STS, 20 de Enero de 2001
| Ponente | PECES MORATE, JESUS ERNESTO |
| ECLI | ES:TS:2001:251 |
| Número de Recurso | 6048/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Enero de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 6048/96, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de la entidad Agropecuaria Andaluza S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 12 de enero de 1996, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 320 de 1993, sostenido por la representación procesal de la entidad Agropecuaria Andaluza S.A. contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de 18 de enero de 1993, denegatoria de la indemnización por los daños agrícolas derivados de la prohibición de regar con aguas del Acuífero 24 del Campo de Montiel, declarado sobreexplotado, confirmada dicha Orden en reposición el 6 de mayo de 1993.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 12 de enero de 1996, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 320/1993, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la recurrente AGROPECUARIA ANDALUZA, S.A., debemos declarar y declaramos ser conforme a Derecho la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, desestimatoria por vía de silencio administrativo de la reclamación de daños y perjuicios formulada por aquélla. En relación a las costas del proceso, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad».
Dicha sentencia se basa, entres otros, en el siguiente fundamento jurídico séptimo: «Siendo lícitos los daños y perjuicios ocasionados a la empresa recurrente, quedando ésta obligada a soportar los efectos de las medidas administrativas implementadas para salvar el acuífero sobreexplotado, no ha lugar al establecimiento de una responsabilidad del Ministerio demandado por este concepto, deviniendo así la desestimación del recurso que se promueve, y en estos términos se declara».
Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Agropecuaria Andaluza S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 28 de mayo de 1996, en la que se ordenó emplazar a las partes para que pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Procurador Don Enrique Hernández Tabernilla , en nombre y representación de la entidad Agropecuaria Andaluza S.A., y, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, al mismo tiempo que el primero presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por infracción de los artículos 106, párrafo segundo, de la Constitución Española, 40, párrafo primero, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, 121, párrafo primero, de la Ley de Expropiación Forzosa, y de la doctrina contenida en la Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1996; el segundo por infracción de los artículos 33, párrafos primero y tercero de la Constitución Española, 348 y 349 del Código civil, y de las Disposiciones Transitorias primera y tercera de la Ley de Aguas y doctrina emanada de la sentencia de esta Sala citada en el motivo anterior, y el tercero por infracción de las normas invocadas en el primero y, además, de la doctrina recogida en la Sentencia de esta Sala de 31 de enero de 1996 porque la Administración no adoptó todas las medidas necesarias para evitar el daño, lo que impone el deber de reparar los perjuicios causados, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra más ajustada a derecho en que se declare y reconozca el derecho de Agropecuaria Andaluza S.A. a ser indemnizada de los perjuicios que se le causaron por no poder regar en la Campaña a la que se refiere la reclamación formulada en la cuantía solicitada que no ha sido discutida por la Administración.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó hacer entrega por copia al Abogado del Estado, para que, en calidad de recurrido, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó el 21 de febrero de 1997, aduciendo que el perjuicio causado no fue antijurídico porque la entidad demandante tenía el deber de soportarlo, de manera que, cuando el particular viene obligado a soportar el daño, la doctrina jurisprudencial ha declarado que no existe responsabilidad patrimonial para la Administración, sin que en el caso enjuiciado se esté ante un supuesto expropiatorio o equivalente sino ante una limitación del derecho de propiedad, que, por sí sola, no confiere derecho a indemnización, como ha declarado el Tribunal Constitucional (Sentencias 37/87 y 227/88), y siendo los recursos hidraúlicos limitados y estando los acuíferos sobreexplotados, la Administración actuó limitando su utilización, cuya limitación debió soportar la entidad recurrente, por lo que terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación por no ser procedente la estimación de los motivos invocados con imposición de las costas a la entidad recurrente.
Mediante providencia de 25 de febrero de 1997, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 9 de enero de 2001, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En los tres motivos invocados, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 33, párrafos 1º y 3º, 106, párrafo segundo, de la Constitución Española, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, 121, párrafo primero, de la Ley de Expropiación Forzosa, 348 y 349 del Código civil, Disposición Transitoria Primera y Tercera de la Ley de Aguas, así como de la doctrina jurisprudencial emanada de las Sentencias de esta Sala de 30 de enero de 1996 y 31 de enero del mismo año, al haberse denegado por la Sala de instancia la indemnización reclamada como consecuencia de la responsabilidad patrimonial del Estado a pesar de que la entidad recurrente se vio privada del uso del acuífero 24 del Campo de Montiel durante la campaña agrícola 1990 a 1991 por el Real Decreto 393/88, del Ministerio de Obras Públicas, que lo declaró sobreexplotado, y por cuya causa le fue concedida a la entidad recurrente indemnización a cargo de la Administración por los perjuicios sufridos en la campaña 1989 a 1990 en la sentencia de 26 de octubre de 1992, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, la cual fue recurrida en casación y esta Sala del Tribunal Supremo en la referida Sentencia de 30 de enero de 1996 declaró no haber lugar al recurso por las razones que la sentencia ahora recurrida desatiende, conculcando con ello esta doctrina juriprudencial además de los preceptos invocados como vulnerados.
No ignora la representación procesal de la entidad recurrente que esta Sala, a partir de su Sentencia de 18 de marzo de 1999 (recurso de casación 6965/94), se apartó del criterio que había sustentado en sus Sentencias de 30 de enero y 14 de mayo de 1996, para seguir la tesis sostenida en el voto particular que se había formulado a esta última, manteniendo desde entonces idéntica orientación en sus Sentencias de 19 de septiembre de 2000 (recurso de casación 3255/96) y 15 de noviembre de 2000 (recurso de casación 4388/96), en las que se declaró no haber lugar a los recursos de casación deducidos contra sendas sentencias dictadas por la propia Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional desestimatorias de las reclamaciones formuladas a la Administración del Estado por responsabilidad patrimonial derivada de la suspensión de las extracciones del acuífero subterráneo del Campo de Montiel, declarado en situación de sobreexplotación por el Real Decreto 393/1988, de 22 de abril, doctrina jurisprudencial consolidada en estas nuestras últimas Sentencias, que por sí sola justificaría la declaración de no haber lugar al presente recurso de casación.
En virtud de los principios de seguridad jurídica y de igualdad de trato en aplicación de la Ley, procederemos seguidamente a reiterar los mismos argumentos utilizados en estas sentencias para rechazar los tres motivos de casación aducidos por la representación procesal de la recurrente, no sin antes expresar que la doctrina recogida en la Sentencia que se cita de esta Sala, de fecha 31 de enero de 1996, no guarda relación alguna con la cuestión ahora objeto de debate, que se circunscribe a considerar si los daños y perjuicios causados en las cosechas de la recurrente por no permitirle hacer uso de las aguas del acuífero sobreexplotado constituyen o no una lesión antijurídica que aquélla tenga el deber de soportar, mientras que en la Sentencia invocada de 31 de enero de 1996 la cuestión a dirimir se circunscribía a discernir si concurría o no el requisito del nexo de causalidad entre el perjuicio producido y la actuación de la Administración, que, en este caso, no se discute, pues no se niega que la pérdida de las cosechas obedeciese a la falta de riego.
La Sala de instancia, al rechazar la responsabilidad de la Administración por entender que el daño causado no fue antijurídico, no se aparta de la doctrina jurisprudencial y no ha conculcado tampoco, como vamos a explicar, los preceptos que se alegan como infringidos al articular los tres motivos casacionales.
En la sentencia recurrida no se vulneran los artículos 33.1 y 3 y 106.2 de la Constitución, 40.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y 121.1 de la Ley de Expropiación Forzosa porque, como esta Sala ha declarado en sus Sentencias de 12 de junio de 1993 (R.J. 2.385, fundamento jurídico quinto), 18 de marzo de 1999, 19 de septiembre de 2000 y 15 de noviembre de 2000, las medidas de carácter temporal adoptadas por el Consejo de Ministros, al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fín de afrontar una situación de sequía extraordinaria, no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos, sino que se trata de meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 29 de noviembre de 1988.
El que se trate de un aprovechamiento de aguas privadas, contemplado en las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera de la citada Ley de Aguas, no altera el carácter de la limitación de su uso por causa de la sequía y de la sobreexplotación del acuífero, sino que del tenor literal de tales Disposiciones se infiere que la Ley de Aguas equipara, a efectos de las limitaciones de uso de las aguas, las de propiedad privada y las de dominio público, de modo que no sólo son aplicables, según la aludida Disposición Transitoria Tercera, a las aguas de propiedad privada las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en casos de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las limitaciones del uso del dominio público hidraúlico, sino que tal aplicabilidad tendrá la extensión y alcance previstos para estas aguas de dominio público, y, por consiguiente, sólo podría obtenerse indemnización cuando, como consecuencia de tales medidas, tuviesen derecho a ella los usuarios de las aguas públicas, pues la propiedad privada de las aguas nada añade al régimen de responsabilidad derivado de la adopción de las medidas previstas en el apartado cuarto de la mencionada Disposición Transitoria Tercera.
No existe equivalencia ni paralelismo alguno entre el supuesto contemplado por el artículo 53.2 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, y el regulado por el artículo 56 de la misma, pues éste se refiere a circunstancias extraordinarias de sequías, sobreexplotación de acuíferos y similares estados de necesidad, en que no se perjudica a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros sino que se establecen medidas de carácter general afectantes a todos los que se encuentren en tales circunstancias, y éstas fueron las medidas acordadas por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel, sin que supusiesen modificación de caudales en beneficio de unos y perjuicio de otros titulares.
El sometimiento de la propiedad privada de las aguas a decisiones administrativas como la adoptada por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel (Real Decreto 393/1988, de 22 de abril) constituye una delimitación ordinaria de tal dominio, de manera que, siempre que esta clase de medidas se adopten con la debida generalidad, como ha sucedido en este caso, no constituyen privación singular de derechos sino tan sólo la aplicación de una previsión legal que forma parte del estatuto jurídico de las aguas de dominio privado.
La vigente Ley de Aguas está inspirada en la concepción básica de ser el agua un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrográficas (párrafo segundo del Preámbulo de la Ley de Aguas), recogida en el artículo 1.2 de dicha Ley, al disponer que «Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidraúlico».
El planteamiento jurídico de ser las aguas continentales un recurso único integrado en el ciclo hidrológico no es sino la incorporación al régimen jurídico de las aguas de un principio de la física, que no puede quedar en una mera afirmación retórica de la Ley, sino que ha de producir los consiguientes efectos jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento.
Siendo el agua un recurso único sólo cabe su correcta administración y su explotación racional a través del establecimiento de medidas uniformes para todos los aprovechamientos, ya sean a título de propietario, concesionario o mero usuario, pues lo contrario supondría beneficiar a unos en perjuicio de los otros, de manera que si al titular de aguas subterráneas de propiedad privada se le permitiese continuar con los riegos no sólo haría uso del agua de su propiedad sino que se beneficiaría del resto del agua en detrimento de los no regantes, cuyo sacrificio posibilita que el recurso único no se agote, y, por consiguiente, al compensar económicamente a aquél por la prohibición de regar temporalmente, se le deja absolutamente indemne de un coste que experimentan el resto de los concesionarios o usuarias de las aguas, quienes, para evitar que el recurso desaparezca, dejaron de regar y además se verían obligados a indemnizar a quien se está beneficiando, igual que ellos, del ahorro del agua.
La desestimación de los tres motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, por lo que las costas procesales causadas deben imponerse a la entidad recurrente en aplicación concordada del artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción y Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y las Disposiciones Transitorias Segunda 2 y Tercera 2 de la citada Ley 29/1998.
Que, con desestimación de los tres motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de la entidad Agropecuaria Andaluza S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 12 de enero de 1996, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 320 de 1993, con imposición a la referida entidad recurrente Agropecuaria Andaluza S.A. de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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