STS, 16 de Junio de 2003

Por escrito presentado el 3 de febrero de 2000, el Procurador de los Tribunales don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de Asociación Agraria-Jóvenes Agricultores de Sevilla (ASAJA Sevilla), interpuso recurso contencioso administrativo contra el R.D. 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas, en concreto el artículo 3 y anexos. Y, recibidas las actuaciones tramitadas en la Sala de la Audiencia Nacional y el expediente administrativo, por providencia de 2 de marzo de 2001, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 24 de abril de 2001, en el que se solicita que "se anule parcialmente el Real Decreto recurrido, en lo relativo a rendimientos de secano que se otorgan a las comarcas de La Campiña Y Estepa de la Provincia de Sevilla, y declare el derecho de los agricultores de regadío de la misma a que las ayudas compensatorias de herbáceas acogidas al Reglamento CEE 1765/92 y normativa complementaria, se calcule en base a los rendimientos de secano de 3,7 toneladas por hectárea para la Campiña y 3,2 para Estepa, igualando de esta forma sus rendimientos con las comarcas históricamente iguales a éstas, y manteniendo las diferencias que históricamente han existido con las de inferior rendimiento. Así mismo, deberá declararse el derecho de dichos agricultores a cobrar la diferencia entre las ayudas percibidas en base al acto administrativo recurrido y las que debieron haberse cobrado, y todo ello incrementado en los correspondientes intereses de demora".

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso.

Por auto de 24 de septiembre de 2001, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 21 de marzo de 2002, en el que reitera sentencia estimatoria del recurso conforme a los pedimentos de la demanda, y por escrito del Abogado del Estado, presentado el 8 de abril del mismo año, en el que solicita se dé por reproducida la súplica de su escrito de contestación.

Concluso el procedimiento, por providencia, de 20 de enero de 2003, se señaló para deliberación y fallo el 13 de mayo de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Aunque en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se señala como disposición general impugnada "el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, sobre pagos por superficie a determinados productos agrícolas, en concreto artículo 3 y anexos", teniendo en cuenta el contenido de la pretensión formulada en la demanda, ha de considerarse que la impugnación se concreta "en lo relativo a rendimientos de secano que se otorgan a las comarcas de La Campiña y Estepa de la Provincia de Sevilla" para el reconocimiento, como situación jurídica individualizada, del derecho de los agricultores de regadío de tales comarcas a que las ayudas compensatorias de herbáceas, acogidas al Reglamento CEE 1765/92 y normativa complementaria, se calcule con base en los rendimientos de secano de 3,7 toneladas por hectárea para La Campiña y 3.2 para Estepa, así como del derecho de tales agricultores a cobrar la diferencia, con intereses, entre las ayudas percibidas de acuerdo con la disposición recurrida y las que debieron haber cobrado.

La tesis de la parte demandante se asienta en un único razonamiento que atribuye a la norma recurrida, en la parte realmente impugnada, la condición de arbitraria y desproporcionada con vulneración del principio de igualdad.

La arbitrariedad, desproporción y consecuente vulneración del principio de igualdad se argumenta en los términos que a continuación se exponen.

La subida experimentada por los rendimientos de secano en el ámbito nacional, según lo acordado en el Consejo de Agricultura de la Unión de 11 de marzo de 1999 y en el Consejo Europeo de 24 y 25 de marzo del mismo año, fue de 2.64 Tm/Ha a 2,9 Tm/Ha.

Tal incremento operó de forma general y exigió una revisión del Plan de Regionalización Productiva de España.

Sin embargo, el plan de regionalización contenido en el Real Decreto recurrido difiere sensiblemente de los anteriores, aprobados por la Orden de 21 de abril de 1998, sin que tales diferencias obedezcan a informe o estudio de clase alguna.

La carencia de informes que justifiquen las inopinadas e injustas diferencias que se marcan en la nueva regionalización hacen de ésta un acto arbitrario y por lo tanto nulo. Arbitrariedad que se hace más patente desde el momento en que se introducen nuevas diferencias entre comarcas que desde 1993 han tenido los mismos rendimientos.

Igualmente arbitrario es el hecho de subir el rendimiento de comarcas hasta igualar a Estepa, sin ser ésta beneficiada por el aumento general, cuando lo razonables sería mantener las diferencias con las inferiores y mantener la igualdad con las iguales.

La tesis, por tanto, de la recurrente es que:

1. La comarca de La Campiña debió recibir el mismo trato de sus iguales, es decir debió subir de 3,2 Tm/Ha a 3,7 Tm/Ha, al igual que otras comarcas de 3,2, cuando no ha quedado justificado la nueva diferencia. Y b) Debía mantenerse las diferencias entre Estepa y otras comarcas de inferior rendimiento, es decir que, al subirse, éstas debió subirse aquella, manteniendo la desigualdad derivada de situaciones productivas distintas.

Consiguiente la parte recurrente sintetiza su tesis en cinco puntos:

1. La nueva regionalización supone una modificación de la anterior derivada de los nuevos rendimientos que la Unión Europea asignó a España, más altos que los anteriores.

2. Tal modificación ha supuesto la asignación de nuevos rendimientos comarcales, pero dicha nueva asignación no ha operado de forma proporcional o de forma igual. Se han incrementado rendimientos de determinadas comarcas, y de otras no.

3. La asignación de rendimientos se ha producido de forma arbitraria, toda vez que no viene respaldada por estudio o informe de clase alguna.

4. La reasignación atenta contra el derecho de igualdad, por cuanto se rompe el principio de tratamiento desigual de situaciones desiguales de forma doble: se trata de forma igual a comarcas de rendimientos históricos desiguales y se trata de forma desigual a comarcas de rendimientos históricos iguales.

5. Tanto la comarca de La Campiña de Sevilla como la de Estepa debieron verse beneficiadas por el mismo tratamiento que comarcas de su mismo rendimiento (La Vega o el Aljafarache, en el caso de La Campiña; Antequera, en el caso de la Estepa), y por tanto, se las debieron asignar unos rendimientos de 3,7 y 3,2, respectivamente.

El examen de las referidas alegaciones suscita una doble cuestión.

En primer lugar, si dichos reproches se refieren a parámetros o criterios de contraste válidos para determinar la validez de una disposición reglamentaria, y, en segundo lugar, si el artículo 3 del Real Decreto respecto a los anexos que se examinan incurre realmente en arbitrariedad, falta de proporcionalidad o vulneración del principio de igualdad. En el bien entendido de que si fuera afirmativa la respuesta a ambas cuestiones la parte de la norma reglamentaria impugnada sería nula de pleno derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 62.2 LRJ y PAC, aunque este órgano jurisdiccional se encontraría con el obstáculo que representa el artículo 71.2 LJCA para determinar la forma en que habrían de quedar redactado tal precepto y anexo. Y es que el control judicial posible no se refiere a la fiscalización de la voluntad política del Gobierno sino a la exigencia de que el Reglamento incorpore una solución racional y racionable. En definitiva el control del contenido de la potestad reglamentaria no permite la eventual sustitución de la discrecionalidad administrativa por el margen de apreciación de los Tribunales. Esto es, no pueden dictar una sentencia en la que se establezca el contenido de una disposición reglamentaria, salvada, claro está, la existencia de un derecho del recurrente cuya tutela judicial efectiva requiera un determinado criterio sustitutivo del de la Administración.

La primera de dichas cuestiones merece una respuesta positiva.

El ejercicio de la potestad reglamentaria, para ser legítimo, debe realizarse dentro de unos límites cuyo control corresponde a los Tribunales.

Así, además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley (arts. 9.3, 97 y 103 CE), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno; la inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 de la Ley 30/1992; LRJ y PAC, en adelante); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 LRJ y PAC. Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE, la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento.

Así, pues, desde esta perspectiva, es indudable que el Consejo de Ministros al aprobar el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, que tenía por objeto establecer la normativa básica aplicable a determinados regímenes de ayudas comunitarias debía respetar las exigencias de la igualdad que no es solo un principio, sino un derecho de carácter fundamental reconocido en el artículo 14 CE, con una doble dimensión de igualdad en la norma o previsión normativa e igualdad en la aplicación de dicha previsión.

Pero, además, en nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE. Una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta. Pero aun así el control de legalidad que comporta la revisión jurisdiccional de las disposiciones generales y de la actuación de la Administración supone, sin duda, que la constitucionalidad y el respeto a los valores que consagra la norma fundamental sean ineludibles parámetros de contraste.

A) El principio de interdicción de la arbitrariedad supone la necesidad de que el contenido de la norma no aparezca carente de fundamentación objetiva, no resulte incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

El concepto de arbitrariedad se vincula así en su esencia última al concepto de motivación y a la necesidad de justificación. Y así resulta que el ejercicio de la potestad reglamentaria, manifestación, como se ha dicho, de uno de los supuestos característicos de actuación discrecional, puede incorporar contenidos diversos al producto normativo en que se concreta, dentro de los márgenes que permite los principios de reserva de ley, legalidad y relación de jerarquía normativa, pero es preciso que dicho contenido tenga una fundamentación objetiva por exigencia derivada del artículo 9. 3 CE. Y es que la motivación, por la que se hacen explícitas las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria.

2. Con independencia de las manifestaciones concretas que la proporcionalidad tiene en la legislación administrativa -tanto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (ejecución forzosa de los actos administrativos y principio que rige el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración) como en la legislación sectorial-, la jurisprudencia de esta Sala, que comenzó utilizando aquélla como principio interpretativo para la graduación del contenido de los actos administrativos limitadores de derechos, la convierte en principio general que condiciona la actividad administrativa y en instrumento de control jurisdiccional en cuanto representa de relación o correspondencia entre medios utilizados y fines perseguidos.

   Así, la proporcionalidad ha pasado a ser uno de los principios invocados por la jurisprudencia que deriva claramente del artículo 106.1 CE que, al establecer el control jurisdiccional de la Administración, alude al sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican, y aunque este precepto se entiende como una alusión a la desviación de poder, su significado es más amplio y recoge la necesidad de una armonía entre los medios utilizados y la finalidad perseguida. En el bien entendido de que la trascendencia jurídica de la desproporción se supedita a que resulte evidente y manifiesta; esto es, a que resulte claramente objetivable la inidoneidad de los medios utilizados en la norma reglamentaria para la consecución de los fines que persigue.

3. Por último, la igualdad, en la manifestación que aquí importa de igualdad en la norma, puede sintetizarse, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional, en los siguientes términos:

   1. Las diferencias normativas para no ser discriminatorias han de tener una justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios jurídicos atendibles; o, en otras palabras, ha de basarse en alguna razón que sea jurídicamente relevante.

   2. Para apreciar una discriminación contraria al ordenamiento jurídico es preciso que se señale un adecuado término de comparación, lo que comporta que se aprecie homogeneidad entre la situación de quien se considera discriminado y la de quien sirve de referencia, esto es, la de aquella con la que se aspira a obtener un tratamiento igual en la norma impugnada.

4. Dos últimas reflexiones generales se imponen, sin embargo, en relación con los principios y derecho que se examinan, de interdicción de la arbitrariedad y exigencias de proporcionalidad e igualdad. Una de ellas es la necesidad de su matización cuando, como aquí ocurre, se proyectan sobre medidas administrativas de política económica. Así nuestro Tribunal Constitucional en Auto 58/1984, de 1 de febrero, señaló que "si bien es cierto que la discrecionalidad no puede confundirse con la arbitrariedad y que, en cualquier caso, la actividad administrativa ha de someterse a los principios consagrados en la Constitución -entre los que se encuentra el principio de igualdad- no cabe duda de que dicho principio no opera de la misma manera cuando la Administración ejercita potestades regladas que cuando actúa sobre la base de potestades discrecionales. En este último supuesto, dada la multiplicidad de elementos que, sin estar concretados en la norma aplicable, pueden concurrir y ser tenidos en cuenta por la Administración a la hora valorar la oportunidad y conveniencia para el interés público de adoptar o no una determinada decisión, con lo que ello significa de pluralidad de soluciones, justas todas ellas desde el punto de vista jurídico, es muy difícil encontrar los elementos configuradores del término de comparación que permitan enjuiciar, ante dos actuaciones administrativas, si se ha infringido el principio de igualdad".

   Ello, no obstante, el principio de igualdad rige también en la actuación de la Administración en el ámbito económico y constituye un mecanismo de control de la actuación de aquélla. Y, sin duda, un sistema de subvenciones públicas que no respete el principio de igualdad puede vulnerar el derecho establecido en el artículo 14 CE.

   Ahora bien, con carácter general, lo que también obliga los principios y derechos de que se trata, en el ámbito de las medidas de fomento y, claro está, en el de las subvenciones como su manifestación más característica, es a no hacer abstracción de los elementos diferenciadores y diferenciados que puedan existir en cada caso. De tal modo que sólo se conculca el derecho constitucional, consagrado en el artículo 14 CE, cuando la desigualdad está desprovista de justificación objetiva y razonable, ya que esta falta de justificación se traduce en discriminación atentatoria tanto del derecho fundamental como del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos del artículo 9.3 CE.

   La otra reflexión general es la que se refiere a la necesidad de que los Reglamentos expresen una motivación concreta o describan las razones justificadoras de la regulación que incorporan.

   Pues bien, en la Unión Europea, el Tribunal de Justicia no ha reconocido la obligación de motivar cuando se trata de normas dictadas por los Estados miembros en ejecución de normas comunitarias en sentencia de 17 de junio de 1997, caso Sodemare,S.A. Anni Azzurri Holding SpA y Anni Azzurri Rezzato SrL contre la Región de Lombardía. Y, en nuestro ordenamiento interno, la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común que exige la motivación para algunos actos administrativos, como los dictados en ejercicio de potestades discrecionales art. 54 no se refiere a la motivación del ejercicio de la potestad reglamentaria. Ello, sin embargo, no es obstáculo para que la jurisprudencia de este Alto Tribunal haya exigido la motivación de las disposiciones generales, aunque tal motivación no sea equiparable a la que se exige para los actos administrativos. Pues, claro está, dichas disposiciones generales cuentan con un procedimiento de elaboración del que puede resultar su motivación, como también puede aparecer incorporada a un preámbulo o exposición de motivo, sin que sea precisa una individualización o pormenorización de sus fines y medios, hasta el punto de anudarse a una falta de concreción de aquellos la ineficacia de las normas.

La normativa comunitaria, en función de los objetivos que el artículo 33 del Tratado de la Comunidad Europea asigna a la política agrícola común (PAC, en adelante), ha previsto para varias producciones agrícolas distintos sistemas de ayudas directas a las rentas de los productores como parte esencial de la regulación y ordenación de los mercados.

Así, como hemos tenido ocasión de señalar en anteriores ocasiones (SSTS 13 de noviembre de 2000 y 20 de diciembre de 2002, entre otras), el Reglamento (CEE) 1765/92, de 30 de junio estableció un régimen de ayuda a los productores de cultivos herbáceos que se aplicaría a partir de la campaña de comercialización 1993/1994. Uno de los elementos básicos de dicha reforma fue la regionalización productiva a efectos de establecer el montante de los pagos compensatorios previstos.

España presentó a la Comisión el Plan de Regionalización Productiva para la campaña 1993/1994, que fue publicado por resolución de 9 de octubre de 1992 y tuvo por base un estudio sobre producción y rendimiento de las distintas comarcas consideradas.

Dicho Plan de Regionalización tuvo sucesivas versiones para diferentes campañas, en las que figuraban las comarcas de La Campiña y Estepa con un rendimiento medio Tm/Ha de 3,2 y 2,7, respectivamente.

Ahora bien, el Reglamento (CE) 1251/1999, del Consejo de 17 de marzo (que sería modificado por los Reglamentos CE del Consejo de 14 de diciembre de 1999 y 27 de julio de 2000) derogó expresamente el Reglamento (CEE) 1765/1992 y estableció un nuevo régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos. Especialmente, dispuso pagos por superficie que se obtienen en cada zona como producto de una cantidad básica por cultivo, expresada en euros/t, por el rendimiento asignado a esta zona en el Plan de Regionalización correspondiente; y, al mismo tiempo incrementa para España el rendimiento del Plan de Regionalización y el rendimiento histórico de 2,64 Tm/Ha a 2,9 Tm/Ha.

De esta forma, su artículo 3.1 dispuso "A fin de fijar los rendimientos medios utilizados para calcular el pago por superficie, cada Estado miembro elaborará un plan de regionalización en el que expongan los criterios pertinentes y objetivos utilizados para determinar las distintas regiones de producción, a fin de obtener zonas homogéneas específicas. En este contexto los Estados miembros tendrán en cuenta su situación específica al elaborar sus planes de regionalización. En particular, podrán adaptar los rendimientos medios para tomar en consideración las posibles diferencias estructurales entre regiones de producción".

Como consecuencia de dicho Reglamento comunitario se dictó el Real Decreto 1893/1999, de 10 de diciembre, en cuyo Anexo 2 seguirían figurando las comarcas consideradas de La Campiña con 3,2 y 2,7 Tm/Ha, respectivamente, de rendimiento medio. Sin embargo, dicho Real Decreto sería, primero, modificado (RD 2 de febrero de 2002) y, luego, derogado (RD 1026/2002, de 4 de octubre), asignándose a la referidas Comarcas el mismo rendimiento medio de 3,2 para La Campiña y uno nuevo de 3,2 para Estepa.

El discurrir normativo expuesto en sus grandes líneas, en el anterior fundamento jurídico, revela la improcedencia de acoger la tesis que sustenta la demanda, por las razones que a continuación se señalan:

1. La asignación de rendimiento medio a las Comarcas en los sucesivos Planes de Regionalización tienen como base un inicial estudio económico y estadístico que se adapta, en las sucesivas campañas de comercialización, a las correcciones que su aplicación, en algunos casos, han evidenciado como necesarias. No puede decirse, por tanto, que carezca de un fundamento objetivo inicial la asignación de rendimientos productivos medios por lo que desde esta perspectiva no puede considerarse arbitraria.

2. La tacha de desproporción que se atribuye a la asignación realizada en el artículo 3, en relación con el Anexo del Real Decreto impugnado, parte de un error, cual es considerar que el régimen establecido en el Reglamento (CE) 1251/1999, del Consejo de 17 de marzo, es un mera continuación del establecido por el Reglamento (CEE) 1765/92, de 30 de junio, con la única salvedad del incremento asignado a España que pasa de 2,64 Tm/Ha a 2,9 Tm/Ha que según la demandante había de ser repartido proporcionalmente en función del rendimiento medio que ya tenía asignado o reconocido cada comarca. Cuando lo cierto es, de un lado, que la asignación de rendimiento en atención a las campañas tiene un cierto carácter contingente; y, de otro, y sobre todo, que la propia normativa comunitaria reconocía a los Estados miembros como criterios específicos para la elaboración de los planes de regionalización no sólo la situación propia sino también las posibles diferencias estructurales entre regiones de producción, que podía servir como pauta de corrección a un simple atribución económica de rendimiento; o, dicho en otros términos, expresamente apela la normativa europea en cuyo desarrollo se dicta la normativa básica estatal a la matización que permite el principio de proporcionalidad cuando se proyectan sobre medidas administrativas de política económica. De esta manera no puede decirse que las previsiones del Real Decreto impugnadas no sean idóneas a los fines que persigue de permitir, a través del plan de regionalización que incorpora, la aplicación del régimen de ayudas a productores de determinados cultivos herbáceos que introduce el Reglamento (CE) 1251/1999, del Consejo de 17 de marzo.

3. Por último, no se considera idóneo el término de comparación que se señala, pues no dota de suficiente homogeneidad a los supuestos que se comparan el rendimiento con que en anteriores planes de regionalización figuraban las comarcas contempladas. De tal dato no puede extraerse la consecuencia del perpetuo mantenimiento de la equiparación de los índices de rendimiento medio de producción en sucesivas campañas, ni tampoco el mantenimiento de las mismas diferencias entre comarcas mediante la obligada asignación de iguales incrementos de porcentaje. O, dicho en otros términos, el derecho a la igualdad no exigía un reparto exactamente proporcional del incremento asignado a España, porque, como se ha dicho, no se trata de un simple incremento que se proyecte sobre una producción media definitivamente consolidada, sino del establecimiento de un régimen de ayudas en el que se contemplan criterios, como el de las diferencias estructurales entre regiones (art. 3 del Reglamento CEE 1251/1999, de 17 de mayo), que se revelan jurídicamente trascendentes al establecer la asignación de rendimiento medios en la nueva regionalización que deriva de la normativa europea.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación íntegra de la pretensión contenida en la demanda, tanto de la nulidad parcial del Real Decreto impugnado, como del reconocimiento de la situación jurídica individualizada de reconocimiento de un derecho de prestación o cobro de diferencias, con intereses, por los agricultores que sólo podría plantearse de haberse estimado la nulidad de la norma.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 LJCA, no procede la imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,