STS, 14 de Noviembre de 2006

PonenteOCTAVIO JUAN HERRERO PINA
ECLIES:TS:2006:6827
Número de Recurso197/2005
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución14 de Noviembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Noviembre de dos mil seis.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso contenciosoadministrativo interpuesto por la entidad Construcciones Navales Santodomingo, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Laguna Alonso y asistida por el Letrado D. Álvaro Aguilar de Armas, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de mayo de 2005, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial. Siendo parte demandada la Administración General del Estado que actúa representada por el Abogado del Estado

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 29 de enero de 1987 "Construcciones Navales Santodomingo S.A." presentó Declaración-Resumen Anual del I.V.A. correspondiente al ejercicio 1986, que resultaba una cantidad a devolver de 545.047.509 pts., incluyendo compensación por exportaciones.

La Inspección de Tributos procedió a la comprobación de las deducciones efectuadas en relación con el régimen transitorio, levantando acta de conformidad con fecha 26 de marzo de 1987, minorando la cifra declarada.

Con fecha 20 de marzo de 1989 la referida entidad solicitó devolución de ingresos indebidos por importe de 103.312.295 pts. (620.973,49 Euros) más intereses legales, al amparo del pronunciamiento de la sentencia de 14 de noviembre de 1987 sobre nulidad del Real decreto 2950/1979, de revisión de tarifas de Desgravación Fiscal a la Exportación e Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores, que suponía la aplicación de los tipos de desgravación anteriores. Tal reclamación fue desestimada por extemporánea en resolución de 24 de mayo de 1989 de la Delegación de Hacienda de Vigo, formulando reclamación económico administrativa ante el T.E.A.R. de Galicia, que por resolución de fecha 8 de noviembre de 1990 estimó en parte, ordenando a la oficina gestora que resuelva sobre la petición del interesado, practicando en su caso la correspondiente liquidación y devolución de lo ingresado indebidamente.

Con fecha 21 de noviembre de 1990 se incoa acta de la Inspección en concepto del I.V.A, correspondiente a los ejercicios 1986 a 1989, firmada de conformidad, en la que se hacía referencia expresa a que mediante acta de 26 de marzo de 1987 se modificó la deducción por el régimen transitorio.

No obstante, la entidad recurrente invocando la inactividad de la Dependencia de Gestión en relación con la resolución de 8 de noviembre de 1990, se dirigió el 21 de octubre de 1998 al TEAR, que libró oficio para la ejecución del fallo a dicha Dependencia, insistiendo la parte el 14 de diciembre de 1998, recibiendo el 28 de diciembre de 1998 acuerdo de la Dependencia de Gestión Tributaria de la A.E.A.T. de Vigo, desestimando la devolución por referencia a las anteriores actuaciones y prescripción a los cinco años del derecho a la devolución de ingresos indebidos. Dicho Acuerdo fue impugnado ante el TEAR el 15 de enero de 1999 con desestimación por resolución de 1 de septiembre de 2000, que fue objeto de recurso contencioso administrativo, desestimado por sentencia del TSJ de Galicia de 30 de septiembre de 2004.

Mientras tanto, por la representación de la entidad Construcciones Navales Santodomingo, S.A. se presentó escrito con fecha 31 de enero de 2001, ante la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que al amparo del art. 6 del Real Decreto 429/1993 e invocando los arts. 139 de la Ley 30/92 y 106.2 de la Constitución, solicita la iniciación de procedimiento de responsabilidad patrimonial de dicha Agencia, refiriendo las actuaciones llevadas a cabo y alegando que la prescripción invocada se debió a la inactividad de la propia A.E.A.T. que durante el tiempo comprendido entre la resolución del TEAR de 8 de noviembre de 1990 y la adopción del acuerdo de 28 de diciembre de 1998, protagonizó una inexcusable dejación de sus funciones, teniendo como consecuencia la prescripción del derecho a la devolución de los ingresos indebidos. Considera que se trata de un perjuicio derivado del funcionamiento anormal de la Administración, sin que hubiera mediado fuerza mayor, evaluable económicamente, que debe ser indemnizado al amparo de los citados preceptos.

Suspendida la tramitación del procedimiento hasta que recayera sentencia judicial y notificada con fecha 25 de octubre de 2004 la ya citada sentencia del TSJ de Galicia, la entidad formuló escrito de 9 de noviembre de 2004, invocando la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por la declaración de nulidad del Decreto 2950/1979, de 7 de diciembre, aunque el expediente administrativo se refiera a situaciones consolidadas en virtud de pronunciamientos judiciales, invocando las sentencias de esta Sala de 29 de febrero de 2000 y 13 de junio de 2000, solicitando el abono de 620.973,50 euros.

Por Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de mayo de 2005 se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, razonando, en síntesis, que no es aplicable al caso la doctrina de las sentencias invocadas, que se refieren a supuestos de declaración de inconstitucionalidad de una Ley formal, y tampoco se ha producido la declaración de nulidad del Real Decreto 2.950/79, ni las sentencias tienen efectos erga omnes.

SEGUNDO

Interpuesto este recurso contencioso administrativo, se formalizó demanda en la que se solicita la anulación del acto impugnado y que se condene a la Administración demandada a indemnizar a la recurrente en la cantidad de 620.973,49 euros, actualizada con arreglo al índice de precios al consumo, más los correspondientes intereses de demora, por la aplicación del Real Decreto 2950/1979.

En defensa de sus pretensiones invoca el art. 139.3 de la Ley 30/92 y la doctrina de esta Sala en virtud de la cual la Administración Tributaria viene obligada a indemnizar al contribuyente por los daños y perjuicios causados por la aplicación de un precepto legal declarado posteriormente inconstitucional, cuando el acto de aplicación de la citada norma legal gozase de autoridad de cosa juzgada o fuera consentido y firme, con referencia a las sentencias de 29 de febrero de 2000 y 13 de junio de 2000 y cita de otras posteriores en el mismo sentido. Añade que la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 30 de septiembre de 2004 no produce efectos de cosa juzgada al ventilarse en la misma una cuestión distinta como era la legalidad de la solicitud de devolución de ingresos indebidos y no la reclamación por responsabilidad patrimonial que aquí se pretende.

TERCERO

El Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita la desestimación del recurso, alegando que se pretende aplicar una doctrina legal y jurisprudencial a un caso distinto de los contemplados en las sentencias que se citan, ya que en este caso se trata de una disposición general y no de un acto del legislador; invoca los arts. 102 de la Ley 30/92 y 73 de la LJCA de los que resulta que la anulación de una disposición general no se trasmite a los actos dictados a su amparo, permaneciendo válidos y eficaces los actos firmes y consentidos y concluye señalando la diferencia entre la impugnación directa e indirecta de disposiciones generales y el alcance la nulidad en este último caso, que no supone la eliminación de ordenamiento jurídico, como es el caso de la sentencia de 14 de noviembre de 1987 respecto del Real Decreto 2950/79.

CUARTO

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba y cumplido el trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el 8 de noviembre de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Como se desprende del planteamiento del recurso que acabamos de exponer, la parte recurrente pretende aplicar al caso de la declaración de nulidad de una disposición general la doctrina de la Sala sobre responsabilidad patrimonial del Estado Legislador derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley formal, supuestos claramente diferenciados en la propia legislación, como pone de manifiesto la Ley 30/92, de 26 de noviembre, que contempla la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de disposiciones administrativas en el art. 142.4, mientras que la responsabilidad por actos legislativos se recoge en el art. 139.3, diferencia que se manifiesta en su distinta naturaleza, ejercicio de la potestad legislativa como acto del legislador en un caso y, en el otro, ejercicio de la potestad reglamentaria por el Gobierno, que tiene su reflejo en el distinto ámbito de control, judicial en el caso de la potestad reglamentaria y de constitucionalidad por el Tribunal Constitucional en el caso de la actividad legislativa.

Estas diferencias no son ajenas a la conformación de la doctrina de esta Sala, invocada por la recurrente y plasmada en las citadas sentencias, que se funda en la afirmación de que no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades para plantear "de oficio o a instancia de parte" al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo (art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso- administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad.

Por el contrario, en el caso de disposiciones generales, el control judicial de las mismas (art. 1 LJCA ), permite su impugnación directa e indirecta por los interesados (arts. 25 y 26 LJCA ) ante los Tribunales y acceder con ello de manera inmediata a un pronunciamiento sobre su legalidad y el restablecimiento de la situación jurídica individualizada, incluida la indemnización de los daños y perjuicios causados, según resulta del art. 31 de la citada Ley Jurisdiccional . Los efectos de dicho control judicial son distintos según se trate de la impugnación directa o indirecta, pues en este caso la declaración de nulidad se proyecta sobre el acto de aplicación y en nada afecta a otros actos fundados en la misma norma que no hayan sido impugnados y, tratándose de la impugnación directa, si bien la declaración de nulidad de la disposición general tiene efectos erga omnes, ello no alcanza a los actos firmes y consentidos dictados a su amparo (art. 102.4 Ley 30/92 y 73 LJCA ), de manera que el administrado afectado tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias derivadas de tal actuación administrativa que no resulta revisable ni afectada por aquella apreciación de ilegalidad de la norma que le sirve de amparo.

Por ello y como señala la sentencia de 24 de mayo de 2005, "son situaciones bien distintas y esa doctrina que se aplica para las consecuencias que derivan de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley no es aplicable a supuestos como los planteados cuando de la nulidad de disposiciones generales se trata en las que la firmeza de los actos dictados en aplicación de aquella hacen estéril la acción de reclamación patrimonial ejercitada al no existir un perjuicio antijurídico que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

SEGUNDO

Lo expuesto sería suficiente para desestimar el recurso, pero es que además, la recurrente parte del presupuesto de que las dos sentencias de 14 de noviembre de 1987 declararon la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 2950/1979, sin tener en cuenta que en el proceso en cuestión se planteaba una impugnación indirecta del mismo y, en consecuencia, la declaración de nulidad se refería al acto de aplicación recurrido y no a la norma que le servía de amparo, sobre la cual no cabía esa declaración, de manera que la apreciada nulidad del Real Decreto determinaba la nulidad del acto de aplicación pero no tenía alcance fuera del proceso y menos el general de declaración de nulidad de pleno derecho que se invoca por la recurrente. Ha de añadirse, que aun en los supuestos de la declaración de nulidad de una disposición general, la ley limita sus efectos que no se extiende a los actos firmes, como se desprende de los arts. 102.4 de la Ley 30/92 y 73 de la Ley de la Jurisdicción.

Estas cuestiones ya han sido contempladas por la Sala en otras sentencias, como se recoge en la sentencia del T.S.G. de 30 de septiembre de 2004, que se reproduce en el Acuerdo impugnado, y en la sentencia de esta Sala de 2 de octubre de 2002, que a la vista del planteamiento de la recurrente conviene reiterar.

Así señala dicha sentencia, con referencia a las de 26 y 29 de enero, 1 de febrero, 8 y 25 de noviembre de 1999, 15, 21 y 24 de junio, 8 y 14 de julio de 2000 y 11 de octubre de 2001, que "en la primera de las citadas se dice: "Efectivamente, la doctrina de esta Sala sobre la cuestión se encuentra recogida en diversas sentencias y entre las mas recientes en las de 9 de diciembre de 1996, 19 de diciembre de 1997, y 19 de septiembre de 1998, donde se reconoce, que desde el punto de vista doctrinal y teórico se mantiene que, en materia de nulidad de disposiciones administrativas de carácter general, rige el principio no solo de que esa nulidad es de pleno derecho, como, por otra parte, establecía el artículo 47.2. de la Ley de Procedimiento Administrativo y sigue estableciendo el artículo 62.2 . de la vigente, sino también el de que, con la misma calificación, dicha nulidad se comunica, poco menos que ineluctablemente, a todos los actos administrativos que en la disposición anulada encontraran su cobertura legal y, además, con la eficacia "ex tunc" y con la imprescriptibilidad de las posibilidades de impugnación que es característica de la nulidad de tal naturaleza. Sin embargo -se añade en dichas Sentencias- no es menos cierto que este sistema no es el legal. La antigua Ley de Procedimiento Administrativo, artículo 120.1, establecía ya una primera limitación consistente en que la anulación no podría afectar a los actos anteriores firmes y consentidos, como no podía ser hoy de otra forma ante la vigencia del principio constitucional de seguridad jurídica -artículo 9 de la Constitución - y ante el hecho de que ni siquiera en el supuesto máximo de nulidad de disposiciones generales, como es el de inconstitucionalidad de las normas con fuerza de Ley - artículo 40.1. de la Ley 2/1979, de 3 de octubre, Orgánica del Tribunal Constitucional- puede aceptarse una solución diferente. Es más : como este último Tribunal tiene declarado, STC 45/1989, de 20 de febrero, no solo deben declararse no susceptibles de revisión las situaciones decididas mediante sentencia con eficacia de cosa juzgada, sino también - por exigencias del mencionado principio de seguridad jurídica - las derivadas de actuaciones administrativas que hubieren ganado esa condición - la de firmeza, se entiende - en su ámbito. Y todo ello con la finalidad de evitar que resulte de peor condición quien acudió a los Tribunales, sin éxito, en impugnación de actos aplicativos de disposiciones administrativas declaradas nulas con fundamento en que vulneraban o contradecían otras de rango superior, que quien, teniendo la misma posibilidad, consintió la resolución administrativa que las aplicaba, como resume la Sentencia de esta misma Sala de 31 de octubre de 1996, a propósito de la diferencia entre los efectos de la impugnación directa o indirecta de disposiciones administrativas, es decir, la que tiene lugar, respectivamente, en virtud de lo establecido en los artículos 1.1, 28.1.b), 37.1. y 3 y 39 .1 y 3, por un lado y artículo 39.2. y 4, por otro, todos de la Ley de esta Jurisdicción. En el primer caso hay actos que siguen siendo válidos pese a haberse dictado en virtud de una disposición que se entendió nula: los anteriores a la Sentencia anulatoria que hubieran quedado firmes. En el segundo siguen siendo válidos todos, excepto el específicamente impugnado y anulado".

En el caso de autos, -continua la citada sentencia- las liquidaciones a que se refiere la inicial reclamación de la recurrente para que le fueran abonadas mayores cantidades que las aplicables, en concepto de Desgravación Fiscal a la Exportación, fueron giradas y resultaron consentidas y firmes, al no ser impugnadas, con lo que serían inatacables, aunque se hubieran anulado después las normas en que se fundaban, máxime cuando, como en este caso, lo dictado son Sentencias que inaplicaron dichas normas en recursos indirectos, sin haberse producido la expulsión del ordenamiento jurídico del Real Decreto 2950/79.

Por otra parte, en la Sentencia de 29 de enero de 1999 en relación con la Jurisprudencia, aquí también invocada, sobre la declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto 2950/1979, de 7 de diciembre y consiguiente vigencia de los tipos desgravatorios anteriores a su entrada en vigor y sobre que el efecto anulatorio se expande a personas distintas de los litigantes, se declara que dichas tesis son contrarias a la jurisprudencia consolidada de esta Sala, constituyendo la Sentencia de 29 de octubre de 1996 un compendio de esta doctrina, y por ello conviene reproducir sus argumentos jurídicos: En efecto dijimos: El desarrollo de la anterior tesis ha sido reiteradamente rebatido por una abundante doctrina de esta Sala contenida, por ejemplo y entre otras muchas, en sus sentencias de 11 de febrero, 6 y 27 de marzo de 1995 que, pese a su notoriedad, conviene recordar. Así, dice la últimamente citada que "Como tantas y tantas veces ha repetido esta Sala, la sentencia de 14 de noviembre de 1987 ... no anuló el Real Decreto 2.950/1979, porque no podía anularlo. Dicha sentencia recayó en un recurso de apelación... contra sentencia de la Audiencia Nacional, que anuló unas liquidaciones dictadas en aplicación del Real Decreto 2959/1979, por entender que tal disposición era nula por falta de dictamen del Consejo de Estado; la sentencia de la Audiencia Nacional no anuló el Real Decreto porque no tenía competencia para anularlo. Y esta Sala... tampoco lo anuló, porque lo que se interpuso en primera instancia fue un recurso indirecto, al amparo del art. 39, párrafos 2º y , de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y en ese recurso indirecto, es evidente que no se podía anular un Real Decreto.- ... La sentencia mencionada, de 14 de noviembre de 1987, no es aplicable al presente recurso, puesto que solamente anulaba unas liquidaciones, mediante un recurso interpuesto contra ellas en tiempo hábil para hacerlo, a diferencia de lo que ocurre en el caso del presente recurso, en el que la entidad exportadora dejó firmes y consentidas las liquidaciones que le fueron practicadas.- ... Como recoge la Sentencia, también citada, de 1 de febrero de 1999, lo mismo cabe decir respecto de otros fallos (como los de 16 de noviembre de 1987 invocado por la recurrente y el de 22 de julio de 1988), que también reconocieron la nulidad del referido Real Decreto 2950/79, pero para confirmar la anulación de las liquidaciones impugnadas, que habían sido giradas con base en dicha norma y no para expulsarla del ordenamiento jurídico, lo que además y como queda dicho, no era posible, debiendo además resaltar -continúa la Sentencia de 1 de febrero de 1999 que estamos glosando- que tales Sentencias tuvieron efecto exclusivamente sobre las partes personadas en los respectivos recursos, sin trascendencia "erga omnes", y lo que es más importante, que tales sentencias a pesar de tratarse de recursos indirectos y en contra de una constante doctrina de esta Sala, fundaron la anulación de las liquidaciones impugnadas, en la falta de dictamen del Consejo de Estado, que al ser un vicio formal, sólo se podía alegar en los recursos directos.

En consecuencia, ni se ha anulado el Real Decreto 2.950/1.979, ni existe infracción manifiesta de la Ley de naturaleza sustancial, ni la Sentencias citadas tienen efectos "ergo omnes", y ni siquiera es posible mantener la doctrina que sostuvieron, por tratarse de recursos indirectos."

Todo ello desvirtúa el planteamiento de este recurso, al no resultar aplicable la doctrina invocada, que se refiere a un supuesto distinto como es la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley formal, además de partir de un presupuesto como es la declaración de nulidad de pleno derecho del Real Decreto 2950/79 que no se produjo, sin que los efectos de las sentencias que se referían a la impugnación indirecta del mismo tengan el alcance que se invoca por la parte ni afecte a actos o resoluciones administrativas firmes, como es el caso de las que atañen a la entidad recurrente, que incluso fueron objeto de sentencia judicial.

TERCERO

Por todo ello procede desestimar el recurso, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas, al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

FALLAMOS

PRIMERO

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 197/2005, interpuesto por la representación procesal de la entidad Construcciones Navales Santodomingo, S.A., contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de mayo de 2005, por el que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial presentada el 21 de diciembre de 2004, que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico.

SEGUNDO

No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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