STS, 18 de Mayo de 2005
| ECLI | ES:TS:2005:3176 |
| Procedimiento | JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de dos mil cinco.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera de este Tribunal el recurso de casación en interés de ley 36/2003 interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 20 de diciembre de 2002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso 492/00, habiendo sido parte el Ministerio Fiscal.
El objeto del recurso contencioso-administrativo afectó en la instancia jurisdiccional a un tema referente a la baja como mutualista obligatorio de Muface de D. Marcos. El recurrente interesó su permanencia como mutualista obligatorio de Muface cuando por promoción interna pasó de ser funcionario de la Administración Civil del Estado a serlo de la Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos, quedando en situación legal de excedente voluntario en aquella.
Muface, en Resolución de 21 de diciembre de 1999 y después, al resolver el recurso de alzada el Ministerio de Administraciones Públicas, en Resolución de 17 de marzo de 2000 acordó la baja del recurrente como mutualista "al acceder a la situación de excedencia voluntaria y sin que en el plazo reglamentario ejercitara su derecho a mantener la continuidad como mutualista voluntario".
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el actor ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, la sentencia dictada con fecha 10 de diciembre de 2002 estima el recurso contencioso-administrativo deducido por D. Marcos contra la Resolución de 21 de diciembre de 1999 de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), confirmada en alzada por Resolución de 17 de marzo de 2000 del Ministro de Administraciones Públicas, por la que se acordó la baja del recurrente de dicha Mutualidad al pasar a la situación de excedencia voluntaria en el Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado.
También declara el derecho del actor a continuar afiliado a Muface y a mantener su condición de mutualista de la misma y la baja en la Seguridad Social.
Al interponer un recurso de casación en interés de ley, el Abogado del Estado solicita que se establezca como doctrina legal correctora de la acordada por la Sala de origen que "los funcionarios del Estado, al pasar por promoción interna y voluntariamente a la Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos quedan en situación de excedencia voluntaria y causan baja como Mutualistas Obligatorios de Muface".
El Ministerio Fiscal solicita la desestimación del recurso.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 11 de mayo de 2005.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de Sala
El objeto del recurso se centraba en la instancia jurisdiccional en determinar la conformidad o disconformidad a derecho de la Resolución de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado de fecha 21 de diciembre de 1999, por la que se acordó la baja del recurrente en Muface al pasar a la situación de excedencia voluntaria y sin que ejercitara la facultad de mantener la condición de mutualista voluntario, así como de la Resolución del Ministro de Administraciones Públicas de 17 de marzo de 2000, desestimatoria del recurso de alzada.
La sentencia recurrida estimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Marcos, contra la Resolución de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado de fecha 21 de diciembre de 1999, por la que se acordó la baja del recurrente en Muface al pasar a la situación de excedencia voluntaria y sin que ejercitara la facultad de mantener la condición de mutualista voluntario, así como frente a la Resolución del Ministro de Administraciones Públicas de 17 de marzo de 2000, desestimatoria del recurso de alzada deducido contra aquella y declaró tales Resoluciones disconformes con el ordenamiento jurídico, anulándolas. También declaró el derecho del actor a continuar afiliado a Muface y a mantener su condición de mutualista de la misma y la baja en la Seguridad Social, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tal declaración y a adoptar las medidas necesarias para llevarla a efecto, sin hacer expresa condena de las costas causadas.
En el caso examinado, la valoración de las actuaciones permite constatar los siguientes elementos circunstanciales:
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El demandante en la instancia superó las pruebas selectivas, convocadas por Resolución del Secretario de Estado para la Administración Pública de 23 de diciembre de 1997, para acceso por promoción interna a la Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos, acreditando para ello una antigüedad superior a dos años como funcionario de carrera del Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado, en el que había ingresado el 7 de julio de 1992.
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Las Resoluciones recurridas determinaron la baja del actor en Muface al pasar a la situación de excedencia voluntaria en su Cuerpo de origen y estar excluidos del Régimen Especial los funcionarios de Organismos Autónomos. Además, las decisiones impugnadas consideraban aplicable el artículo 11 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo de 1976, que permite a los excedentes solicitar el mantenimiento de la situación de alta en la mutualidad con carácter voluntario, siempre que lo soliciten expresamente de Muface, lo que no fue efectuado por el actor.
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La sentencia recurrida reconoce que el artículo 11 del Reglamento General del Mutualismo Administrativo permite, entre otros, a los excedentes mantener su vinculación con Muface como mutualistas voluntarios y para ello exige que los interesados "lo soliciten voluntariamente y se comprometan a abonar a su cargo las cuotas correspondientes al Estado y al funcionario", sin embargo, excluye de esa posibilidad a aquellos empleados públicos cuya situación de excedencia voluntaria "sea consecuencia del pase a otro cuerpo o plaza de la Administración Civil del Estado", que era la situación en que se encuentra el demandante.
Razona la sentencia que si bien el artículo 3 de la Ley 29/75 (Seguridad Social de los Funcionarios) así como el artículo 3 del Decreto 843/76 (Reglamento del Mutualismo Administrativo) excluyen expresamente a los funcionarios de Organismos Autónomos del Régimen Especial, sometiéndolos, por tanto, al General de la Seguridad Social, la Ley 30/84, de 2 de agosto (Medidas para la Reforma de la Función Pública) resulta de aplicación también a los funcionarios de Organismos Autónomos en cuanto a los derechos funcionariales (administrativos y económicos) que en la misma se contienen y resulta plenamente aplicable al caso el criterio sostenido en la sentencia de este Tribunal de 17 de junio de 1991, que reconoce el carácter de "derecho adquirido" del funcionario al disfrute de un determinado régimen de Seguridad Social y señala, expresamente, en su fundamento de derecho tercero, que "el acceso a función distinta dentro de la Administración no puede comportar la pérdida de un derecho adquirido ni restringir las expectativas de ascenso dentro de la misma", criterio aplicable a los casos, como en el que nos ocupa, en los que, en puridad, ni siquiera hay cambio de Administración, habida cuenta del carácter uniforme que ofrece la Ley 30/84.
Antes de examinar la cuestión planteada, centrada en determinar si la sentencia recurrida fija una doctrina gravemente dañosa y errónea, procede analizar la normativa de aplicación:
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La Ley 29/75 de 27 de junio, sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado excluía en el artículo 3.2.b) a los funcionarios de Organismos Autónomos y tal disposición ha sido derogada por Real Decreto Legislativo 4/2000 de 23 de junio.
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Este mismo criterio se recoge en el artículo 3.2.b) del Decreto 843/1976 de 18 de marzo que aprueba el Reglamento General del Mutualismo Administrativo, reconociendo en el artículo 11.2 que en el supuesto de excedencia voluntaria, siempre que la misma no sea consecuencia del pase a otro cuerpo o plaza de la Administración Civil del Estado, el funcionario podrá mantener la situación de alta en la Mutualidad.
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El ámbito de aplicación de la Ley 30/84 de 2 de agosto comprende en el artículo 1.a) al personal de los Organismos Autónomos que será funcionario en los términos establecidos para la Administración General del Estado (artículo 47.1 de la Ley 6/1997 de 14 de abril).
Aunque no aplicable al caso, por razones temporales, son de tener en cuenta los siguientes preceptos:
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El artículo 9 del Real Decreto Legislativo 4/2000 de 23 de junio, en cuanto a la afiliación a más de un régimen de la Seguridad Social al nuevo Reglamento del Mutualismo Administrativo.
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El Real Decreto 375/2003 de 28 de marzo, en el apartado 5º del artículo 10 excluye el derecho de opción a los funcionarios como consecuencia del pase a otro cuerpo o escala de la Administración Civil del Estado incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento.
El recurso de casación en interés de la Ley es un recurso extraordinario que puede interponerse contra Sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuese estimatorio, la doctrina legal aplicable al supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario, por lo que interesa al caso examinado, no solamente que la Sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten (como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1.983 y 16 de octubre de 1.989).
Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal.
A juicio del Abogado del Estado, la sentencia recurrida entraña un perjuicio para los intereses públicos con efecto de futuro que trasciende al caso, consistiendo el grave daño para el interés general, a cuya defensa y a la del ordenamiento jurídico se orienta este recurso, en que a raíz de la sentencia recurrida, se convalide la doctrina errónea de ésta con un efecto multiplicador grave que afecte a un importante número de situaciones o se proyecte sobre un ámbito de suficiente generalidad o de dicho interés presente o futuro constatable. Ello conllevaría un importante incremento del gasto público.
A la luz de estas consideraciones, está claro que no puede considerarse satisfecho el requisito de que la doctrina recogida en la Sentencia impugnada sea gravemente dañosa para el interés público. Es al recurrente al que corresponde ponerlo de manifiesto y aquí no lo ha hecho, pues el escrito de interposición se limita, en este punto, a hacer unas consideraciones generales y no nos dice el número, ni siquiera aproximado, de funcionarios en los que podrían darse las circunstancias que concurrieron en el pleito resuelto por la Sala de Madrid, ni si, efectivamente hay constancia de alguna, varias o muchas reclamaciones semejantes y tampoco precisa qué es lo que podría representar en términos de incremento de gasto público.
En definitiva, no dispone el recurrente de elementos para concluir de forma, al menos, relativamente precisa, cuál es el alcance de la Sentencia recurrida y en tales condiciones no hay duda de que no cumple con una de las exigencias expresamente impuestas por el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción, lo que comporta la desestimación del recurso de casación en interés de la Ley, en lo que concierne a la inexistencia del grave daño para el interés general.
También para el Abogado del Estado el problema que aquí se plantea es el de los funcionarios que promocionan a la Escala Técnica de Gestión de Organismos Autónomos, señalando:
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) El artículo 3, apartado 2, párrafo b) del Texto Refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado excluye expresamente de este Régimen Especial a los funcionarios de Organismos Autónomos.
El artículo 8, apartado 1, párrafo a) de dicho Texto dispone que causan baja como mutualistas obligatorios los funcionarios que pasen a la situación de excedencia voluntaria en cualquiera de sus modalidades, si bien pueden mantener facultativamente la situación de alta como mutualistas voluntarios, debiendo ejercitarse este derecho de opción según las normas que se establezcan reglamentariamente y que están recogidas en el artículo 11 del a la sazón vigente Reglamento General del Mutualismo Administrativo aprobado por Real Decreto 843/1976 de 18 de marzo.
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) Al amparo de esta normativa legal, la Muface ha venido entendiendo que los funcionarios que, perteneciendo a Cuerpos de la Administración Civil del Estado incluidos en el campo de aplicación del Mutualismo Administrativo, accedan por promoción interna a un Cuerpo excluido de este Régimen Especial de Seguridad Social y queden en situación administrativa de excedencia voluntaria en su Cuerpo de origen, deben causar baja en esta Mutualidad, sin perjuicio de su continuación en Muface como mutualistas voluntarios.
Sin embargo, señala con acierto la sentencia recurrida que el recurrente no pretendió la afiliación a Muface con carácter voluntario sino "el reconocimiento obligatorio a pesar del cambio de cuerpo funcionarial" y entiende que si bien la Ley 29/75 de Seguridad Social de los Funcionarios (art. 3.2.b), así como el Reglamento del Mutualismo Administrativo (Real Decreto 843/76) excluía del Régimen Especial a los funcionarios de Organismos Autónomos, la Ley 30/84 para la Reforma de la Función Pública (artículo 1.a) es de aplicación al personal de los Organismos Autónomos de la Administración Civil del Estado. A lo que cabría añadir, como subraya el Ministerio Fiscal, que la LOFAGE (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado 6/97, de 14 de abril) dispone en su artículo 5 que son órganos administrativos de los organismos públicos, clasificados en el artículo 43 en organismos autónomos y entidades públicas empresariales, que el artículo 45 establece que se rigen por el Derecho Administrativo y que el artículo 47.1 subraya como el personal a su servicio será funcionario "en los mismos términos que los establecidos para la Administración General del Estado".
La conclusión no es otra que tan funcionarios son los que forman parte del personal de la Administración Civil del Estado como los que integran los Organismos Autónomos y tiene que reconocerse la permanencia en el mutualismo administrativo del funcionario que pasó de un cuerpo a otro de la Administración General del Estado.
Sobre este punto, ya la sentencia de este Tribunal Supremo de 17 de junio de 1991, aunque referida al tránsito a una Comunidad Autónoma es sustancialmente aplicable al caso enjuiciado, al reconocer la continuidad funcional de los funcionarios públicos y el respeto a los derechos profesionales ya obtenidos.
A mayor abundamiento, el nuevo Reglamento del Mutualismo Administrativo (Real Decreto 375/2003 de 28 de marzo), de inaplicación al caso en razón a las fechas, reafirma este criterio: según su artículo 9 estarán de alta obligatoria en la Mutualidad General los funcionarios en servicio activo (apartado 1) categoría que corresponde como hemos visto al personal de los organismos autónomos, sin que en el apartado 2 (los que conservan la condición de mutualistas aun cambiando su situación administrativa) sean mencionados los de organismos autónomos, puesto que en ningún momento han dejado de pertenecer a la Administración General del Estado.
En suma, la inexistencia de doctrina gravemente dañosa y errónea, excluyen la prosperabilidad del recurso.
No cabe afirmar que la sentencia recurrida establezca un daño grave, pues no se ha acreditado por el Abogado del Estado que no es un caso aislado, sino susceptible de eventuales reiteraciones en el tiempo con el riesgo de una reproducción de tesis jurisprudenciales erróneas y un quebranto para la Administración pública, circunstancia que no concurre en la cuestión examinada, siguiendo el criterio reiterado de este Tribunal en sentencias de 12 de diciembre de 1997, 20 de enero de 1998, 18 de septiembre de 2000 y 18 de septiembre de 2001.
Tampoco cabe afirmar que la doctrina sea errónea, puesto que en los términos que reconoce las sentencias de esta Sala de 20 de enero de 1998 y 18 de septiembre de 2001, no es suficiente con que la sentencia recurrida sea errónea, sino que además, ha de entenderse que el criterio que siente sea dañoso para el interés general y en este caso es razonable la interpretación efectuada por la Sala de instancia.
Teniendo en cuenta la naturaleza y el alcance de este recurso, no procede hacer expresa imposición de costas.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación en interés de ley 36/2003 interpuesto por el Abogado del Estado, contra la sentencia de 20 de diciembre de 2002 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en el recurso 492/00, sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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