STS, 19 de Septiembre de 2007

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: Que estimando parcialmente la demanda debemos declarar nula por ser contraria al Ordenamiento Jurídico la resolución recurrida de la Alcaldía de Pamplona de fecha 20-6-2001 y en su lugar declaramos el derecho de cada uno de los recurrentes a ser indemnizado en la cantidad de 75.000 euros en concepto de responsabilidad patrimonial y en compensación de todos los daños morales y perjuicios sufridos por la actuación.

Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de Pamplona se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 7 de marzo de 2.003 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal del Ayuntamiento de Pamplona se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte sentencia en la que, con íntegra estimación del recurso formalizado por esta parte, revoque la sentencia de instancia, y, en su consecuencia, se desestime íntegramente la demanda formulada por los recurrentes, por ser los actos recurridos conformes con el ordenamiento jurídico de aplicación, al no concurrir responsabilidad alguna de mi representado, y, subsidiariamente, adecue la concreta cuantía indemnizatoria según los términos expuestos en este escrito, por ser desproporcionada la señalada en la sentencia recurrida".

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la representación procesal de D. Serafin y otros para que formalice el escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala "se confirme en su integridad la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 4 de febrero de 2003 . todo ello con expresa imposición de las costas judiciales a la parte recurrente."

Conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia del día 18 de septiembre de 2.007, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto

Se interpone este recurso de casación contra sentencia de 4 de febrero de 2.003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que resuelve el recurso contencioso administrativo nº 821/2001 interpuesto por la representación de D. Serafin y otros contra resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Pamplona de 20 de junio de 2.001, que desestimó la reclamación de indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Pamplona.

La sentencia recurrida en su fundamento de derecho primero declara como probados los siguientes hechos: En el BON nº 10, de 22 de enero de 1990, se publicó la Convocatoria para la provisión de 11 plazas de Sargento de la Policía Municipal de Pamplona.

Tal y como establecía el punto 1.1, la Convocatoria tenía por objeto la provisión de 11 plazas de Sargento de la Policía Municipal de Pamplona, pero señalando que:

"..., los puestos de trabajo objeto de la presente convocatoria, podrán completarse posteriormente con los que estén vacantes al día en el que el Tribunal Calificador dé traslado a la Alcaldía de la relación de concursantes por orden de puntuación obtenida".

El Ayuntamiento de Pamplona aprueba y pública en el BON nº 96, de 10 de agosto de 1990, la Plantilla Orgánica y la Oferta Pública de empleo, en donde se contempla la existencia de 28 puestos de trabajo de Sargento de la Policía Municipal y, además de las 11 plazas convocadas, se incluyen en la oferta pública de empleo, ocho plazas más de Sargento de la Policía Municipal.

La Convocatoria se resolvió mediante una Resolución del Sr. Alcalde de 1 de octubre de 1990, que procedía a nombrar, exclusivamente, a los 11 primeros opositores, no dando cumplimiento a lo establecido en el condicionado sobre ampliación de plazas vacantes a aquellos opositores que, habiendo superado el concurso-oposición habían quedado entre los números 12 a 19 en el orden de puntuación.

Algunos de los actores, no conformes con la Resolución del Sr. Alcalde de 1 de octubre de 1990, con fecha 30 de octubre presentaron escrito de reclamación solicitando su nombramiento como Sargentos de Policía Municipal.

Como quiera que el Ayuntamiento de Pamplona no resolvía el Recurso citado, interpusieron recurso contencioso-administrativo que se tramitó con el número 52/91, contra desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto ante la Alcaldía sobre nombramiento de Sargento de la Policía Municipal.

El Ayuntamiento de Pamplona, mediante Resolución del Sr. Alcalde de 28 de febrero de 1991, estableció que: "Conforme a lo dispuesto en el Decreto Foral 101/1989, ...HE RESUELTO : nombrar para ocupar dichos cargos, vista el Acta del Tribunal Calificador, a los siguientes concursantes por orden de puntuación obtenida:

- Don Jorge

- Don Benedicto

- Don Luis Andrés

- Doña Yolanda

- Don Pedro

- Don Serafin

- Don Franco

- Don Agustín

Los interesados, al haberse obtenido satisfacción extraprocesal por medio de la Resolución de Alcaldía de 28 de febrero de 1991, desistieron del recurso contencioso-administrativo nº 52/91.

Dos miembros de la Policía Municipal interpusieron Recurso de Alzada que se tramitó con el número 155/91, contra la meritada Resolución de Alcaldía de 28 de febrero. El Ayuntamiento de Pamplona no comunicó ni emplazó a los hoy actores en el citado Recurso de Alzada contra la Resolución de 28 de febrero de 1.991.

El Tribunal Administrativo de Navarra, dicto Resolución 278, de 1 de abril de 1996, por la que estimando el recurso anuló la resolución de 28-2-1991. El Ayuntamiento de Pamplona, con fecha 30 de mayo de 1996, dicta dos Resoluciones por medio del Sr. Alcalde, una la 24/SG por la que en ejecución de la Resolución del Tribunal Administrativo deja sin efecto los apartados 1 y 2 de la Resolución de Alcaldía de 28 de febrero de 1991; es decir, deja sin efecto los nombramientos de Sargentos.

La segunda Resolución de Alcaldía de 30 de mayo de 1996 resuelve el Recurso de Reposición interpuesto contra la Resolución de Alcaldía de 1 de octubre de 1990, estimándolo y, en su virtud, procediendo a nombrar a los actores como Sargentos de la Policía Municipal de Pamplona. Posteriormente y en virtud de otras resoluciones administrativas y judiciales se dejaron sin efecto los nombramientos de los actores como Sargentos.

Frente a la reclamación de responsabilidad patrimonial hecha al Ayuntamiento y desestimada por éste interponen el presente recurso contencioso-administrativo".

Se interpone el recurso de casación por la representación procesal del Ayuntamiento de Pamplona con fundamento con un primer motivo en el que, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción por la sentencia impugnada de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que el recurrente invoca; concretamente y en cuanto a lo primero, menciona la recurrente como infringidos los artículos 139, 141, 142 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a los que añade la jurisprudencia que expresa interpretativa de los mismos.

Al objeto de enjuiciar la actuación administrativa, que fundamentó la resolución desestimatoria dictada por el Alcalde del Ayuntamiento de Pamplona en la inexistencia de antijuricidad en la actuación de dicha corporación local, es necesario resaltar, complementando en lo menester la relación de hechos que se contienen en la sentencia recurrida y que más arriba se han transcrito, que las resoluciones administrativas de 28 de febrero de 1.991 y de 30 de mayo de 1.996 que dispusieron el nombramiento de los recurrentes como Sargentos de la Policía Municipal fueron objeto de anulación por pronunciamientos del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que, en una primera sentencia de 3 de mayo de 1.999 dictada en el recurso 1.000/1.996, confirmó como adecuada a derecho la resolución del Tribunal Administrativo de Navarra de 1 de abril de 1.996 que anuló aquella resolución de 28 de febrero de 1.991 que acordó el nombramiento de Sargentos de los recurrentes.

Y en la misma línea interesa dejar constancia de que obra al folio 170 del expediente administrativo copia de la comunicación, dirigida por el Ayuntamiento a los Sargentos afectados por dicha resolución del Tribunal Administrativo que anuló su nombramiento, comunicación que está fechada el 21 de mayo de 1.996 en la que se les da traslado de aquella decisión del Tribunal Administrativo.

Por otro lado, y a los folios 287 y 330 del expediente Administrativo consta copia de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 30 de noviembre de 1.999 que anuló en primera instancia la resolución de la Alcaldía de la citada corporación local de 30 de mayo de 1.996 que dispuso por segunda vez el nombramiento de los recurrentes como Sargentos, resolución que, recurrida en apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, fue desestimada por éste en sentencia de 8 de marzo de 2.000, con lo que la resolución anulatoria del nombramiento efectuado por segunda vez de los recurrentes como Sargentos adquirió carácter de firme.

Partiendo de estos hechos cabe examinar el primer motivo casacional que antes se ha expresado teniendo en cuenta que el principio de responsabilidad de la Administración está limitado, por expresa disposición del artículo 141.1 de la Ley 30/92, solamente respecto a las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley, precepto que, como expresa la doctrina de este Tribunal, recoge la exigencia de la necesaria concurrencia, para apreciar la responsabilidad administrativa, de la antijuricidad del daño, puesto que, en definitiva, y como esta jurisprudencia ha declarado, no todo daño causado por la Administración ha de ser reparado, sino que tendrá la consideración de auténtica lesión resarcible, exclusivamente, aquélla que reúna la calificación de antijurídica en el sentido de que el particular no tenga el deber jurídico de soportar los daños derivados de la actuación administrativa.

Por otro lado, el artículo 142.4 de esa Ley dispone que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, lo que no es sino una confirmación de un principio general consagrado en nuestra legislación y en virtud del cual si bien no toda resolución judicial anulatoria comporta, per se, la obligación de indemnizar, tampoco ha de entenderse que se excluya la posibilidad de dicha reparación cuando concurran el resto de los requisitos exigibles de conformidad con las disposiciones que regulan la materia contenida en los artículos 139 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el presente caso reclaman los recurrentes el reconocimiento del derecho a la indemnización en virtud de dos conceptos, referido, el primero, a un reconocimiento de derechos económicos y derechos pasivos a los recurrentes como si tuvieran la categoría profesional de Sargentos de la Policía Municipal, precisando que, si la fórmula que a tal efecto se contiene en el suplico del escrito de demanda no se considerara adecuada como compensación periódica de dichos daños, habría de sustituirse por una compensación fija de 50 millones de pesetas a cada uno de los recurrentes. En segundo lugar, se solicita una indemnización por daños morales consistentes en la privación del derecho de ejercer las funciones de sargento, el truncamiento de su carrera profesional y el derecho al reconocimiento, trato, respeto, honor y estima que debe ser compensado todo ello en una cifra global, según entiende los recurrentes, de 50 millones de pesetas.

La sentencia de instancia denegó la primera de las compensaciones, pero reconoció la procedencia de la indemnización de los daños a los actores al haber perdido las oportunidades de presentarse a Sargentos y por el daño moral frente a sus compañeros de profesión y a la ciudadanía, ya que los hechos tuvieron gran resonancia y transcendencia, aceptando la segunda de las pretensiones formuladas en la demanda y evaluando la cantidad a satisfacer en la cifra de 75.000 euros para cada uno de los recurrentes.

El reconocimiento de la indemnización se hace partiendo de la afirmación de que ninguna duda tiene la Sala de que la causa directa y eficiente del daño sufrido por los actores se ha debido al funcionamiento del actuar administrativo. En efecto, con fecha 1/10/90 no se nombraron Sargentos a los ocho opositores que había superado el concurso oposición y habían quedado entre los números 12 a 19 inclusive en el orden de puntuación, es decir, el Ayuntamiento no hizo uso de la cláusula 1.1 de la convocatoria de 22-1-1990 de que "los puestos de trabajo objeto de la convocatoria podrán completarse posteriormente con los que estén vacantes el día en que el tribunal calificador dé traslado a la Alcaldía de la relación de concursantes por orden de puntuación obtenida" y a la vista de que se había ampliado en ocho plazas, la plantilla de Sargentos.

Añade la sentencia de instancia que posteriormente los hoy recurrentes interpusieron recurso contencioso-administrativo nº 52/1991 frente a la desestimación presunta del recurso administrativo o petición formulada por los actores el 30-X-1990. Precisa a continuación la sentencia que interpuesto el citado recurso contencioso administrativo a principios del año 1.991 el Alcalde con fecha 28-2-1991 los nombró Sargentos y los actores desisten del recurso contencioso administrativo 52/1991 perdiendo por tanto la posibilidad de mantener su recurso. De la misma forma, no se emplazó personalmente a los actores en el recurso de alzada interpuesto por otros policías municipales frente a la resolución de la Alcaldía de 28-2-1991, por la que se les nombró Sargentos, perdiendo así la posibilidad de comparecer en dicho recurso. Estos actos municipales fueron la causa eficiente y directa del mal funcionamiento del actuar administrativo; fue el origen de una serie de recursos de inevitable resultado pues lo mal hecho al principio mal tenía que acabar. Con fecha 30-5-1996 el Ayuntamiento en ejecución de la Resolución del T. A.N. deja sin efecto los nombramientos hechos con fecha 28.2.1991, a los que se ha hecho relación y, con la misma fecha de 30-5-1996, el Alcalde de Pamplona vuelve a nombrarlos Sargentos, dando como razón jurídica para ello, que se hacía en resolución del recurso de reposición interpuesto por los actores frente a la resolución de 1-X-1990 que no les nombró Sargentos. Y al final acabaron no siéndolo, pues por resolución de la Alcaldía de 19-6-2000 se dispuso el cese de los actores como Sargentos.

De lo expuesto, concluye la sentencia que resulta con total evidencia no sólo que hubo una mala actuación administrativa sino que ésta fue la causa directa y eficaz del perjuicio causado.

La sentencia de instancia fundamenta, en consecuencia, el reconocimiento del derecho de indemnización, en los términos antes precisados, en la circunstancia de que el Ayuntamiento no hizo uso de la facultad que la convocatoria concedía a la Alcaldía en relación a completar las plazas ofertadas con las vacantes existentes en el momento en que el Tribunal calificador de traslado a la Alcaldía de la relación de concursantes, asi como en que la actuación administrativa ha provocado el desistimiento de los recurrentes del recurso contencioso administrativo interpuesto contra el primer nombramiento de otros recurrentes de cuya relación los mismos estaban excluidos, y en el hecho de que no se emplazó personalmente a los actores en el recurso de alzada resuelto por el Tribunal Administrativo de Navarra que anuló el nombramiento de los recurrentes producido el 28 de febrero de 1.991.

Al objeto de resolver la impugnación que de la apreciación de las citadas circunstancias hace la Sala se alega por la recurrente, y ha de aceptarse, que, en primer término, la utilización de la autorización para ampliar plazas por parte de la Alcaldía resultaba facultativa, como resulta de la propia redacción del texto de la convocatoria en que se emplea el término "podrán" para referirse a la facultad de la Alcaldía de completar las vacantes inicialmente ofertadas con las que existiere cuando el Tribunal calificador dé traslado a la Alcaldía de la relación de concursantes, facultad ésta de la que la Alcaldía no hizo uso en ese momento y que, como ya ha resuelto el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, no podía ejercitarse cuando ya se había dictado una resolución expresando la relación de los once Sargentos a quienes se asignaba la plaza, y entre los que no se contaban los recurrentes, porque, en definitiva, no cabía posteriormente dictar un nuevo acto de ampliación cuando la misma ya resultaría extemporánea según los términos de la convocatoria que constituye la ley de concurso.

Por otro lado, si bien es cierto que no se emplazó personalmente a los actores en el recurso de alzada resuelto por el Tribunal Administrativo y en el que se acordó la nulidad del nombramiento de los recurrentes como Sargentos, es lo cierto que, como pone de relieve la representación del Ayuntamiento en su escrito de interposición de esta casación, reiterando lo que ya afirmó en la instancia, obra en las actuaciones una resolución del propio Tribunal Superior de Justicia de Navarra al folio 245 donde por éste se afirma el conocimiento por parte de los miembros de la Policía Municipal de la existencia del recurso de alzada respecto al que, naturalmente, los recurrentes no pueden alegar ignorancia, dada la notoriedad de la existencia del mismo, objeción ésta frente a la cual por parte de los recurrentes al defender la sentencia impugnada nada se alega ni objeta en su escrito de oposición.

Por otro lado, y en cuanto al citado acuerdo del Tribunal Administrativo, consta en las actuaciones, como antes pusimos de manifiesto, al folio 170 que el Ayuntamiento comunicó la resolución de dicho Tribunal Administrativo anulatoria del nombramiento de los interesados y que éstos no reaccionaron frente a la misma interponiendo, como era su derecho, recurso contencioso administrativo.

En cuanto al desistimiento de los recurrentes por satisfacción extraprocesal de sus pretensiones, del mismo ninguna responsabilidad puede surgir para la Administración que, en cualquier caso, dictó resoluciones posteriores favorables a los recurrentes, concretamente el 30 de mayo de 1.996, que hubieron de ser anuladas por pronunciamientos del propio Tribunal de instancia.

En consecuencia, no se aprecia en el presente caso por esta Sala la existencia de perjuicios que los recurrentes no hayan de soportar, teniendo en cuenta que en el presente caso no se enjuicia unos daños producidos como consecuencia de una sentencia que, en beneficio de los recurrentes, anula un acto denegatorio de derechos para los mismos; por el contrario, en el caso ahora enjuiciado, por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra se declaró la nulidad reiteradamente de actuaciones administrativas precisamente por considerar que los actos administrativos que procedieron al nombramiento de los recurrentes como Sargentos no resultaban conformes a derecho y, en consecuencia, que no existía derecho de los mismos a obtener el grado de Sargento de la Policía Municipal, sin que de contrario quepa utilizar expresiones, como las que se contienen con el carácter de "obiter dicta" en la sentencia de 8 de marzo de 1.999 del Tribunal de instancia, de las que pudiera inferirse lo contrario, dado que, efectivamente, la facultad conferida por expresa disposición de la convocatoria al Alcalde no fue utilizada por éste en momento hábil para proceder a completar las plazas ofertadas, por lo que la actuación de la Alcaldía al incrementar las plazas, cuando ya se había resuelto el concurso no procediendo al nombramiento de los actores, no resultaba conforme a derecho y así se declaró por el Tribunal.

Es decir, que, como pone de relieve en su escrito interpositorio el Ayuntamiento, la anulación de los nombramientos de los recurrentes es una consecuencia directa de unas resoluciones judiciales que se dictan estimando recursos contencioso administrativos contra su nombramiento, resoluciones que necesariamente han de ser acatadas y ejecutadas por el Ayuntamiento de Pamplona. Por ello, en las actuaciones municipales no se ha alterado la situación jurídica en que se encontraban los recurrentes y no cabe hablar de lesión en sentido jurídico ya que no pueden sostener los actores la preexistencia de un derecho a la ampliación de las plazas prevista como una posibilidad de ejercicio potestativo por la Administración que, ya en su inicial resolución de 1 de octubre de 1.990, optó por no ejercitar.

En definitiva, se entiende que no concurre en el presente caso, como consideró la corporación local recurrente en su resolución desestimatoria, una lesión antijurídica en el sentido a que se refiere la Ley de Régimen Jurídico, por cuanto los recurrentes tenían el deber de soportar las consecuencias derivadas de resoluciones dictadas en ejecución de un pronunciamiento judicial del que se derivaba la anulación de su nombramiento como Sargento el cual es dejado sin efecto por los Tribunales de Justicia a pesar de los intentos del Ayuntamiento de Pamplona de proceder, como hizo en dos ocasiones, a dicho nombramiento. De ello se deriva que la Administración no ha desconocido derecho alguno de los reclamantes y no procede el reconocimiento de responsabilidad administrativa por lo que, en definitiva, la resolución de instancia que no lo apreció así ha infringido los preceptos invocados por el recurrente y procede la estimación del presente recurso de casación.

Entrando por ello a enjuiciar el fondo de la cuestión sometida a debate habrá de resolverse el recurso en función de este primer motivo rechazando la pretensión de anulación de la resolución administrativa y denegando el derecho de los recurrentes a ser indemnizados por el Ayuntamiento de Navarra. Circunstancia que exime del examen del resto de los motivos casacionales en que el recurrente en casación discute simplemente la existencia del daño y su cuantía.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la condena en costas del recurrente al haber sido estimado el presente recurso.