STS, 15 de Abril de 2005

Por escrito de 21 de septiembre de 1.999, la entidad "Pesqueras Bahía de Cádiz, S.L.", interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Viceconsejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía de 30 de julio de 1.999, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 17 de diciembre de 2.001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos estimar el recurso interpuesto por Pesqueras Bahía de Cádiz, S.L. representada por el Procurador Sr. Arévalo Espejo y defendida por el Letrado Sr. Clavero Arévalo contra Resolución de 30 de julio de 1.999 del Viceconsejero de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía por ser contraria al Ordenamiento Jurídico. Anulamos la resolución impugnada y declaramos el derecho del actor a percibir la cantidad de 150.312.070 pesetas (903.393,74 Euros) o la que sea más procedente por la paralización definitiva del buque Monte Urola, más los intereses legales de dicha cantidad desde que fue desestimada. No hacemos pronunciamiento sobre costas".

Una vez notificada la citada Sentencia, la Letrada de la Junta de Andalucía por escrito de 13 de marzo de 2.002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de fecha 23 de marzo de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 29 de noviembre de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, tras los trámites procesales oportunos se dicte Sentencia por la que estimando este recurso se case y revoque la sentencia impugnada, declarando la conformidad a derecho de la disposición recurrida.

Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida "Pesqueras Bahía de Cádiz, S.L." representada por el Procurador Don Luciano Rosch Nadal.

Mediante Providencia de 23 de julio de 2003 se acordó conceder a la parte recurrente el plazo de diez días para que formulara alegaciones sobre la causa de inadmisión del recurso - incumplimiento de lo exigido en los artículos 86.4 y 89.2 de la LRJCA- opuesta por la representación procesal de "Pesqueras Bahía de Cádiz, S.L." en su escrito de personación; trámite que ha sido evacuado por dicha parte recurrente.

Por Auto de la Sala de fecha 17 de junio de 2.004 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la Sentencia de 17 de diciembre de 2.001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

En fecha 4 de octubre de 2.004 se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Rosch Nadal se presento con fecha 29 de noviembre de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, dicte Sentencia en la que inadmita y declare no haber lugar al recurso de casación, confirme la Sentencia y condene en costas a la recurrente.

Por Providencia de fecha 18 de febrero de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso el día seis de abril de dos mil cinco, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de Sala

La sentencia dictada con fecha 17 de diciembre de 2.001 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, estimó el recurso contencioso promovido frente a la denegación de solicitud de ayuda por paralización definitiva del buque pesquero MONTE UROLA, y anuló el acuerdo de la Junta de Andalucía de 30 de julio de 1.999, basándose en los principios de que nadie puede ir contra sus propios actos, de confianza legítima y de la necesidad de mantener la seguridad jurídica. De este modo reconocía la procedencia de que la entidad demandante "Pesqueras Bahía de Cádiz, S.L. se subrogase en la condición de solicitante de la ayuda antedicha, originalmente formulada por "Pesqueras Vifrán, S.L." y reuniese los requisitos legales precisos para solicitar y obtener dicha ayuda pese a la oposición de la Junta, así como de "Pesqueras Vifrán, S.L:" que compareció en autos en calidad de codemandada, si bien se allanó a la sentencia estimatoria, no interponiendo recurso de casación contra la misma.

La Junta de Andalucía apoya su impugnación en dos únicos motivos, omitiendo la referencia explícita al artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción vigente y, por supuesto, a su encaje en cualquiera de los apartados del mismo. Una consideración rigurosa de los requisitos exigibles según el artículo 92 de la misma Ley habría de llevarnos a declarar la inadmisibilidad del recurso de casación atendiendo al carácter eminentemente formal del mismo, que impone el cumplimiento estricto de tales requisitos. Sin embargo, como ya viene siendo doctrina consolidada de esta misma Sala, esa sola deficiencia puede ser obviada siempre y cuando se deduzca con plena evidencia de la naturaleza de los argumentos utilizados en el motivo el apartado concreto del artículo 88.1 en que éste ha de ser encuadrado, ya que en este caso la omisión de la cita formal del mismo ha de atribuirse a un mero error material, jurídicamente irrelevante desde el punto de vista de la exigencia del artículo 92.

En este caso la simple lectura de los dos motivos de casación articulados pone de manifiesto que se amparan en el apartado d) del artículo 88.1, ya que en el primero de ellos se razona sobre la supuesta infracción del artículo 57 del R.D. 222/91, en relación con el artículo 6º de la OM de 31 de julio de 1.991, refiriéndose a las condiciones entonces exigibles para solicitar y obtener las ayudas económicas por la paralización definitiva de los barcos pesqueros. En lo que atañe al segundo motivo, se denuncia la vulneración de la jurisprudencia relativa a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.

En consecuencia la Sala entrará en la consideración de los argumentos alegados, si bien alterando el orden en que han sido formulados para una más eficaz sistematización de las razones que en ellos se consignan, desde el momento en que la sentencia recurrida se refiere en primer lugar a la doctrina emanada de los principios aludidos para justificar la estimación de la demanda, ocupándose en último término del concepto legal de beneficiario de la solicitud de ayuda y de la posibilidad subrogarse en la posición del mismo el posterior adquirente del buque, que es la infracción legal que se acusa en el primer motivo de casación.

La parte recurrida denuncia en su escrito de oposición que el segundo motivo de casación no puede ser admitido porque, basándose en la infracción de la doctrina jurisprudencial sobre los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, no se hace referencia siquiera a una sola decisión de este Tribunal Supremo relativa a dichos principios, ni tampoco se invoca la infracción de precepto legal alguno.

Es cierto que la alegación de infracción de la doctrina jurisprudencial (entendida como criterio constante y uniforme del Tribunal Supremo en la interpretación y aplicación de la ley, la costumbre o los principios generales del Derecho) no puede limitarse a una genérica invocación de su existencia, como tampoco es admisible denunciar la vulneración de una norma jurídica sin especificar concretamente el precepto supuestamente contravenido y la forma concreta en que lo que ha sido (Sentencias de 10 de julio de 2.001, 16 de abril y 12 de diciembre de 2.002 y 14 de marzo de 2.003, por vía de ejemplo). En lo que se refiere a la doctrina jurisprudencial que se diga quebrantada, resulta absolutamente necesario citar de manera expresa las resoluciones de este Tribunal en que pretenda apoyarse la parte recurrente para justificar la impugnación del criterio mantenido por la sentencia de instancia.

Sin embargo no es este el supuesto de autos. El motivo examinado comienza por reconocer la vigencia y aplicabilidad de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima sentados en la resolución de instancia y, consecuentemente, la existencia de la doctrina jurisprudencial que los sustenta; lo que combate es la interpretación y aplicación que de los mismos hace el Tribunal de origen al caso concreto contemplado, sosteniendo que su existencia no puede significar una limitación insalvable de la actividad de la Administración que le impida atenerse a la correcta y debida aplicación de las normas jurídicas de obligatoria observancia. Y con más motivo todavía tratándose de la materia relativa a subvenciones públicas, en la que se impone a quienes las solicitan la carga de someterse a las condiciones establecidas para obtenerlas.

La entidad recurrente no está negando por lo tanto la necesidad de que la conducta de la Administración haya de ajustarse a los principios que la sentencia de instancia proclama como de necesaria observancia con arreglo a la doctrina jurisprudencial vigente, sino poniendo en tela de juicio que la actuación de la Administración que hubiese podido engendrar en el administrado la esperanza fundada de obtener la ayuda solicitada, ha de suponer que la primera está obligada a otorgarla aun en el supuesto de que no se diesen los presupuestos legales necesarios para ello, como se sostiene en el primer motivo de casación.

Ello significa que el segundo motivo de impugnación se basa, inequívocamente, en la incorrecta aplicación al caso concreto que se imputa a la sentencia recurrida en cuanto a la misma doctrina jurisprudencial por ella mencionada y que, por esa misma circunstancia, resulta innecesario reiterar de modo expreso.

Desechada la objeción formal al motivo de casación que consideramos, se hace preciso recordar el sentido de la doctrina de esta Sala sobre la aplicación de los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y buena fé cuya exigencia deriva tanto de la aplicación del artículo 3º de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo de 26 de noviembre de 1.992 como de las exigencias de los artículos 9 y 103 de la Constitución, según han venido siendo entendidos por la doctrina constitucional y de este mismo Tribunal Supremo.

La sentencia de instancia recoge sustancialmente la relación fáctica de la parte demandante en torno a las vicisitudes de la solicitud de ayuda por paralización definitiva y desguace del barco pesquero "MONTE UROLA" cursada por Pesqueras Vifrán en junio de 1.991, así como de las sucesivas comunicaciones -que se prolongaron a lo largo de varios años- de la Administración en la que participaban a la solicitante que su petición no había sido seleccionada, sin perjuicio de reiterar su posible consideración en sucesivas convocatorias de ayuda. También considera probado que, adjudicado el barco a la actual sociedad demandante (Pesquerías Bahía de Cádiz) en ejecución de una de las cargas que entonces pesaban sobre el mismo, la actora se mostró interesada en subrogarse en la percepción de la ayuda solicitada por su anterior propietario, participándosele por la Consejería de Agricultura de la Junta de Andalucía en 3 de diciembre de 1.997 que el "MONTE UROLA" había sido seleccionado para ser atendido en su solicitud de ayuda económica y pronosticándosele una solución favorable.

Pese a ello, el 30 de julio de 1.999 se resuelve negativamente el otorgamiento de la misma basándose en que cuando Pesqueras Vifrán había formulado la solicitud en el año 1.991 constaba la existencia de gravámenes -no cancelados ni garantizada su cancelación- sobre el "MONTE UROLA" incumpliéndose así lo dispuesto en el artículo 6º de la OM de 31 de julio de 1.991, que regulaba el procedimiento de obtención de subvenciones por paralización definitiva de la actividad de buques pesqueros, y lo dispuesto por el artículo 105 de la Ley General de Hacienda Pública de la Comunidad Andaluza, según el cual solamente se considera beneficiario de dichas ayudas a las personas que, tras formular la solicitud, han de realizar la actividad en que fundamenta su otorgamiento, o se encuentren en la situación que legitime su condición. En consecuencia, entendiendo que no era admisible considerar subrogado a Pesquerías Bahía de Cádiz, S.L. en el procedimiento subvencional iniciado por "Pesquerías Vifrán, S.L.", y habida cuenta de que esta última no había cumplido con la exigencia de aportar la certificación exigida por el artículo 6º de la OM de 31 de julio de 1.991 acreditando la inexistencia de cargas y gravámenes sobre el "MONTE UROLA", o la constitución de garantía de su cancelación, se desestimaba definitivamente en vía administrativa el otorgamiento de la subvención solicitada dejando expedita la vía contenciosa.

Al resolver en el sentido expresado la Junta de Andalucía está haciendo suyo el informe emitido por la Intervención General con fecha 6 de mayo de 1.999. Sin embargo en el informe mencionado se hacía referencia expresa al contenido de los formulados por la Asesoría Jurídica de la Consejería de Economía y Hacienda de 1 de diciembre de 1.997, favorable -por el contrario- a la posibilidad de que se considerase a Pesquerías de la Bahía de Cádiz, S.L: subrogada en la posición del anterior propietario con respecto a la solicitud de subvención, y al de 7 de mayo de 1.998 en el que igualmente se pronunciaba por la posibilidad de otorgar la ayuda solicitada si en el momento de elaboración de la propuesta de resolución de la misma hubiese quedado acreditada la cancelación de las cargas existentes sobre el buque, como así ha ocurrido en el presente caso de acuerdo con el informe emitido por el Jefe de Servicio de Estructuras Acuícolas y Pesqueras de 22 de junio del mismo año.

Esto sentado, nos referiremos a la doctrina de esta Sala sobre la aplicación de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, que ha sido recordada recientemente en las Sentencias de 20 de mayo y 24 de noviembre de 2.004.

Es cierto que si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado. También lo es que ese quebrantamiento impondrá el deber de satisfacer las expectativas que han resultado defraudadas, o bien de compensar económicamente el perjuicio de todo tipo sufrido con motivo de la actividad desarrollada por el administrado en la creencia de que su pretensión habría de ser satisfecha; pero no sería correcto deducir de esta doctrina que pueda exigirse a la Administración la efectiva satisfacción de lo demandado cuando ésta haya de ajustarse a una conducta normativamente reglada y se aprecie la ausencia de uno de los requisitos que permitan el otorgamiento de lo solicitado. Es decir: la plena satisfacción de la pretensión desatendida no puede obtenerse en aquellos supuestos en los que está excluido el ejercicio de la potestad discrecional de la Administración y sometida su decisión al cumplimiento de determinados requisitos legales, cuya carencia ha de impedir acceder a lo solicitado.

En estos supuestos el quebrantamiento del principio de confianza legítima tan solo podrá llevar consigo la posibilidad de ejercitar una acción de responsabilidad patrimonial por los perjuicios ocasionados al administrado como consecuencia del mismo, procedimiento que ha de seguirse de acuerdo con lo establecido en los artículos 5º y concordantes del R.D. 429/93, que se remite a lo previsto en el artículo 70 de la Ley 30/92.

La sentencia del Tribunal Superior de Sevilla de 17 de diciembre de 1.991 recoge sustancialmente la doctrina anteriormente expuesta porque, si bien en algunos de sus razonamientos (principalmente fundamentos jurídicos tercero y quinto) parece otorgar una importancia decisiva al quebrantamiento del principio de confianza legítima en todo caso, atribuyéndole la inevitable consecuencia de satisfacer la solicitud formulada -lo cual no se ajustaría a la doctrina de esta Sala-, esa impresión se corrige a lo largo de la argumentación de la misma sentencia.

En el mismo fundamento tercero el Tribunal de instancia conecta la obligación de la Administración de satisfacer las expectativas que hubiese podido engendrar en los ciudadanos, con el hecho de que la proclamación de criterios que se haya propuesto seguir se contengan "dentro de la norma de su discrecionalidad decisoria", lo cual evidentemente limita la eficacia de la exigencia de una conducta determinada a cargo de dicha Administración en aquellos casos en que ésta deba ajustarse, en la misma, al cumplimiento de determinados requisitos legales. Si a ello unimos que en la resolución impugnada se está partiendo de la legal subrogación de Pesquerías de la Bahía de Cádiz, S.L. en la condición de solicitante de la ayuda por paralización de la actividad del barco pesquero "Monte Urola", así como de la oportuna cancelación de las cargas y gravámenes existentes que sobre él existían, resulta de toda evidencia que la sentencia de instancia no se separa de la doctrina jurisprudencial que se invoca como infringida, y que este concreto motivo ha de ser desestimado.

El otro argumento que se aduce en pro de la casación se contiene en el motivo formulado en primer lugar, apoyado en la infracción de lo dispuesto en el artículo 57 del R.D. 222/91 en relación con el 6º de la OM de 31 de julio de 1.991, y bien se puede decir que constituye la alegación básica del recurso interpuesto, ya que precisamente a través de ello se pretende impugnar la posibilidad legal de tener por subrogada a Pesquerías de la Bahía de Cádiz en la posición del solicitante original de la ayuda (Pesquerías Vifrán, S.L.) mediante la reproducción de los argumentos utilizados en el informe obrante en el expediente administrativo con fecha 6 de mayo de 1.999.

Se sostiene por la Junta de Andalucía -en evidente contradicción con los otros informes obrantes en el expediente, ya citados- que la sentencia recurrida desconoce la normativa aplicable en materia de subrogación en la solicitud de ayuda económica cuando admite que la posterior adquisición del buque por Pesquerías de la Bahía de Cádiz, y la consiguiente cancelación de cargas y gravámenes existentes sobre el mismo, legitiman su condición de solicitante, desde el momento en que el artículo 6º de la OM ya citada dispone que con la solicitud de ayuda se acompañará la certificación que acredite la inexistencia de las mismas, o la garantía de su cancelación. Desde el momento en que este requisito no había sido cumplido por Pesquerías Vifrán, S.L. cuando en 1.992 formuló la petición cuya resolución ha ido demorándose hasta el año 1.999, se está infringiendo, a juicio de la recurrente, el precepto que exige la inexistencia de cargas o gravámenes sobre el barco cuya paralización dará lugar al otorgamiento de la ayuda.

El motivo que ahora consideramos está formulado omitiendo deliberadamente la auténtica razón de decidir que dio lugar a que la Junta de Andalucía denegase el otorgamiento de la ayuda, y que no es otro que la interpretación que por la misma se atribuye al concepto de beneficiario recogido en el artículo 105, apartado b), de la Ley General de Hacienda Pública de Andalucía (introducido por reforma operada en virtud de la Ley autonómica 7/96) como así se expresó en el escrito de contestación a la demanda. Según dicha interpretación el beneficiario es quien debe en todo caso justificar la cancelación, o constitución de la garantía de así efectuarlo, de las cargas y gravámenes existentes sobre el buque, porque beneficiario es únicamente quien ha de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento, o se encuentre en la situación que legitima su concesión.

Este argumento ha sido considerado expresamente en la sentencia recurrida (fundamento jurídico cuarto), que ha realizado una labor de exégesis del precepto para concluir que no resulta aplicable al caso concreto debatido.

Pues bien: ni el artículo 57 del R.D. 222/91 hace mención del requisito referente a las cargas y gravámenes del buque, ni a la legitimación del solicitante -en realidad el artículo 57 no fue invocado en la contestación a la demanda-, ni del artículo 6º de la OM de 31 de julio de 1.991 cabe deducir una interpretación que invalide la posibilidad de que a lo largo de tan dilatada tramitación de la solicitud de ayuda (a la que en ningún momento se formuló semejante reparo) no sea posible acreditar la cancelación de las cargas que graven el mismo en un momento anterior a la celebración del concurso en el que concurra la propuesta de adjudicación. En consecuencia no es la vulneración de tales preceptos la que pueda motivar la casación de la sentencia recurrida.

Lo que sucede es que, en este caso, han sido utilizados con carácter meramente instrumental para permitir el acceso al un recurso de casación ante este Tribunal Supremo de un tema sustraído a su competencia: la interpretación y aplicación de un precepto de derecho autonómico que ha sido la razón determinante del acuerdo aquí impugnado (artículo 105 de la Ley andaluza mencionada), cuando el artículo 86.4 de la Ley jurisdiccional viene a reservar a la soberanía de los Tribunales Superiores de Justicia de la Comunidad Autónoma respectiva la decisión última sobre dicha interpretación y aplicación.

No es obstáculo a esta conclusión el que en fase de admisión del recurso se hubiese desestimado la oposición a la misma efectuada por la entidad actora, ya que entonces no se podía considerar infringida la obligación de alegar el juicio de relevancia a que se refiere el artículo 89.2, desde el momento en que en el escrito de preparación se había hecho la mención que en el precepto indicado se estipula. Cuestión diferente es que el motivo alegado en el escrito de interposición con arreglo al artículo 92 pueda ser acogido, si el único fundamento real del motivo alegado es la vulneración de un precepto autonómico.

La desestimación de los motivos del recurso supone la imposición de las costas (artículo 139), considerándose prudente y adecuado a la cuantía del proceso y dificultad del mismo (apartado 3º), fijar la suma de los honorarios correspondientes a la tasación de costas del Letrado de la parte recurrida en un máximo de 6.000 euros, sin perjuicio de su derecho a reclamar de su propio cliente la suma que considere procedente.