STS, 17 de Julio de 2001
| Ponente | GARZON HERRERO, MANUEL VICENTE |
| ECLI | ES:TS:2001:6253 |
| Número de Recurso | 642/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de dos mil uno.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Asociación de Comerciantes y Empresarios de Torremolinos (ACET), representada por el Procurador D. Ignacio Aguilar Fernández, bajo la dirección de Letrado; siendo parte recurrida la entidad "Peel Developments España, S.A.", representada por el Procurador D. Jorge Laguna Alonso, y defendida por Letrado; y, estando promovido contra la sentencia dictada el 8 de Julio de 1996 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía; en recurso sobre aprobación de la construcción de un Parque Comercial.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso número 1196/90 promovido por la Asociación de Comerciantes y Empresarios de Torremolinos (ACET), y en el que ha sido parte recurrida la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, y como coadyuvantes el Ayuntamiento de Torremolinos y la entidad "Peel Developments España, S.A.", sobre aprobación de la construcción de un Parque Comercial en el sector denominado "Molino del Moro" en el término municipal de Torremolinos.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de Julio de 1996 con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Desestimar el presente recurso contencioso administrativo, confirmando las resoluciones recurridas por ser conformes a derecho. Sin declaración de costas.".
Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por la Asociación de Comerciantes y Empresarios de Torremolinos (ACET), y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por la entidad recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de Julio de 2001 en cuya fecha tuvo lugar.
Se impugna, mediante este recurso de casación interpuesto por el Procurador D. Ignacio Aguilar Fernández, actuando en nombre y representación de la Asociación de Comerciantes y Empresarios de Torremolinos (ACET), la sentencia de 8 de Julio de 1996, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por la que se desestimó el recurso contencioso administrativo número 1196/90 de los que se encontraban pendientes ante dicho órgano jurisdiccional.
El citado recurso había sido iniciado por quien hoy es recurrente en casación contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Málaga por el que se autoriza la construcción de un Parque Comercial en el sector denominado "Molino del Moro" del municipio de Torremolinos, así como la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra dicho acto. La sentencia recurrida desestimó el recurso, y no conforme con ella la entidad demandante interpone el recurso de casación que decidimos fundado en infracción del artículo 85 del T.R.L.S. de 1976 y en el artículo 13 del mismo texto legal.
La cuestión objeto de controversia es la de si en "suelo urbanizable no programado", y al amparo de lo establecido en el artículo 85 y 86 del T.R.L.S. es posible la autorización de un Parque Comercial de la características del impugnado en este recurso.
El artículo 85 del T.R.L.S., precepto que se encuentra en la base de la discusión, tanto en la instancia, como en casación, establece: "1. En tanto no se aprueben Programas de Actuación Urbanística, los terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado estarán sujetos a las siguientes limitaciones, además de las que resulten aplicables en virtud de otras leyes: Primera.- Deberán respetarse las incompatibilidades de usos señaladas en el Plan General. Segunda.- No se podrá realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas del Ministerio de Agricultura, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas. Sin embargo, podrán autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 43.3 edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplearse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en lugares en los que no exista posibilidad de formación de un núcleo de población. Tercera.- Los tipos de las construcciones habrán de ser adecuados a su condición aislada, conforme a las normas que el Plan establezca, quedando prohibidas las edificaciones características de las zonas urbanas. Cuarta.- En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de terrenos rústicos no podrán efectuarse fraccionamientos en contra de lo dispuesto en la legislación agraria. 2. Aprobado un Programa de Actuación Urbanística, se estará a lo dispuesto en los números 2, 3, y 4 del artículo anterior sin perjuicio de las obligaciones, limitaciones y cargas adicionales que se señalen en el Programa y en el acuerdo de aprobación.". Por su parte, el artículo 44 del Reglamento de Gestión, complementario del texto citado prescribe: "1. En tanto no se aprueben Programas de Actuación Urbanística, los terrenos clasificados como suelo urbanizable no programado estarán sujetos a las siguientes limitaciones, además de las que resulten aplicables en virtud de otras leyes: 1. Deberán respetarse las incompatibilidades de usos señalados en el Plan General. 2. No se podrán realizar otras construcciones que las destinadas a explotaciones agrícolas que guarden relación con la naturaleza y destino de la finca y se ajusten en su caso a los planes o normas del Ministerio de Agricultura, así como las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicio de las obras públicas. Sin embargo, podrán autorizarse, siguiendo el procedimiento previsto en este artículo, edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de emplazarse en el medio rural, así como edificios aislados destinados a vivienda familiar en los que no exista la posibilidad de formación de un núcleo de población. 3. Los tipos de las construcciones habrán de ser adecuados a su condición y situación aislada, conforme a las normas que el Plan establezca, quedando prohibidas las edificaciones características de las zonas urbanas. 4. En las transferencias de propiedad, divisiones y segregaciones de terrenos rústicos no podrán efectuarse fraccionamientos en contra de lo dispuesto en la legislación agraria. 2. El procedimiento para la autorización de la construcción de edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social o viviendas familiares a que se hace mención en la limitación segunda del número anterior se desarrollará del modo siguiente: 1. Se iniciará mediante petición del interesado ante el Ayuntamiento respectivo, en la que se hagan constar los siguientes extremos: a) Nombre, apellidos o, en su caso, denominación social, y domicilio de la persona física o jurídica que lo solicite. b) Emplazamiento y extensión de la finca en que se pretenda construir, reflejados en un plano de situación. c) Superficie ocupada por la construcción y descripción de las características fundamentales de la misma. d) Si se trata de edificaciones o instalaciones de utilidad pública o social, justificación de estos extremos y de la necesidad de su emplazamiento en el medio rural, y de que no se forma núcleo de población. 2. El Ayuntamiento informará la petición y elevará el expediente al Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, cuando se trate de capitales de provincia o municipios de más de 50.000 habitantes, o a la Comisión Provincial de Urbanismo respectiva, en los demás casos. 3. El Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo o la Comisión Provincial de Urbanismo, según proceda, someterá el expediente a información pública durante quince días en la capital de la provincia. 4. Transcurrido dicho plazo, se adoptará la resolución definitiva por la autoridad u órgano competente de los enunciados en el número anterior. En la resolución habrá de valorarse la utilidad pública o interés social de la edificación o instalación, cuanto dicha utilidad o interés no venga atribuida por aplicación de su legislación específica, así como las razones que determinen la necesidad de emplazarse en el medio rural. Si se tratare de edificios destinados a vivienda familiar, habrán de valorarse, en su caso, con arreglo a los criterios del Plan General o Normas Subsidiarias y Complementarias del Planeamiento, las circunstancias en base a las cuales pueda considerarse que no existe posibilidad de formación de un núcleo de población.".
Es evidente, por tanto, y a la vista de los textos citados, que son dos las posibilidades de edificabilidad que ofrecen los textos legales a los "suelos urbanizables no programados". De un lado, la aprobación del Programa de Actuación Urbanística, sujeto a las prescripciones legales establecidas en el artículo 16 del T.R.L.S., y , de otra parte, y de modo independiente, y mientras no se apruebe dicho instrumento urbanístico, y acudiendo al procedimiento previsto en el artículo 43.3 del mismo texto legal, la autorización que ha sido utilizada en este procedimiento.
Procede, por tanto, en términos generales, aceptar la doctrina contenida en la sentencia impugnada en el fundamento jurídico segundo sobre la legalidad formal de la autorización objeto de impugnación.
En todo caso, sí conviene poner de relieve que la autorización excepcional que permite el artículo 85.1.2ª no es un mecanismo sustitutivo del Programa de Actuación Urbanística, extremo al que aluden los informes técnicos contrarios al otorgamiento de la autorización. Quiere decirse con ello que las "edificaciones" e "instalaciones" a que dicho precepto alude no deben ser, no pueden ser, un instrumento de sustitución del Programa de Actuación Urbanística exigido con carácter general por el texto legal.
Hecha la reserva y salvedad precedentes, la controversia se reduce a decidir si concurren las circunstancias objetivas a que los textos legales reseñados supeditan la autorización.
A tal efecto la sentencia impugnada afirma en el tercer fundamento jurídico: "En cuanto al primer argumento impugnatorio la norma restrictiva de construcción en suelo rústico (artículo 85 TRLS), tiene por finalidad la de impedir que se produzca una manipulación de esta clase de suelo por el mero e irresponsable impulso privado, dando lugar con ello a una verdadera situación de impotencia en la actuación municipal al crearse núcleos superiores a las posibilidades de actuación municipal, con dificultades de todo orden y en el caso enjuiciado -construcción de un Hipermercado-, no se produce este elementos distorsionador puesto que -de un lado- los terrenos no modifican su calificación jurídica - suelo rústico o suelo no urbanizable según las dicciones de la LS 1956 o de la LS 1975-, y de otra, porque la ubicación de un Hipermercado en carretera no produce los efectos nocivos que el legislador quiere prohibir con las limitaciones de los art. 85 y 86 del TRLS, puesto que la instalación comercial aparece como un elemento excepcional y aislado que no incide en la del suelo, la densidad de población ..., etc. (TS 4ª S 13 Jul. 1984). Por tanto, decae el motivo de impugnación basado sólo en la alegación de innecesariedad de la construcción del centro comercial en ese tipo de suelo.".
Un examen detenido del razonamiento contenido en la sentencia permite poner de relieve sus carencias. La sentencia no analiza las circunstancias objetivas que exigen que la edificación autorizada haya de emplazarse en el medio rural, ello implica omitir el examen de la concurrencia de un presupuesto de hecho exigido por la norma, que, además constituye uno de los elementos dialécticos esenciales de la argumentación de la parte demandante. La sentencia pone de relieve cual es la finalidad de la norma y cómo esa finalidad no es vulnerada por la edificación autorizada, pero omite todo examen de los requisitos objetivos que los preceptos aplicables exigen a este tipo de autorizaciones.
Al argumentar de este modo se comete un doble fallo dialéctico. De un lado, se contesta a cuestión distinta de la planteada por el demandante que es si la construcción de un hipermercado en suelo urbanizable no programado es objetivamente posible, no la finalidad perseguida por la norma. De otra parte, no se contesta al verdadero problema planteado por los litigantes.
Ello comporta que, al no haber dado la sentencia de instancia respuesta a uno de los problemas esenciales planteados por la demandante, seamos nosotros quienes debamos decidir si la edificación pretendida "ha de emplazarse en el medio rural", que es la expresión utilizada por los dos textos legales. Es decir, hay que dar respueta a la pregunta sobre si la edificación autorizada, bien sea por naturaleza o por las circunstancias que la acompañan, tiene que situarse en el medio rural, como sucede por ejemplo en las hipótesis de construcción de un camping, o, una escuela de capacitación agraria, entre otras.
Parece evidente, que un Centro Comercial, no sólo no exige su instalación en suelo rural, sino que en suelo rural, en este caso "urbanizable no programado", no debería erigirse un Centro Comercial, pues ni su naturaleza (comercial), ni sus características demandan su implantación en suelo rural. Contrariamente, su esencia comercial, las características urbanas de su construcción y las finalidades perseguidas, en las que carece de relevancia el aspecto rural, y que exigen la permanente relación de multitud de personas, unas de modo estable y otras contingente y variable, parecen rechazar su existencia en ese tipo de suelo.
Pero si lo razonado lleva a la conclusión de que no es posible la instalación pretendida, y que procede la estimación del recurso, no puede olvidarse que en los preceptos transcritos existen otras prescripciones, distintas a las de las circunstancias objetivas, que abonan por la solución denegatoria adelantada. Efectivamente, la prohibición de las edificaciones características de las zonas urbanas, contenida en la regla tercera del artículo 85, convierte en imposible la autorización de una edificación que es propia de una zona urbana, lo que, en definitiva, debería haber llevado a su denegación al amparo de lo dispuesto en la regla tercera del artículo 44 del Reglamento de Gestión. Por su parte, el procedimiento para la autorización regulado en este precepto, exige que se justifique la necesidad de que el emplazamiento de la edificación pretendida se lleve a cabo en el medio rural, cuestión que luego ha de valorarse en la resolución que se dicta, conforme a lo establecido en el apartado cuarto del mismo artículo 44 citado. Pues bien, ni la petición, ni la resolución combatida, tratan estos extremos en los términos legales exigidos y a que se ha hecho mención.
Todo lo razonado comporta la necesidad de estimar el recurso que decidimos, anulando la sentencia de instancia y estimando el recurso contencioso administrativo con la consiguiente anulación de los actos impugnados y todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas, en virtud de lo establecido en el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional, tanto en la instancia como en casación.
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- Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso de Málaga, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1196/90.
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- Que debemos anular y anulamos la sentencia impugnada.
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- Que estimamos el recurso contencioso administrativo 1196/90 anulando los actos impugnados.
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- No hacemos expresa imposición de costas en casación y en la instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Manuel Vicente Garzón Herrero, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretaria, certifico.
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