importe definitivo de las prestaciones reconocidas y pendientes solamente de pago a los beneficiarios», debe hacerse según criterios de racionalidad contable respecto a la cuantía y certeza de las previsiones, partiendo de la existencia de propuestas en sentido definitivo (v. gr., la que deriva de los informes de las Unidades Médicas de Valoración) que acrediten la previsión de costes de la contingencia final protegida en términos de actualización concreta del riesgo en función de la pendencia de pago a los beneficiarios, excluyendo previsiones futuras fundadas en circunstancias aún no constatadas.

De estos criterios se desprende que sólo cabe reconocer como prestaciones presuntas aquéllas que están pendientes de propuesta definitiva o de reconocimiento por parte de la Administración, y como importes definitivos los que correlativamente resultan de dicho reconocimiento, pero no aquéllas que pudieran resultar de la posibilidad de estimación de posterior recurso jurisdiccional en el caso en que hubieren sido denegadas, o cuando se tratase de solicitar una mayor prestación. El principio de presunción de validez de los actos administrativos, al que se refiere la parte recurrente, constituye el único principio de certeza al que es menester acogerse para determinar la previsión contable con respecto a la cual debe concretarse el riesgo en función de la presunción de una obligación de pago. Las legítimas pretensiones de los recurrentes, ejercitadas en el uso del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva en función de su interpretación del ordenamiento aplicable, no integran por sí mismas datos objetivos suficientes, frente a la denegación administrativa, para considerar la existencia de certeza contable en cuanto a las obligaciones prestacionales que pudiera resultar de su estimación.

Las sentencias de contraste se ajustan a esta doctrina cuando afirman que la interpretación contraria generaría una indefinición en la cuantificación de las prestaciones que no se estima acorde con la finalidad propia contable que se pretende y añade que la Administración demandada no contradice en forma alguna los datos facilitados por la recurrente, de los que se desprenden el alto porcentaje de desestimación de los recursos presentados.

Por el contrario, la sentencia impugnada infringe esta interpretación cuando afirma que si se ha denegado la prestación, pero se ha interpuesto un recurso, la prestación sigue pendiente de reconocimiento y deberá incluirse en la reserva. Resulta obvio que el grado de certeza contable de la presunción de pago futuro sufre una alteración sustancial cuando existe una resolución administrativa que deniega la prestación inicialmente tramitada y que la fijación de una cuantía de la prestación no resulta en principio desvirtuada en su presunta certeza contable por el hecho de que se haya interpuesto recurso contra la misma pidiendo que se aumente dicha cuantía.

DUODÉCIMO

En cuanto al motivo tercero, la parte propugna, en contra del criterio de la sentencia recurrida, la falta de obligación de incluir en la reserva para contingencias pendientes de liquidación los asuntos relativos a prestaciones en descubierto prolongado de la empresa con responsabilidad directa de la misma y subsidiaria del Instituto Nacional de la Seguridad Social en insolvencia de la primera, por cuanto la Mutua no es considerada responsable de las mismas, sino que se articula un procedimiento especial, en el que solamente anticipa las prestaciones para ser reintegrada posteriormente.

En este punto, resultan convincentes los argumentos esgrimidos por la sentencia de contraste. En el caso de insolvencia prolongada por parte de empresario la empresa asume legalmente la responsabilidad directa de las prestaciones por ausencia de cotizaciones, sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria de la Mutua. La responsabilidad definitiva, sin embargo, corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que actualmente asume las funciones del antiguo Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo. El beneficiario, conforme al artículo 94.4 de la Ley de la Seguridad Social de 1966 (hoy debe tenerse en cuanta el artículo 126 del texto vigente, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1994), dispone de acción contra el Fondo de Garantía para obtener el pago de la prestación causada y en esta acción queda subrogada la Mutua Patronal que hubiera anticipado la prestación (sentencias del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1988 y 12 de diciembre de 1988). La sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 4 de febrero de 1981 declara que la subsistencia del Fondo demuestra que la instalación del principio de automaticidad de las prestaciones no debe alterar el área de responsabilidad del mismo ni puede suponer, por tanto, que parte de la que a éste corresponde deba recaer sobre la Mutua Patronal que, como consecuencia de dicho principio, hubiera anticipado prestaciones causadas, ya que tal pago produce subrogación en los derechos y acciones de beneficiario.

Más recientemente, la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social), de 17 de enero de 1998, recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 3083/1992, siguiendo el precedente de la sentencia de 10 diciembre 1993, resume la doctrina de la Sala en este punto:

Para solucionar los problemas y cuestiones que se suscitan en la presente litis es obligado tener a la vista las reiteradas sentencias dictadas por esta Sala en relación con diferentes prestaciones derivadas de accidentes de trabajo, en supuestos en que las respectivas empresas habían incurrido en diversos descubiertos en el abono de sus cotizaciones a la Seguridad Social, sentencias que delimitaron las responsabilidades de las Mutuas aseguradoras en tales casos. Así tenemos las sentencias de 7 octubre 1991, 28 septiembre 1992 y 19 enero y 12 febrero 1993 referidas a prestaciones de incapacidad permanente parcial, las de 30 enero, 6 marzo y 9 mayo 1993 sobre incapacidad permanente total, la de 3 mayo 1993 que examinó un supuesto de incapacidad permanente absoluta, las de 30 marzo 1992 y 23 enero 1993 que tratan de pensiones de viudedad y orfandad, y las de 15 abril 1991, 20 octubre 1992 y 18 enero 1993 sobre incapacidad laboral transitoria; así como también las Sentencias de 4 febrero 1991 y 8 julio 1991, entre otras muchas.

Estas sentencias se basan en lo que establece el art. 96 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 mayo 1974, así como en lo que prescribían los arts. 94 y 95 de la Ley de Seguridad Social de 21 abril 1966 (ya que estos últimos preceptos, aun cuando deben ser interpretados con "especial cuidado", siguen siendo aplicables en la actualidad con el carácter de disposiciones reglamentarias, en lo que no se opongan a la normativa posterior). Y en razón a lo que estos artículos ordenan las sentencias mencionadas llegan a las siguientes conclusiones, con respecto a las prestaciones derivadas de accidentes de trabajo: a) En los casos en que la empresa se encuentra al descubierto en el pago de las cuotas de la Seguridad Social, habiendo incurrido en constantes y dilatados incumplimientos en relación con tal pago, la responsabilidad de hacer efectivas tales prestaciones recae sobre esa empresa; b) Sin embargo, esto no supone que la Mutua aseguradora quede libre de responsabilidad, por cuanto que el principio de la automaticidad de las prestaciones, que proclama fundamentalmente el art. 96.3 de la Ley General de la Seguridad Social de 1974, obliga a dicha Mutua a anticipar al trabajador accidentado el abono de las prestaciones que correspondan; c) Si la Mutua da cumplimiento a esta obligación y anticipa al trabajador el pago de esas prestaciones, se subroga en los derechos y acciones que éste tuviera en el momento del accidente, y ello no sólo frente al empresario incumplidor, sino también frente al Instituto Nacional de la Seguridad Social, en cuanto que este organismo ha asumido en la actualidad el cumplimiento de las funciones de garantía que anteriormente correspondían al extinguido Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo.

»Es cierto que las sentencias mencionadas resolvieron unos casos en los que las empresas se encontraban al descubierto en el pago de las cuotas a la Seguridad Social, y en cambio en este juicio el empleador había cotizado durante todo el tiempo en que pervivió la relación laboral, si bien lo había hecho abonando unas cotizaciones inferiores a las que legalmente correspondían habida cuenta el montante de los salarios del trabajador. En aquellas sentencias se trató de descubiertos en el pago de tales cuotas, y en la de autos de un caso de infracotización. Pero a pesar de esta divergencia, no hay razón para aplicar aquí una solución diferente a la anteriormente expresada. Téngase en cuenta que el art. 96.3 de la Ley General de la Seguridad Social establece la obligación de que las Entidades Gestoras anticipen el pago de las prestaciones en los supuestos de responsabilidad patronal, sin hacer distingo alguno entre las dos situaciones referidas, y sin excluir en absoluto, de tal obligación de anticipar el pago, a los casos de infracotización. Este art. 96.3 refiere esa obligación de pago a los casos "en los que así se determine reglamentariamente", pero como ese desarrollo reglamentario no ha tenido lugar, la jurisprudencia ha entendido, como se ha indicado poco más arriba, que a este respecto siguen vigentes como normas reglamentarias los arts. 94 y 95 de la Ley de Seguridad Social de 21 abril 1966; pues bien tampoco en estos artículos se encuentra disposición o manifestación alguna que permita concluir que el principio de automaticidad de las prestaciones no en entra en juego en los casos de infracotización. El núm. 2 de este art. 95 habla del "empresario que no se encuentre al corriente en el pago de las cuotas", pero es claro que no sólo no se encuentra al corriente aquel que no las abona en determinados períodos, sino también quien las hace efectivas en cantidad inferior a la que legalmente tiene que satisfacerse. Así la Sentencia de esta Sala de 21 enero 1987 manifestó que los preceptos que venimos comentando han sido interpretados por la doctrina de la Sala en supuestos de cotización por base inferior a la debida, en el sentido de que en estos casos se está en presencia de un supuesto anormal de infraseguro, donde por razones de justicia social han de responder las entidades correspondientes frente al trabajador, que no puede sufrir el perjuicio económico debido a la defectuosa aportación empresarial, y si bien corresponde la responsabilidad relativa a las pertinentes diferencias de la prestación a la empresa, es la entidad gestora de la Seguridad Social (o la Mutua patronal, en su caso), en aras de la garantía de los derechos de los beneficiarios de la prestación, la que asumirá la responsabilidad referente a esas diferencias, con la subsiguiente subrogación en los derechos y acciones de los beneficiarios».

En consecuencia, no debe considerarse procedente la constitución de reservas en relación con tales supuestos como contingencias en tramitación, pues la Mutua no va a tener que hacer frente a las prestaciones que corresponden a la empresa de manera definitiva, dado que siempre podrá ejercitar la acción de reclamación frente al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que incorpora el Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo.

Por el contrario, no se ajusta a esta interpretación la sentencia impugnada, cuando afirma que procederá a la inclusión del importe presunto de las prestaciones en descubierto prolongado por obligación de anticipo de la Mutua, sin perjuicio de posteriores reintegros, fundándose en que se trata de prestaciones pendientes de reconocimiento por haber dado lugar a ellas los siniestros registrados hasta la fecha de cierre del ejercicio según el artículo 15 de la Orden de 2 de abril de 1984. En efecto, el sentido de la reserva para contingencias exige que se incluyan en la misma únicamente aquellas prestaciones a cargo económico de la Mutua Patronal, pues tiene como finalidad garantizar la disponibilidad económica necesaria para hacer frente a las prestaciones reconocidas y a las prestaciones pendientes de reconocimiento, pero no a aquéllas respecto de las cuales la Mutua no tiene una responsabilidad económica definitiva, sino un simple deber de anticipo.

DECIMOTERCERO

Según el artículo 98 de la Ley 29/1998, de 13 julio 1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, si la sentencia declara que ha lugar al recurso, casará la impugnada y resolverá el debate planteado con pronunciamientos ajustados a Derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la sentencia recurrida. Estos pronunciamientos, sin embargo, en ningún caso afectarán a las situaciones jurídicas creadas por las sentencias precedentes a la impugnada.

Procede, de conformidad con lo razonado al resolver el recurso de casación, estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por representación procesal de La Previsora, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, número 2, contra la resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 17 de enero de 1996, confirmatoria de anterior resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de fecha 11 de abril de 1995, sobre auditoría del ejercicio de 1993; en consecuencia, ordenar que en la reserva de contingentes pendientes de liquidación no se incluyan aquellos casos de recursos de los trabajadores cuando la resolución administrativa o judicial denieguen una prestación o cuando en el recurso se solicite una cuantía superior a la reconocida, ni se incluyan en dicha reserva el importe presunto de las prestaciones en descubierto prolongado de la empresa, en que rige el principio de responsabilidad directa de la misma, anticipo por la Mutua y reintegro a ésta por el Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (hoy asumido por el Instituto Nacional de la Seguridad Social) en caso de insolvencia de la empresa; anular el acto administrativo impugnado, en cuanto se oponga a los anteriores pronunciamientos, por no ser conforme a Derecho; y desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en todo lo demás.

Basta con sentar el criterio establecido respecto de la exclusión de determinadas cuantías en la reserva de contingentes pendientes de liquidación y no procede entrar a examinar los casos concretos citados por la parte recurrente a los que resulta de aplicación el citado criterio.

DECIMOCUARTO

No ha lugar a la imposición de las costas causadas en la instancia ni en el presente recurso de casación, pues, con arreglo al artículo 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, no se aprecia que la parte recurrente haya sostenido su acción en la instancia con mala fe o temeridad y, con arreglo al artículo 139.2 de la misma Ley, en las instancias o grados sucesivos a la primera sólo procede la imposición de costas si se desestima totalmente el recurso.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

  1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de La Previsora, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, número 2 contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 21 de junio de 2000, cuyo fallo dice:

    Fallamos. Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de La Previsora, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, número 2, contra la resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 17 de enero de 1996, confirmatoria de anterior resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de fecha 11 de abril de 1995, sobre auditoría del ejercicio de 1993, que confirmamos por ser conformes a Derecho, sin expresa imposición de las costas procesales a ninguna de las partes

    .

  2. Casamos y anulamos la expresada sentencia, que declaramos sin valor ni efecto alguno.

  3. En su lugar, estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por representación procesal de La Previsora, Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales, número 2, contra la resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social de 17 de enero de 1996, confirmatoria de anterior resolución de la Secretaría General para la Seguridad Social de fecha 11 de abril de 1995, sobre auditoría del ejercicio de 1993; en consecuencia, ordenamos que en la reserva de contingentes pendientes de liquidación no se incluyan aquellos casos de recursos de los trabajadores cuando la resolución administrativa o judicial deniegue una prestación o cuando en el recurso se solicite una cuantía superior a la reconocida, ni se incluyan en dicha reserva el importe presunto de las prestaciones en descubierto prolongado de la empresa, en que rige el principio de responsabilidad directa de la misma, anticipo por la Mutua y reintegro a ésta por el Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (hoy asumido por el Instituto Nacional de la Seguridad Social) en caso de insolvencia de la empresa; anulamos el acto administrativo impugnado, en cuanto se oponga a los anteriores pronunciamientos, por no ser conforme a Derecho; y desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto en todo lo demás.

  4. Estos pronunciamientos no afectan a las situaciones jurídicas creadas por las sentencias precedentes a la impugnada.

  5. No ha lugar a imponer las costas causadas en la instancia. En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte satisfará las suyas.

    Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

    Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.

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