STS, 17 de Noviembre de 2003

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha17 Noviembre 2003
  1. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil tres.

VISTO por la Sección Quinta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Carlos Antonio , representado por el Procurador Sr. Torres Álvarez, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, de fecha 11 de junio de 1998, sobre paralización de obras de construcción supuestamente en zona de servidumbre de protección.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la Administración de la Xunta de Galicia, representada por el Procurador Sr. Vázquez Guillén.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 5781/95 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, con fecha 11 de junio de 1998, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Carlos Antonio contra resolución del Excmo. Sr. Conselleiro de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de 1º de septiembre de 1995, desestimatoria de recurso ordinario contra otra del Ilmo. Sr. Delegado Provincial de la Consellería en A Coruña de 19 de diciembre de 1994, que ordenó la inmediata paralización de las obras que se realizan en el lugar de A Cruz del municipio de Muxia presuntamente en zona de protección de costas; sin hacer imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Carlos Antonio , formalizándolo en base a un único motivo por infracción de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas, por la interpretación equivocada que se hace de la Disposición Transitoria Séptima , número tercero, del Reglamento de la Ley de Costas.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...Sentencia declarando haber lugar al mismo, casando y anulando la indicada Sentencia y resolviendo conforme a derecho revocarla, y en consecuencia declarando la nulidad de la Resolución del Excmo. Sr. Conselleiro de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de 5 de septiembre de 1995, y de la del Delegado Provincial de la misma Consellería de 19 de diciembre de 1994".

TERCERO

La representación procesal de la Administración de la Xunta de Galicia se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia en la que lo desestime íntegramente, con imposición de las costas procesales al recurrente".

CUARTO

Mediante Providencia de fecha 9 de octubre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 5 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia de fecha 1 de septiembre de 1995, que confirmó la del Delegado Provincial de dicha Consejería en A Coruña de 19 de diciembre de 1994, por la que se había ordenado (1) incoar expediente sancionador al promotor y al contratista de las obras de construcción de un edificio de bajo y cuatro plantas destinado a viviendas, sito en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, en el lugar de A Cruz, término municipal de Muxía y (2) la inmediata paralización de tales obras en aplicación de lo dispuesto en los artículos 103 de la Ley de Costas y 194 de su Reglamento, la Sala de instancia, en la sentencia que ahora es objeto de este recurso de casación: Identifica como fundamento de la impugnación el argumento de que aquel suelo, aunque no figure con la clasificación de suelo urbano en ningún instrumento de ordenación urbanística, ha de tenerse por tal, por contar desde el año 1978 con los elementos de hecho necesarios (alcantarillado, acceso rodado, abastecimiento de aguas y suministro de energía eléctrica), de suerte que la obra no se alza en la zona de servidumbre de protección, pues la anchura de ésta se reduce a veinte metros para tal clase de suelos; y rechaza dicho argumento, sosteniendo que en aplicación del número tercero de la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas es exigible, para que opere esa reducción, el reconocimiento previo del carácter de suelo urbano, sin que sea correcto acudir a los principios que atribuyen ese carácter a una realidad objetiva que no esté reconocida por órgano competente.

SEGUNDO

No es acertado el razonamiento jurídico de la Sala de instancia y debemos, por tanto, estimar el motivo de casación en que se sustenta este recurso, en el que se denuncia la infracción de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas y la jurisprudencia que ha consagrado el criterio de la fuerza normativa de lo fáctico para imponer la obligada consideración de un suelo como urbano. En efecto:

  1. De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002, ó 25-7-2002, y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 10 a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento, así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976, pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido. En suma, la clasificación de un suelo como urbano constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, pues éste ha de definirlo en función de la realidad de los hechos referidos a la existencia de servicios -o a la consolidación de la edificación-, a la suficiencia de aquéllos y a su inserción en la malla urbana.

  2. Tanto por esa calificación de imperativo legal que es dada a la clasificación, reglada, no discrecional, de un suelo como urbano, como por exigencias del principio de igualdad, que no consiente, sin una previa justificación, que la consideración jurídica de un suelo como urbano se subordine a normas distintas en una u otra parte del territorio [tal y como se extrae de lo que se dispone en la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Reglas de Valoración, y en especial de sus artículos 1 y 8 a)], debe concluirse que sólo mediante norma con rango de ley, que incluya además esa justificación constitucionalmente requerida, podrá modificarse para determinados espacios físicos el criterio determinante de la consideración de un suelo como urbano.

  3. Se impone, pues, analizar si una modificación tal fue o no introducida en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, para los suelos comprendidos dentro de la zona que define como de servidumbre de protección; análisis que conduce a una conclusión negativa:

  1. De un lado, porque nada en sentido contrario, esto es, en el sentido de que dicha Ley de Costas pretenda modificar para tales suelos aquel criterio, se desprende de su Exposición de Motivos. Es más, de los dos párrafos de ésta más relacionados con la cuestión que analizamos, lo que se desprende es la ausencia de intención de modificar aquel criterio. Así, se lee en dicha exposición de motivos lo siguiente:

    "[...] La anchura de esta zona de servidumbre de protección ha de ser, lógicamente, convencional, si bien debe fijarse conjugando con carácter general una profundidad de 100 metros, si bien en las zonas ya urbanizadas se mantiene la anchura de 20 metros de la anterior servidumbre de salvamento, como se indicará más adelante al comentar el régimen transitorio [...]".

    "[...] En el marco del respeto general a los derechos legalmente adquiridos, el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación [...]".

  2. De otro, porque nada a favor de tal intención modificadora se extrae tampoco del tenor de los preceptos que la Ley, en su Título II, artículos 20 a 30, dedica a las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre.

  3. En tercer lugar, porque igual conclusión se extrae del tenor de las Disposiciones Transitorias de la Ley y, muy en concreto, del de la Tercera de ellas en su número 3, pues habla tan sólo de terrenos clasificados como suelo urbano, expresándose, por tanto, en términos que no tienen una amplitud distinta o una exigencia mayor que las del artículo 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, a la luz del cual surgió aquella jurisprudencia sobre la fuerza normativa de lo fáctico.

  4. Por fin, porque la conclusión alcanzada es también la que late en lo razonado y decidido en la sentencia de esta Sala Tercera de fecha 25 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación número 8509 de 1998, pues en ella, en su fundamento de derecho octavo, refiriéndose a los terrenos que forman parte de la servidumbre de tránsito, afirmamos que si el suelo es urbano por contar con todos los servicios, o hallarse edificado, no puede desconocerse esa realidad.

TERCERO

Como dijimos, la Sala de instancia se ha basado en el tenor del número 3 de la Disposición Transitoria Novena del Reglamento de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, para llegar al pronunciamiento que obtuvo.

Sin embargo, lo que se dispone en ese número 3 ("A los efectos de la aplicación del apartado 1 anterior, sólo se considerará como suelo urbano el que tenga expresamente establecida esta clasificación en los instrumentos de ordenación vigentes en la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, salvo que se trate de áreas urbanas en las que la edificación estuviera consolidada o los terrenos dispusieran de los servicios exigidos en la legislación urbanística en la citada fecha y la Administración urbanística competente les hubiera reconocido expresamente ese carácter") no avala tampoco el razonamiento de la Sala de instancia, pues debe observarse: de un lado, que la aparente exigencia de una expresa clasificación, que deriva del tenor del inicio de la norma transcrita, queda desmentida de inmediato con la salvedad que introduce a continuación; y, de otro, que el reconocimiento expreso con el que termina la norma se refiere, propiamente, al carácter de los servicios de que dispone el terreno, lo cual no necesita ser hecho a través de las determinaciones urbanísticas referidas a la clasificación del suelo, pudiendo serlo a través o como consecuencia de otros actos o decisiones distintas.

CUARTO

Además, es también demostrativo de que el citado Reglamento no introduce la exigencia de una previa clasificación en tal sentido como necesaria para considerar un suelo como urbano, el tenor del número 3 de su Disposición Transitoria Séptima, en el que se prescribe: "3. En los municipios que carezcan de instrumentos de ordenación se aplicarán íntegramente las disposiciones de la Ley de Costas y de este Reglamento sobre las zonas de servidumbre de protección y de influencia, salvo que se acredite que en la fecha de entrada en vigor de la citada Ley los terrenos reunían los requisitos exigidos por la legislación urbanística para su clasificación como suelo urbano".

QUINTO

Estimado el motivo de casación procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción, resolver ahora lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate en la instancia. A cuyo fin, debemos destacar los datos que como relevantes constan en el expediente administrativo y en los autos, a saber:

  1. El hecho imputado en el pliego de cargos del expediente sancionador que se ordenaba incoar es del siguiente tenor literal: "Construcción de un edificio de bajo y cuatro plantas destinado a viviendas, en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, a una distancia de 40 metros del límite interior de la ribera del mar, en el lugar de A Cruz, término municipal de Muxía, sin haber obtenido previamente la pertinente autorización, de conformidad con los artículos 26 L.C. y 48 R.G.C.".

  2. En un informe que emiten los Vigilantes de Costas se lee que "Al habla con el Ayuntamiento nos informó que en dicha finca existen todo tipo de servicios dada su distancia al Casco Urbano (20 m.)".

  3. En otro del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Muxía se dice "que desde el año 1978 en que se ejecutó el alcantarillado, cuenta también [la parcela en cuestión] con abastecimiento de agua potable, suministro de energía eléctrica y acceso rodado a base de firmes asfálticos".

  4. Y en uno del arquitecto-técnico colaborador municipal, emitido en noviembre de 1990 a raíz de una petición de información urbanística requerida por el actor, se informa que "en aplicación de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento de la Provincia de La Coruña, como normativa vigente en el Municipio de Muxía, se clasifica el terreno como Suelo Urbano en Núcleo Urbano".

  5. Consta que, sin embargo, el terreno de que se trata no fue incluido en el Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano aprobado en 1982.

  6. Pero consta, también, que la Comisión de Gobierno de dicho Ayuntamiento concedió licencia para la construcción del edificio en su sesión de fecha 22 de agosto de 1991.

  7. En otro informe del Sr. Alcalde, de fecha 28 de febrero de 1995, se anuncia "que de acuerdo con las Normas Subsidiarias del Planeamiento de Muxía, que se encuentran en fase de aprobación provisional, con Informe favorable de la Dirección General de Costas se califican los terrenos como Suelo Urbano de Núcleo Urbano de Media Densidad".

  8. Y en una certificación de la Secretaria del Concello de Muxía, que obra en autos, se acredita que la Comisión de Gobierno reiteró que la parcela en cuestión cuenta desde el año 1978 con todos los servicios que la legislación urbanística requiere para su calificación como suelo urbano.

  9. El actor, en su demanda, calificó como fundamental para la resolución del recurso el hecho, no discutido jamas en vía administrativa, de que el terreno sobre el que se asienta la construcción reúne materialmente, desde fecha muy anterior a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, todos los servicios propios del suelo urbano. Y

  10. Por fin, esta existencia de los servicios propios del suelo urbano no es claramente negada en el escrito de contestación a la demanda.

SEXTO

Así las cosas, hemos de concluir afirmando que no fue conforme a Derecho la adopción de aquella medida cautelar que, con ocasión de incoar el expediente sancionador, ordenó la inmediata paralización de las obras en aplicación de lo dispuesto en los artículos 103 de la Ley de Costas y 194 de su Reglamento. Y ello, porque prima facie, y sin perjuicio de lo que finalmente pueda ser acreditado en ese expediente sancionador, la apariencia, resultante de los datos que acabamos de citar, es que las obras se levantan en un suelo que ya antes de la entrada en vigor de la Ley de Costas era urbano y a una distancia (40 metros) del límite interior de la ribera del mar mayor a la anchura (20 metros) que la Ley atribuye para tal supuesto a la zona de servidumbre de protección. O lo que es igual, la apariencia no es la de ilegalidad de las obras.

En este orden de ideas, debe recordarse lo que dijo esta Sala Tercera en la sentencia de fecha 30 de mayo de 2000, dictada en el recurso de casación número 677 de 1993, a saber: el artículo 103 de la Ley 22/1988 supedita la medida de paralización a la condición de que se trate de una obra ilegal (o mejor, de una obra con apariencia de ilegalidad, dado el momento procedimental -al incoar el expediente sancionador- en que la medida se adopta).

SÉPTIMO

Procede, pues, acoger la segunda de las pretensiones deducidas en el escrito de demanda, esto es, la de anulación de la orden de paralización, pero no la primera de ellas, en la que el actor pide la declaración de la conformidad a Derecho de la obra en cuestión, pues este extremo queda subordinado a lo que en definitiva resulte en el expediente sancionador que ordenaba incoar (mero acto de trámite) la resolución administrativa impugnada, ni tampoco la pretensión subsidiaria, pues se dedujo precisamente con este carácter y sólo para el caso -ajeno al objeto del proceso- de que se constataran irregularidades en el expediente de concesión de la licencia de obras.

OCTAVO

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 102.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción, no procede hacer especial imposición de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Carlos Antonio interpone contra la sentencia que con fecha 11 de junio de 1998 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso número 5781 de 1995. Sentencia que, por lo tanto, casamos, dejándola sin efecto. Y en su lugar:

  1. - Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra la resolución del Consejero de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda de la Xunta de Galicia de fecha 1 de septiembre de 1995, identificada en el primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia, la cual anulamos en el particular en que confirmó la orden de inmediata paralización de las obras que había dado el Delegado Provincial de dicha Consejería en A Coruña en su resolución de 19 de diciembre de 1994, por ser tal orden disconforme a Derecho.

  2. - Desestimamos las restantes pretensiones deducidas en el escrito de demanda. Y

  3. - En cuanto a las costas procesales, no hacemos especial imposición de las causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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