STS, 23 de Julio de 2008

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2008:5350
Número de Recurso4949/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución23 de Julio de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Julio de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4949/2004 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PEGO, la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRS ARROZALES DEL TÉRMINOS MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO, la COMUNIDD DE REGANTES DE LAS TIERRS ARROZALES DEL TÉRMINO MUNICIPAL DE OLIVA, así como D. Donato, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Mariana, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Sara, D. Ángel Daniel, FRUTAS Y PATATAS LEVANTE S.L.; PASCUAL HERMANOS S.A.; S.A.T. 2536 EL CANTARO; INMOBILIARIA BISBE S.A.; S.A.T. 994 ANGUILAS DEL MOLINELL; S.A.T. 1317 GRUPO CAMPO PACO ESTEVAN; Dª. María Dolores, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), D. Jose Ignacio, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Lina, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), D. Daniel, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Flora, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Victoria, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Sandra, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Lourdes, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª Rebeca, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Paloma, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Elena, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Diana, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Camila, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), D. Gabriel, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), D. Lucas, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Encarna, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. María Rosario, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), Dª. Montserrat, y otros 30 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), D. Juan Luis, y otros 23 Individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión), representados por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque y asistidos de Letrado, siendo parte recurrida la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por el Letrado de sus servicios jurídicos; promovido contra la sentencia dictada el 4 de febrero de 2003 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Comunidad Valenciana, en Recurso Contencioso- Administrativo nº 615/1999, sobre Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 615/1999, promovido por la ASOCIACIÓN VALENCIANA DE AGRICULTORES (AVA-ASAJA), la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TÉRMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO-OLIVA y el AYUNTAMIENTO DE PEGO, y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, sobre Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de febrero de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: 1) La desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador DOÑA ELISA PORTILLO ROYO, en nombre y representación de LA ASOCIACIÓN VALENCIANA DE AGRICULTORES (AVA-ASAJA), por el Procurador DON SALVADOR VILA DELHOM, en nombre y representación de LA COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TERMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO-OLIVA y del AYUNTAMIENTO DE PEGO, contra el Decreto 70/99 de 4 de mayo de la Generalidad Valenciana, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva.

2) La no imposición de las costas causadas en el presente expediente".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE PEGO y otros, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de abril de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE PEGO y otros, comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 11 de mayo de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se "anulara dicha Sentencia por no ser conforme a Derecho y, en su lugar, se declare la nulidad del Decreto 70/1999 del Gobierno Valenciano por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Natural de El Marjal de Pego-Oliva".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de junio de 2005, ordenándose también, por providencia de 13 de septiembre de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la GENERALIDAD VALENCIANA en escrito presentado en fecha 10 de octubre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se desestime el recurso de casación interpuesto y se declare conforme a derecho la sentencia recurrida".

SEXTO

Por providencia de fecha 10 de junio de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de julio de 2008, en que tuvo lugar.

SEXTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó en fecha de 4 de febrero de 2003, en su recurso contencioso administrativo número 615/1999 (al que se acumularon los recursos contencioso-administrativos 827/1999 y 805/1999), por medio de la cual se desestimó el formulado por la ASOCIACIÓN VALENCIANA DE AGRICULATORES (AVA-ASAJA), la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TÉRMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO-OLIVA, y el AYUNTAMIENTO DE PEGO contra el Decreto 70/1999, de 4 de mayo, de la GENERALIDAD VALENCIANA, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de Recursos Naturales del Marjal Pego-Oliva.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado contra el Decreto recurrido, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. Por lo que hace referencia a la omisión del Dictamen del Consejo Consultivo (Fundamentos Jurídicos Segundo y Tercero), creado por la Ley 10/1994, de 19 de diciembre, de Creación del Consejo Consultivo de la Comunidad Valenciana, la Sala de instancia, tras examinar la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres, así como la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, en cumplimiento de cuya Disposición Adicional Tercera se dicta el Decreto 70/1999, de 4 de mayo impugnado, y siguiendo en gran medida la doctrina establecida por la Sentencia de 1 de junio de 1999 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, llega a la conclusión de que "el PORN no puede ser calificado de reglamento ejecutivo, por lo que carece de base jurídica la imputación de falta del preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigida cuando de la elaboración de disposiciones generales de ejecución de las leyes se trata".

  2. Por lo que hace referencia a la vulneración del derecho fundamental a la propiedad privada sin contener referencia alguna a la obligación de indemnizar (Fundamento Jurídico Sexto), la sentencia de instancia recuerda que la declaración de espacio natural comporta, con carácter general, la declaración de utilidad pública e interés social a todos los efectos, incluidos los expropiatorios, de todos los bienes y derechos incluidos dentro de su ámbito, contando con la posibilidad de ejercitar la acción prevista en el artículo 5 del Reglamento de la Ley de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957, recordando que "a mayor abundamiento, debemos señalar que tampoco la propia declaración conlleva necesariamente la vulneración del derecho a la propiedad privada ni la aplicación de esta institución jurídica -expropiación- y así, podemos señalar que el Tribunal Constitucional, respecto a la cuestión relativa a la vulneración del art. 33.1 CE derivada del hecho de no regular o contener una específica referencia a la obligación de indemnizar las lesiones que la declaración de un espacio protegido puede producir en bienes, derechos e intereses patrimoniales legítimos, en su sentencia 248/2000, de 19 de Octubre (remitiéndose a la 28/ 1997 ) establece que "es claro que el silencio de la Ley sobre este particular no puede ser considerado como una exclusión vulneradora de lo dispuesto en el art. 33.3 CE, sino que ha de entenderse que ese extremo quedará sometido a la normativa general del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial por actos de los poderes públicos que procede otorgar a quienes, por causa de interés general, resulten perjudicados en sus bienes y derechos".

    También la Sentencia del Pleno del TC 170/ 1989, de 19 de Octubre trata de este tema relativo a la incidencia de la Ley en los derechos patrimoniales de los propietarios de los terrenos incluidos en el Parque y distingue entre privación de propiedad o de cualquier otro derecho que deba ser indemnizable y establecimiento de limitaciones generales y específicas respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger y tras reconocer la posibilidad de acudir a la expropiación forzosa, añade que "el límite entre la privación de un derecho patrimonial y su simple incidencia o delimitación legal amparándose en la función social a la que debe sujetarse (art. 33.2 CE ) no es siempre fácil de determinar... respecto del derecho de propiedad... "la fijación de su contenido esencial no puede hacerse desde la exclusiva consideración subjetiva del derecho o de los intereses individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo" (STC 37/ 1987 ). Partiendo de este dato y de las previsiones de otros preceptos constitucionales (arts. 128.1, 40, 45 y 130, entre otros), los poderes públicos deben "delimitar el contenido del derecho de propiedad en relación con cada tipo de bienes". Esto no supone, claro está, una absoluta libertad del poder público que llegue "a anular la utilidad meramente individual del derecho", o, lo que es lo mismo, el límite se encontrara, a efectos de la aplicación del art. 33.3 CE, en el contenido esencial, en no sobrepasar las barreras más allá de las cuales el derecho dominical y las facultades de disponibilidad que supone resulte reconocible en cada momento histórico y en la posibilidad efectiva de realizar el derecho".

    Por último, concluye en el particular caso sometido que las limitaciones en ese caso no vulneran el contenido esencial de los derechos afectados, al tratarse de medidas tendentes a proteger el espacio natural, según la distinta calificación del terreno y en cumplimiento del mandato que impone el art. 45 CE y consagra por último la exigencia de que en la norma de declaración se establezca el límite adecuado a la protección de los derechos que, en ese caso particular se establecía y se consideró suficiente el que "los vínculos que se impongan "no resulten compatibles con la utilización tradicional y consolidada de los predios", técnica habitual en nuestro derecho utilizado ya por normas anteriores".

  3. En relación con la falta de audiencia ---como consecuencia de la falta de creación--- del Órgano Colegiado Consultivo del Parque, previsto tanto en la legislación estatal como en la autonómica, la sentencia de instancia señaló que "efectivamente, la Ley 11/1994 establece en su art. 48 que " 1. En el acto de declaración de cada espacio natural protegido, se establecerá el régimen de gestión aplicable al mismo... 5. Para colaborar en la gestión de los espacios naturales protegidos y canalizar la participación de los propietarios y los intereses sociales y económicos afectados, se creará, para cada espacio natural protegido, un órgano colegiado de carácter consultivo. La composición y funciones de dichos órganos se especificará en la norma de creación de cada espacio." En cuanto a sus funciones, el art. 50 establece que "Corresponde al órgano colegiado de cada espacio protegido, la colaboración en la gestión de los espacios naturales protegidos a través de su función asesora y consultiva. En particular, deberá ser oído para la adopción de las siguientes decisiones:...2. Aprobación, modificación y revisión de los instrumentos de ordenación del espacio natural protegido".

    Por último, el art. 51 establece su composición que se establecerá en la norma de declaración y estará formado por el Director- conservador y, como mínimo, representación de las Corporaciones locales afectadas, propietarios afectados, Intereses sociales, institucionales o económicos afectados, grupos cuyos objetivos fundacionales coincidan con la finalidad del espacio natural protegido y personas y entidades que colaboren en la conservación de los valores naturales, a través de la actividad científica, la acción social o la aportación de recursos de cualquier clase.

    Partiendo de la indiscutible omisión de la creación de este organismo (reconocido por la demandada) la cuestión se centra en determinar los efectos de dicha omisión, bien entendido que la alegación se centra no en la inexistencia del órgano en sí mismo, sino en la privación de intervención en la elaboración del Plan derivada de dicha falta. Como ya se ha dicho no estamos en presencia de indefensión encuadrable en el art. 24.1 de la Constitución por tratarse de una actuación administrativa que remite al art. 105.c) de la Constitución, donde sólo se exige la audiencia cuando proceda.

    La parte invoca en relación con este motivo lo dispuesto en el art. 62 de la Ley 30/ 1992, es decir, la nulidad de pleno derecho, si bien no señala en qué apartado de la misma estima encuadrado este motivo y aunque habla de indefensión, ya hemos visto que no puede ser encuadrado en el motivo 1.a).

    De conformidad con sus alegaciones, sólo podrían ser encuadradas, tal y como vienen planteadas en el apartado l.g) "Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal", apartado que nos remite al el art. 6 de la Ley 4/89 ya citado que impone la audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la ley y al art. 36 de la Ley 11 / 94, también citado previamente, que establece la información pública y audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados.

    Pues bien, nos hallamos ante la misma situación que analizaremos a continuación respecto al incumplimiento del plazo de un año para la aprobación del Plan: no se ha cumplido la Ley en sus propios términos, pero la consecuencia anulatoria no está prevista para este supuesto y descartada la indefensión (entendida en los términos anteriores de falta de audiencia) como lo demuestra el expediente administrativo, al haber sido sometido el Plan a dicho trámite en el que han comparecido todos aquéllos que han deseado formular alegaciones, sin perjuicio de que la gestión del Parque debe llevarse a cabo con dicho Organismo cuya creación es obligatoria sin que exista ninguna razón para la demora en su constitución".

  4. Por último, en relación con el argumentación del carácter transformado de los terrenos, circunstancia que vulneraría el artículo 13.2 de la citada Ley valenciana, la sentencia de instancia señala que "parte la Ley de la preexistencia de una realidad que es lo que aquí se impugna y al respecto debemos señalar que ni las resoluciones administrativas impugnadas ni las normas en las que se basan (en el presente caso, el Plan que se aprueba), contienen declaración alguna en este sentido, así, en primer lugar, la Marjal de Pego Oliva se encuentra incluida en la Lista del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional desde la Resolución de 4 noviembre de 1.994 relativa al Acuerdo del Consejo de Ministros, de 15-7-94 por el que se autoriza (entre otros) la inclusión de la Marjal de Pego-Oliva, en la lista del Convenio de Ramsar de 2-2-71, ratificado por España en 1.982 porque, como los demás humedales que cita "cumplen los criterios técnicos para ser reconocidos como de importancia internacional en función de las poblaciones de aves acuáticas que albergan, en aplicación de los criterios adoptados en las sucesivas conferencias de las partes contratantes del Convenio".

    En el Anexo establece en cuanto al mismo que la descripción y límites del entorno natural de estos enclaves son los que figuran en la memoria adjunta, su superficie (1.290 hectáreas) y respecto a la figura de protección establece "Se encuentra en trámite la Ley de Ordenación de los Espacios Naturales de la Comunidad Valenciana por la que se declara Parque Natural la marjal de Pego-Oliva".

    Posteriormente, la Ley 11 / 1994 en su Disposición Adicional Tercera contiene la declaración del Parque, que no es una creación del hombre, mediante su protección normativa, sino el reconocimiento, mediante la Declaración como tal y esa protección inherente a la declaración, de una realidad preexistente.

    En consecuencia: La realidad física determinante del posterior reconocimiento, declaración legal y normas de protección, consta reconocida internacionalmente desde las fechas indicadas sin que los actos objeto del presente recurso tengan más alcance que el puro desarrollo."

TERCERO

Contra esa sentencia han interpuesto, de forma conjunta, recurso de casación el AYUNTAMIENTO DE PEGO, la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TÉRMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO, la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TÉRMINO MUNICIPAL DE OLIVA, así como D. Donato, y otros en el cual esgrimen cinco motivos de impugnación, que articulan al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate.

CUARTO

En el primer motivo los recurrentes consideran infringidos artículos 33.3 y 53.1 de la Constitución Española, en cuanto imponen enormes limitaciones a los propietarios de los terrenos afectados sin establecer ningún criterio o base de indemnización.

Los recurrentes señalan que todas las fincas que integran el Parque Natural son de propiedad privada, encontrándose las mismas en la fase final de un proceso de concentración parcelaria y transformación aprobado por el Consejo de Ministros mediante Decreto 1068/1970, de 21 de marzo ; a lo que se añade la ausencia de indemnización alguna, así como el carácter confiscatorio de las limitaciones que el PORN establece sobre los terrenos de propiedad privada ---fundamentalmente en las zonas de Especial protección y de Recepción y Tránsito---, cuyo contenido esencial no es respetado, por no respetar la función social de la misma.

El motivo debe de ser rechazado, pues la respuesta dada por la sentencia de instancia en su Fundamento Jurídico Sexto ---en el que, en realidad, los argumentos expuestos lo fueron para rechazar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que los recurrentes pretendían--- aparecen claramente ajustados a la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con presente cuestión. Los argumentos de los recurrentes constituyen una reiteración de los expuestos en la instancia ---con la pretensión de que fuera planeada la cuestión de inconstitucionalidad--- y que tuvieron una cumplida respuesta en la sentencia dictada por la Sala de instancia, cuyos fundamentos hemos reproducido y debemos volver a reiterar.

QUINTO

En el segundo motivo la vulneración se predica de los artículos 4 y 5 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres, siendo contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo en cuanto se ha omitido el preceptivo dictamen del Consejo de Estado o del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana.

El motivo debe de ser igualmente rechazado.

En tal sentido, hemos de limitarnos a reiterar la doctrina que, a tal efecto, hemos expuesto en nuestras SSTS de 16 de junio y 10 de diciembre de 2003, que reproducimos:

"Aquel artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (LOCE ) al disponer que «la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones», excluye ---como hicieron las anteriores versiones de las normas reguladoras del Consejo y el propio artículo 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE )--- de la obligatoriedad del mencionado dictamen a los Reglamentos que no puedan ser incluidos en la categoría o concepto de Reglamento «ejecutivo».Categoría que, ya desde la Moción sobre la consulta al Consejo de Estado de los reglamentos ejecutivos de las Leyes, aprobada por el propio Consejo en Pleno en su sesión de 22 de mayo de 1969, pasando por la conocida sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de abril de 1974, se definió como la del reglamento directa y concretamente ligado a una Ley, a un artículo o artículos de una Ley o a un conjunto de Leyes, de manera que dicha Ley, o Leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento, sin que esta pluralidad de expresiones supongan conceptos distintos, sino el común de que el reglamento se manifiesta como desarrollo y ejecución directa de la norma legal; categoría en la que, en definitiva, ha de incluirse toda norma reglamentaria que desarrolle cualquier remisión normativa o reenvío legal a una ulterior normación que haya de efectuar la Administración como complemento de la ordenación que la propia Ley establece.En este sentido, tiene declarado la jurisprudencia de la Sala, por todas en su sentencia de 29 de julio de 1997, que sólo cuando la norma reglamentaria desarrolla con carácter general unos principios de regulación contenidos en la Ley que le sirve de referencia, puede hablarse de un auténtico reglamento ejecutivo.(...)Más en concreto, en lo que se refiere a las disposiciones de carácter general sobre planificación de los recursos naturales y protección de los espacios naturales, derivadas de las previsiones que se contienen en los títulos II y III de la Ley 4/1989, debemos recordar:a) Que este Tribunal Supremo ya ha declarado que no es exigible el dictamen del Consejo de Estado en la tramitación de los Recursos Naturales, porque se trata de un instrumento de planificación de los recursos naturales, cuyos objetivos y contenido, definidos en el artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, no ejecutan propiamente esta Ley, en el sentido de precisar, desarrollar o completar sus previsiones normativas, sino que se limitan, más bien, tal y como dice en su inicio ese artículo 4, al estudio de un concreto ámbito territorial con la finalidad de adecuar la gestión de sus recursos naturales a los principios inspiradores de dicha Ley (así, por todas, en las sentencias de esta Sala de 26 de noviembre y ---dos--- 2 de diciembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 8237, 8113 y 8114 de 1999). Yb) Que también ha declarado que tal dictamen no es exigible, por no ser reglamentos ejecutivos de la Ley 4/1989, en el procedimiento de elaboración de los Planes Rectores de Uso y Gestión (así, en la sentencia de 16 de junio de 2003, dictada en el recurso de casación número 2609 de 1998, referido a un proceso en el que la disposición impugnada lo había sido el Decreto autonómico 49/1995, de 22 de marzo, por el que se aprobó definitivamente el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de la Comunidad Valenciana de las Lagunas de la Mata y Torrevieja).(...)Cierto es que en ese ámbito material de la conservación de espacios naturales, pero con referencia a la Ley 15/1975, de 2 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos, existen pronunciamientos de este Tribunal que, por esa referencia y por su aparente contradicción, no hemos de tener por decisivos. Así, la sentencia de fecha 27 de junio de 1990, que conoció de la impugnación deducida contra el Real Decreto 3058/1982, de 15 de octubre, sobre declaración del Parque Natural de las Dunas de Corralejo e Isla de Lobos (Fuerteventura), no consideró necesario el dictamen del Consejo de Estado, citando que las sentencias de 29 de octubre de 1976 y 24 de septiembre de 1980 ya pusieron de manifiesto la innecesariedad en estos casos del dictamen del Consejo de Estado (esta última sentencia se dictó en relación con el Decreto 2412/1969, sobre declaración del Parque Nacional de Doñana). En cambio, las de fechas 20 de julio y 2 de septiembre de 1992 entendieron necesario el repetido dictamen al enjuiciar el Decreto 89/1986, de 8 de julio, del Consell de la Generalitat Valenciana, de Régimen Jurídico del Parque Natural de la Albufera".

SEXTO

En el tercer motivo los recurrentes consideran que la sentencia de instancia vulnera el artículo 6 de la citada LCEN, en relación con el 24.1 de la Constitución Española, por no haberse consultado al órgano colegiado consultivo del Parque Natural, debido a su falta de creación.

Tampoco este motivo puede prosperar; la Sala de instancia, como hemos podido comprobar, aun aceptando la falta de creación del mencionado Órgano colegiado de gestión del parque ---y aun censurando dicha situación--- considera que (1) la nulidad pretendida no está expresamente contemplada en la normativa de referencia, que (2) se ha producido el trámite de audiencia en relación con todos los posibles interesados, y que (3), en fin, no se ha producido indefensión.

Tal planteamiento ha de ser ratificado, de conformidad con la clásica y reiterada doctrina de este Tribunal Supremo en relación con los defectos o vicios procedimentales.

Así, en la STS de 8 de junio de 1982 ya se dijo que "hay que ser conscientes que el procedimiento, tanto para elaborar un acto administrativo, como para una disposición de carácter general, es importante, en cuanto, como ha subrayado la jurisprudencia, es garantía, tanto para los administrados como para la Administración, pero sin dejar de ser un mero instrumento, y no un fin en sí mismo, lo que justifica el que vicios de procedimiento no sean tomados en consideración, cuando no se produce indefensión de los afectados por el mismo, o el resultado conseguido, a pesar de tales vicios, es correcto y el debido; motivos éstos por los que el propio legislador hace profesión de fe antiformalista, como ocurre con las afirmaciones contenidas en la Exposición de Motivos de la L. Pro. Adm., las que proclaman que sin desdeñar, por supuesto, las garantías jurídicas que el Estado debe a los administrados, empero, tiene en cuenta que las citadas garantías, cuando se instrumentan tan sólo como protecciones formales, no alcanzan ni con mucho el fin perseguido; reconociéndose en otra parte de la misma Exposición que no toda la actividad que se desarrolla en el procedimiento se encuentra en un mismo plano, puesto que la actuación administrativa se descompone en actos de naturaleza distinta según la función que los mismos vienen a cumplir en el procedimiento; antiformalismo que se proclama aún con mayor énfasis en la Exposición de Motivos de nuestra Ley Jurisdiccional". En la STS de 6 de julio de 1988, por su parte, se dijo ---justamente en relación con la audiencia--- que "el Derecho Administrativo, en principio, se ha decidido por un antiformalismo ponderado que, sin merma ni quiebra de la legalidad, permita el desarrollo de la situación administrativa conforme a normas y principios de celeridad y eficacia ---arts. 29 de la L. P. A. y 103-1 de la Constitución de 1978 ---, hasta el punto de que al vicio de forma o de procedimiento (descrito en los arts. 48 y 49 de la L. P. A.) no se le reconoce tan siquiera virtud invalidante de segundo grado, anulabilidad, más que en aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera del plazo previsto, cuando éste tenga un valor esencial, o se produzca una situación de indefensión...".

Y, en la de 7 de diciembre de 1989 que "el procedimiento administrativo se caracteriza por un profundo antiformalismo, de donde deriva: a) Que la indefensión prevista en el art. 48,2 de la Ley de Procedimiento Administrativo como supuesto de anulabilidad del acto administrativo se produce únicamente cuando la inobservancia de alguna regla procedimental priva al administrado de la oportunidad de introducir en el procedimiento los datos ---alegaciones y pruebas--- necesarios para obtener el respeto de sus derechos o intereses; b) Que un principio de economía procesal ---art. 29,1 de la Ley de Procedimiento Administrativo --- impide anular las actuaciones cuando de repetirse éstas habría de llegarse a un mismo resultado que el producido con anterioridad".

Por su parte, también señalado en numerosas ocasiones (por todas STS de 14 de febrero de 2000 ) que "la nulidad de los actos administrativos sólo era apreciable en los supuestos tasados del art. 47 LPA (art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre... ) y la anulabilidad por defectos formales, sólo procedía cuando el acto carecía de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o producía indefensión de los interesados, según el art. 48.2 LPA (art. 63.2 LRJ-PAC )", por ello, "cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal".

En la misma línea hemos señalado (SSTS 10 de octubre de 1991 y 14 octubre 1992 ) que para que proceda la nulidad del acto prevista en el precepto considerado como infringido (62.1.e LRJPA, antes 47 LPA) "es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que éste sea. Cuando se ha omitido un trámite procedimental, pero no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente previsto nos encontramos con la posibilidad de que el acto pueda ser anulable de conformidad con el artículo 48.2 de la referida Ley Procedimental (ahora 63.2 de la Ley 30/1992 ) aunque en este supuesto sólo procederá la declaración de anulabilidad si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o si ha producido indefensión a los interesados".

Y, por ultimo debemos reiterar que "no se produce indefensión a estos efectos si el interesado ha podido alegar y probar en el expediente cuanto ha considerado oportuno en defensa de sus derechos y postura asumida, como también recurrir en reposición, doctrina que se basa en el artículo 24.1 CE, si hizo dentro del expediente las alegaciones que estimó oportunas" (STS 27 de febrero de 1991 ), "si ejercitó, en fin, todos los recursos procedentes, tanto el administrativo como el jurisdiccional" (STS de 20 de julio de 1992 ). Pero es que, además, también se ha señalado que, "si a pesar de la omisión procedimental, el Tribunal enjuiciador cuenta con los elementos de juicio suficientes para formarse una convicción que sirva para decidir correctamente la contienda, debe pasar a analizar y enjuiciar el fondo del asunto" (STS de 10 de octubre de 1991 ); y ello es así "porque la teoría de la nulidad de los actos administrativos ha de aplicarse con parsimonia, siendo necesario ponderar siempre el efecto que produjo la causa determinante de la invalidez y las consecuencias que se hubieran seguido del correcto procedimiento rector de las actuaciones que se declaran nulas" (STS de 20 de julio de 1992 ) pues "es evidente que si la garantía del administrado se consigue efectivamente, no es necesario decretar nulidades si éstas sólo han de servir para dilatar la resolución de la cuestión de fondo" (SSTS de 14 de junio de 1985, 3 de julio y 16 de noviembre de 1987 y 22 de julio de 1988 ).

Por ello, "si el interesado en vía de recurso administrativo o contencioso-administrativo ha tenido la oportunidad de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, puede entenderse que se ha subsanado la omisión y deviene intrascendente para los intereses reales del recurrente y para la objetividad del control de la Administración, compatibilizando la prohibición constitucional de indefensión con las ventajas del principio de economía procesal que complementa al primero sin oponerse en absoluto al mismo y que excluye actuaciones procesales inútiles a los fines del procedimiento" (SSTS de 6 de julio de 1988 y 17 de junio de 1991 ).

En síntesis, que el vicio de forma o procedimiento no es invalidante de por sí, sino en cuanto concurran los supuestos de que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, conforme dispone el artículo 63 LRJPA, y de ahí que pueda purgarse a lo largo del procedimiento e incluso en vía contencioso- administrativa, trámite en el cual puede obviarse, por razones de economía procesal, enjuiciando el fondo del asunto, tanto cuando el mismo hubiese sido no influyente en la decisión ---de suerte que ésta hubiere sido la misma---, como cuando aún sí influyente, la decisión hubiese sido correcta o incorrecta, manteniéndola en su supuesto y anulándola en el otro, y sólo apreciarse en el caso de que por existencia carezca el órgano jurisdiccional de los elementos de juicio necesarios para la valoración de la decisión administrativa.

SEPTIMO

En el cuarto motivo se considera infringido el Decreto del Consejo de Ministros 1068/1970, de 21 de marzo, por el que se declaró de utilidad pública la transformación y concentración parcelaria, en relación con el artículo 62.2 de la citada LRJPA, por cuanto se trata de una disposición administrativa de rango superior.

En tal sentido se expone que el ámbito del Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva (declarado por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana ) viene a coincidir con la delimitación y superficie de la zona declarada anteriormente de concentración parcelaria, mediante el Decreto 1068/1970, de 21 de marzo ; proceso que quedó suspendido por el plazo de un año y que no ha sido respetado por cuanto el PORN no se ha aprobado hasta el Decreto 70/1999, de 4 de mayo, impugnado.

Tampoco el motivo puede prosperar, pues, al margen de tratarse de una cuestión nueva no expresamente contemplada en la sentencia por la Sala de instancia, el carácter normativo superior de la citada Ley autonómica en relación con el Decreto de referencia, resulta bien evidente, y sin que desde una perspectiva, incluso material, pueda prevalecer un proceso administrativo de regularización o reorganización de la propiedad y los cultivos frente a la protección medioambiental que la ley autonómica de creación del Parque implica, la cual viene avalada por el claro mandato constitucional contemplado en el artículo 45 de la Constitución Española, así como por la normativa comunitaria europea y los tratados internacionales sobre la materia suscritos por España.

Por otra parte, no puede mantenerse que la superación del plazo de un año previsto en la Ley para la elaboración y aprobación del PORN, cuente con la eficacia anulatoria que los recurrentes pretenden, ya que la propia ley no contempla tal sanción para los PORN aprobados extemporáneamente e iría contra el citado mandato constitucional de protección medioambiental.

OCTAVO

Por último, y en el quinto motivo los recurrentes consideran que la sentencia de instancia ha vulnerado el artículo 13 de la citada LCEN, puesto que se trata de un área natural muy transformada por la explotación y ocupación humana, sin que el Decreto recurrido se refiera para nada a la avanzada concentración parcelaria.

El motivo se encuentra muy unido al anterior, y, en consecuencia, ha de correr el mismo destino. Si bien se observa la impugnación, en realidad, debería ser dirigida contra la creación del parque ---que lo fue por norma con rango de ley--- y no contra el Decreto de aprobación del PORN del mismo, ya que es el citado artículo 13 de la LCEN, que se dice infringido el que, al definir por Parque, señala que "son áreas naturales, poco transformadas por la explotación urbanismo ocupación humana...", característica física que es entendida por los recurrentes como condición imprescindible para la existencia jurídica de un parque natural. Pero, al margen de lo anterior, lo mas significativo de los parque naturales ---lo que constituye su aspecto esencial--- que en el mismo precepto se contiene y explica, es que, su paisaje, sus ecosistemas, su flora, su fauna o sus formaciones geomorfológicos, "posean unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente". Por ello, la concurrencia de estas circunstancias en un determinado lugar sitúan la condición que los recurrentes subrayan ---esto es, la poca transformación u ocupación de los terrenos--- como un requisito secundario frente a lo esencial que hemos destacado, por cuanto este aspecto esencial ---existencia de valores ecológicos y necesidad de conservación--- puede y debe seguir subsistiendo a pesar de la transformación u ocupación de referencia. Y, este aspecto de fondo, al que la sentencia no puede afectar, dado el rango normativo de su creación, además, no ha sido ni siquiera discutido, estando, por otra parte, el Marjal de Pego Oliva incluido en la Lista del Convenio sobre Humedales de Importancia Internacional (desde el Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de julio de 1994 ) así como en la Lista del Convenio de Ramsar de 2 de febrero de 1971, al cumplir dichos lugares los criterios técnicos para así ser reconocidos en función de las poblaciones de aves acuáticas que albergan.

En consecuencia, este y los anteriores motivos han de ser rechazados.

NOVENO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), si bien con el límite, en cuanto a la minuta de Letrado de 1.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 4949/2004, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE PEGO, la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TÉRMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO, la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TÉRMINO MUNICIPAL DE OLIVA, así como D. Donato y otros antes citados contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha de 4 de febrero de 2003, en su recurso contencioso administrativo número 615 de 1999, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a los recurrentes en las costas del presente recurso de casación, con la limitación expresada.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo Genera del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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