STS, 20 de Enero de 2009

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra (Sección Segunda) dictó sentencia declarando la inadmisión del recurso promovido por el PARTIDO POLÍTICO ARALAR contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 9 de febrero de 2004 por el que se aprobó los nuevos estatutos de Caja Navarra.

Notificada esta sentencia a las partes, por el recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (PARTIDO POLÍTICO ARALAR) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 30 de marzo de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

ÚNICO) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, o por el cauce de la infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia -art. 88-1-d- de la misma Ley -, invocándose expresamente el art. 24 de la Constitución que comporta, que la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo declarada en la sentencia constituye una infracción del derecho a la tutela judicial.

Terminando por suplicar declare admisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por el recurrente frente al Acuerdo impugnado y resuelva sobre el fondo de la pretensión deducida en la instancia por el recurrente, con expresa imposición de costas a la parte recurrida. Mediante otrosí interesa la celebración de vista.

Por providencia de la Sala, de fecha 18 de abril de 2007, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 14 de mayo de 2007 entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (COMUNIDAD FORAL DE NAVARRA y CAJA DE AHORROS Y MONTE DE PIEDAD DE NAVARRA), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al mismo, lo que hicieron mediante escritos de fechas 19 y 28 de junio de 2007 respectivamente, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso y, subsidiariamente desestimándolo, en último caso, para el supuesto de que estime dicha legitimación, desestime el recurso en cuanto al fondo, declarando que el acuerdo del Gobierno de Navarra objeto del recurso es plenamente conforme a Derecho, con expresa imposición de costas al recurrente.

Por providencia de fecha 26 de junio de 2008, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de octubre siguiente, y de conformidad con lo establecido en el art. 94.3 de la LJCA no procede la celebración de vista interesada por la parte recurrente, dictándose otra en fecha 22 de julio de 2008, en la que se suspende el señalamiento acordado por reunirse la Sala en Pleno, señalándose nuevamente para el día 13 de enero de 2009, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en virtud de la cual se declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto por le PARTIDO POLÍTICO ARALAR contra en acuerdo del Gobierno de Navarra que aprobó los Estatutos de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Navarra, inadmisibilidad que se fundamenta en la falta de legitimación activa del recurrente, con apoyo en los siguientes fundamentos:

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En este caso con arreglo a la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1.994, no puede entenderse que existiera legitimación para la interposición de un recurso como el presente, que se refiere a una actuación de un órgano administrativo en el ejercicio de las potestades conferidas por el ordenamiento jurídico -dicho sea sin prejuzgar el contenido de fondo del acuerdo recurrido-. Para la expresada sentencia del Tribunal Supremo "ni siquiera en la doctrina constitucional se encuentra un reconocimiento de la legitimación de los Grupos Parlamentarios análogos en esto a los Grupos Municipales -el procedimiento se refiere a una impugnación efectuada por uno de dichos grupos de un acto en la esfera local- para recurrir en cualquier tipo de proceso sino estrictamente en el campo de los actos que afectan al ámbito interno de su actuación parlamentaria (SSTC 36/90 de 1 marzo y 205/90 de 13 diciembre )".

La actuación impugnada no se refiere a actos que puedan incidir en la esfera del interés administrativo propio de los Grupos Parlamentarios, sino que es una actuación administrativa relativa a la aprobación de los nuevos estatutos de la Caja de Ahorros de Navarra, completamente ajena al ámbito de actuación parlamentario.

Si el Grupo parlamentario considera que la Administración Foral no actúa de forma correcta, en ejecución de las leyes forales, o en cualquier otro aspecto de su actividad, puede promover las actuaciones precisas, como pueden ser las interpelaciones o mociones previstas en el artículo 32.2 de la Ley de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, según el cual "Los parlamentarios forales podrán formular ruegos y preguntas e interpelaciones a la Diputación, así como presentar mociones, todo ello en los términos que señale el Reglamento de la Cámara. Puede, en fin, promover las funciones de impulso y control de la actuación de la Administración Foral, como el artículo 11 de la propia Ley de Reintegración expresa, más ello no faculta para efectuar impugnación alguna ante esta jurisdicción que dimanaría de una falta de desarrollo reglamentario por parte de la Administración Foral.">>

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en un único motivo que puede sintetizarse así: la sentencia confunde la personalidad jurídica de un Partido Político con la de un Grupo Parlamentario cuya distinción ya quedó resuelta con ocasión del conocido "Caso Atutxa". Añade que no ejercita su acción por mero interés de la legalidad sino por un interés legítimo, citando a este respecto el artículo 9º del Texto aprobado, que al regular la composición del Consejo de Administración, después de referirse a otros miembros natos, señala en su apartado d), que también incluirá "hasta nueve vocales, en representación del Excmo. Ayuntamiento de Pamplona y de los grupos de intereses sociales, económicos y colectivos en general del ámbito de actuación de LA CAJA, así como de los impositores y de los trabajadores de la entidad", lo que significa, a su juicio, que entre esos grupos de intereses se encuentre el Partido Político recurrente, citando en su apoyo la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, y el hecho de que bajo la vigencia del anterior Estatuto accedieron a dicho cargo por vía estatutaria miembros de diversos Partidos Políticos. Por último invoca en apoyo de su legitimación el principio "pro actione" recogido en sentencias del Tribunal Supremo que cita.

Pese a las alegaciones que invocan las partes recurridas en sus escritos de oposición, debe declararse admisible la casación, pues el escrito de interposición cumple con las mínimas exigencias que prevé la Ley Jurisdiccional para su formulación. En efecto, se cita, como previo al desarrollo del motivo, el apartado del artículo 88.1 de dicha Ley en que se incardina, y, aunque lo hace de forma alternativa entre el c) y el d), es claro que ello puede responder a la no siempre uniforme jurisprudencia de esta Sala que, cuando se trata de motivos de inadmisibilidad, su impugnación en casación se ha visto en algunas ocasiones determinado por su posible incidencia en la correcta constitución de la relación jurídico procesal, y como tal, como un defecto de derecho adjetivo; sin que, por otra parte, se observe que se haya producido indefensión a los recurridos que han contestado sin atisbo de confusión al motivo así entablado.

Sin perjuicio de reconocer las irregularidades en que incurre la sentencia recurrida al citar preceptos de la Ley Jurisdiccional anterior y referirse a la legitimación de los Grupos Políticos, cuando realmente se trata de decidir sobre la de un Partido Político, esto no va a afectar al motivo sustancial del recurso, no sólo porque la impugnación de la sentencia no se basa esencialmente en estos defectos, sino porque posteriormente el Tribunal de instancia ya menciona adecuadamente los preceptos de la Ley vigente, y su fundamentación se dirige a la posición procesal del Partido Político recurrente, como expresa en su fallo.

La legitimación activa se atribuye por el artículo 19 de la Ley Jurisdiccional en función de la titularidad de un derecho o interés legítimo que esté en relación con la pretensión material que sea objeto del proceso. Está relación implica, según constante jurisprudencia de esta Sala, que de obtenerse una sentencia favorable, se produciría a la parte recurrente un beneficio o se le evitaría un perjuicio, patrimonial, moral, incluso profesional o de vecindad, de contenido concreto y efectivo. Aunque esta jurisprudencia siempre ha sido proclive a entender la legitimación en un sentido favorable a su otorgamiento, no puede, sin embargo, ser interpretada en una forma tan amplia, que conduzca a reconocer una acción pública en defensa de la legalidad, fuera de los concretos casos en que la Ley expresamente la admita.

Tratándose de personas jurídicas el mismo precepto la confiere a "las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses colectivos". Según se desprende del mismo, el interés legítimo de estos entes, en el sentido que antes se le ha dado, debe predicarse bien de los miembros que la integran, bien de los colectivos cuya representación o defensa tienen encomendada por ley.

En cualquier caso, esta legitimación, como también antes se puso de manifiesto, debe estar en estrecha relación con la pretensión ejercitada, de tal forma que se liga muy íntimamente con el fondo del asunto, o cuestión material, de aquí que sea necesario, en la mayoría de los casos, comprender el alcance de esta pretensión en la forma que ha sido planteada en la demanda para decidir si se da el interés legítimo de que habla la ley.

Tratándose de Partidos Políticos, su Ley Orgánica Reguladora 6/2002, de 27 de junio, se refiere en su Exposición de Motivos, a que su finalidad es "la de aunar convicciones y esfuerzos para incidir en la dirección democrática de los asuntos públicos, contribuir al funcionamiento institucional y provocar cambios y mejoras desde el ejercicio del poder político". Se pretende, en definitiva, hacer realidad el pluralismo político esencial en un sistema democrático, concurriendo, como señala el artículo 6 de la Constitución "a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política".

Sin embargo, esta naturaleza no les confiere, sin más, como expresa la sentencia de esta Sala de 18 de enero de 2005, "legitimación para la impugnación de cualquier disposición o acto administrativo que pueda tener efectos políticos, si no se aprecia una conexión específica con su actuación o funcionamiento. No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Sostener la existencia en favor de los partidos de legitimación para impugnar cualquier disposición o acto administrativo por la relación existente entre los fines que aquéllos puedan perseguir según su ideología o programa de actuación y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquella disposición o acto equivaldría a reconocerles una acción popular. En efecto, nadie puede imponer límites materiales a la actuación de los partidos y a los fines perseguidos por éstos (ejercen libremente sus actividades, según el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio ), fuera de los que derivan del funcionamiento del sistema democrático con arreglo a la Constitución y de su sometimiento al ordenamiento jurídico". Añadiendo, a continuación que "la función de control del Gobierno propia de los Partidos Políticos se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quien se atribuye específicamente la función de control del Gobierno en la Constitución (artículo 66.2 ). No lleva consigo una relación específica entre las disposiciones generales o los actos administrativos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos suficiente para legitimarlos para su impugnación ante los tribunales con carácter general e indiscriminado".

En el mismo sentido se pronuncia la sentencia de esta Sala, de 6 de abril de 2004, en cuyo fundamento jurídico quinto se expresó:

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1. Esta Sala, en sentencias de la misma fecha, ha reconocido legitimación a determinadas organizaciones sindicales para la impugnación del Acuerdo recurrido, partiendo de que, como ha declarado el Tribunal Constitucional (sentencias del Tribunal Constitucional 210/1994, de 11 de julio, fundamento jurídico 3, 101/1996, de 11 de junio, 203/2002, de 28 de octubre, fundamento jurídico 2, y 164/2003, de 29 de septiembre, fundamento jurídico 5 ), cuando la Constitución y la ley invisten a los sindicatos con la función de defender los intereses de los trabajadores, los legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli [cada uno por separado; las sentencias citadas dicen «ut singulus»], sean de necesario ejercicio colectivo, siempre que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los procesos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que ejercita la acción y la pretensión planteada, ya que otra cosa equivaldría a transformar a los sindicatos en guardianes abstractos de la legalidad. Este es uno de los límites para el reconocimiento de la legitimación, respecto del cual la jurisprudencia de esta Sala no ha admitido otra excepción que la inherente al ejercicio de la acción popular en las materias en que se halla reconocida legalmente.

   La situación de los partidos políticos es diferente, pues en ellos no se aprecia una relación específica entre su actividad y la protección de los trabajadores, independientemente de su condición de ciudadanos, como función propia de la actividad de aquéllos.

2. El hecho de que el Acuerdo impugnado pueda afectar a derechos fundamentales no es suficiente para legitimar a los partidos políticos para su impugnación. La defensa de los derechos fundamentales ante los tribunales no está atribuida a todos los agentes políticos y sociales. Según se infiere del artículo 46 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre, del Tribunal Constitucional, sólo están legitimados para el amparo constitucional, además de los organismos específicamente reconocidos, las personas directamente afectadas o quienes hayan sido parte en el proceso judicial. La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no establece reglas especiales para la legitimación cuando se trata del proceso contencioso- administrativo de protección de derechos fundamentales (artículos 114 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), sino que resultan aplicables supletoriamente las reglas generales sobre legitimación a las que nos hemos referido en el fundamento SEGUNDO.

3. La defensa de los derechos de los desfavorecidos, como objeto de la actividad de los partidos políticos no comporta sino uno de los aspectos inherentes a la acción política. No supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como desmerecedor de los derechos de los desfavorecidos ajena a su condición general de ciudadanos.

4. La función de control del Gobierno propia de los partidos políticos se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quien se atribuye específicamente la función de control del Gobierno en la Constitución (artículo 66.2 ). No lleva consigo una relación específica entre los actos administrativos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos suficiente para legitimarlos para su impugnación ante los tribunales con carácter general e indiscriminado.

5. Es cierto que la sentencia de esta Sala 20 de marzo de 2003 ha reconocido legitimación activa a la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes, «Andalucía Acoge» y «Red Acoge» para impugnar el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. Otra sentencia de la misma fecha que ésta ha reconocido idéntica legitimación para la impugnación del Acuerdo aquí recurrido. Resulta evidente, sin embargo, que la conexión específica entre las organizaciones no gubernamentales que tienen como objeto de actuación la protección de los inmigrantes y las cuestiones que afectan a éstos no puede predicarse de los partidos políticos.

6. La jurisprudencia constitucional que ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de derecho público, como es el caso de los partidos políticos, nada añade a las consideraciones anteriores, pues la personalidad jurídica (que comporta el reconocimiento de legitimatio ad processum), no lleva consigo necesariamente el reconocimiento de legitimatio ad causam".>>

   En el presente caso, la exclusiva referencia que se hace en relación con la pretensión material en su escueta demanda, que es el lugar adecuado en donde se ejercita la pretensión, se está aludiendo a la inexistencia de convenio entre el Gobierno de Navarra y el Ministerio de Economía, por lo que los Estatutos de Cajas de Ahorros aprobados, constituyen, según se expresa, un acuerdo autónomo del Gobierno de Navarra. Es decir, se invoca la ilegalidad de la norma sin que pueda deducirse que la impugnación beneficiaría al partido político recurrente, y sin que la hipotética anulación de los Estatutos le reportará algún beneficio o le evitará algún perjuicio, lo que evidencia que se está acudiendo a la vía jurisdiccional en el ejercicio de una acción pública que la ley no le confiere.

   En el motivo de casación se acude al apartado d) del artículo 9 de los Estatutos para fundar su legitimación, pero ni por su naturaleza ni por sus fines los partidos políticos pueden incluirse como "grupos de interés sociales, económicos y colectivos", en el sentido concreto que se da en el indicado artículo, referido más bien a aquellas asociaciones, corporaciones, etc. cuya finalidad primordial es la defensa de esos intereses, pero que no incluye a los partidos, cuyo campo de actuación, como antes se dijo, es la representación política, y, que, si bien de forma indirecta pueden llegar también a la defensa de esos intereses, ello será, no por razón de su situación institucional, sino más bien por motivos ideológicos, territoriales o de otra índole, motivos que también pueden encontrarse en otros grupos, como pueden ser los religiosos, recreativos, y todos aquellos que puedan concebirse dentro de la infinitas posibilidades que la presente realidad ofrece, y que haría muy extenso el campo de acceso a las Cajas, y que produciría como inmediata consecuencia la apertura de la legitimación para recurrir a un innumerable número de grupos, que prácticamente transformaría la legitimación en este caso a una acción pública, lo que indudablemente no puede admitirse.

   Se trataría, además, de trasladar una representatividad política a instituciones que, por la naturaleza de sus funciones, tienen que permanecer ajenas a criterios de índole político-partidista al adoptar sus decisiones.

   El hecho de que miembros de Partidos Políticos se encuentren formando parte de los órganos de las Cajas, en nada se opone a lo dicho anteriormente, pues en estos casos su nombramiento se ha hecho no por la pertenencia a un partido, sino como miembro de una Administración Pública u otra organización, a las que la Ley de Cajas se remite para configurar los órganos de su propia estructura.

   Por último, debe ponerse de manifiesto que la sentencia de esta Sala de 13 de diciembre de 2005 citada por el recurrente en defensa de su derecho no es aplicable a este caso, pues allí se reconoció la legitimación, esencialmente, al tratarse de un campo de actuación, el del Patrimonio Histórico, en el que su Ley Reguladora admite la acción pública.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,