STS, 10 de Noviembre de 2005

PonenteRICARDO ENRIQUEZ SANCHO
ECLIES:TS:2005:6878
Número de Recurso78/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución10 de Noviembre de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Noviembre de dos mil cinco.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la Junta de Extremadura, representada por el Letrado de sus Servicio Jurídico, contra el artículo 13.4º y la Disposición Transitoria Unica del Real Decreto nº 327/2003, de 14 de marzo, habiendo comparecido como parte recurrida la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 3 de junio de 2003 la Junta de Extremadura interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto nº 327/2003. de 14 de marzo, por el que se regula el régimen de los organismos pagadores y de coordinación con el FEOGA-Garantía.

SEGUNDO

Por providencia de 21 de octubre de 2003 se admitió a trámite el recurso interpuesto y se requirió a la Administración demandada para que remitiera el expediente administrativo, practicando los emplazamientos prevenidos legalmente.

TERCERO

Recibido el expediente administrativo y la ampliación que del mismo fue solicitada por diligencia de ordenación de 28 de septiembre de 2004 se concedió traslado a la parte recurrente para que formulara demanda.

CUARTO

Con fecha 15 de octubre de 2004 la Junta de Extremadura formuló escrito de demanda. En el Suplico de dicho escrito pidió la nulidad del artículo 13.4º y Disposición Transitoria Unica del Real Decreto 327/2003. En los Fundamentos de Derecho opuso el artículo 13, del referido decreto que no se adecuaba a la Ley 55/1999, de Medidas fiscales, administrativas y de orden social, en cuyo artículo 44 pretendía apoyarse y a la Disposición Transitoria Unica que introducía un principio de retroactividad contrario, no solo a la citada Ley 55/1999, sino al artículo 9.3 de la Constitución.

QUINTO

Por providencia de 23 de noviembre de 2004 se dio traslado al Abogado del Estado para que presentase escrito de contestación a la demanda, trámite que evacuó por escrito presentado el 1 de febrero de 2005. En dicho escrito se opuso a la pretendida nulidad del artículo 13.4º del Real Decreto 327/2003 por ser el FEGA el único interlocutor con las Instituciones Comunitarias y a la de su Disposición Transitoria Unica por no establecerse en ella un supuesto de pura retroactividad al referirse a hechos producidos una vez constituidos los distintos organismos pagadores.

SEXTO

No habiéndose solicitado por ninguna de las partes el recibimiento del proceso a prueba, se abrió el trámite de conclusiones que fue evacuado por la Junta de Extremadura con fecha 1 de junio de 2005 y por el Abogado del Estado el 9 de junio de 2005.

SÉPTIMO

Por diligencia de ordenación de 27 de junio de 2005 se declararon conclusos los autos, quedando pendientes para votación y fallo cuando por turno correspondiera.

OCTAVO

Se ha señalado el día 2 de noviembre de 2005, fecha en que se ha llevado a cabo el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ricardo Enríquez Sancho, Presidente de Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Junta de Extremadura interpuso recurso contencioso administrativo contra el artículo 13.4 y la Disposición transitoria Unica del Real Decreto 327/2003, de 14 de marzo, por el que se regula el régimen de los organismos pagadores y de coordinación con el FEOGA-Garantía.

El artículo 13 establece un procedimiento para la determinación de la responsabilidad cuando la Comisión Europea, como consecuencia de una corrección financiera o del rechazo de la financiación comunitaria de las ayudas pagadas, minore los fondos remitidos al Estado miembro con cargo a la sección Garantía del FEOGA, en el que se da intervención a la Comisión Sectorial de Coordinación de Organismos Pagadores, creada al efecto en la Conferencia Sectorial, cuya decisión no tendrá carácter vinculante.

La Junta de Extremadura entiende que esa decisión de la Comisión Sectorial de Organismos pagadores sí debería tener carácter vinculante para el FEGA, al que el precepto referido le atribuye unas competencias decisorias que a juicio de la parte recurrente no encuentran la necesaria habilitación legal.

Por su parte la Disposición Transitoria Unica del Real Decreto 327/2003 establece: "El procedimiento regulado en el artículo 13 será aplicable a las correcciones financieras o rechazos de financiación comunitaria correspondientes a ayudas financiadas con cargo al FEOGA-Garantía pagadas desde la constitución de los organismos pagadores de las comunidades autónomas". La parte actora considera que esta disposición establece una retroactividad para los procedimientos en curso contraria al artículo 9.3 de la Constitución y asimismo sin el debido respaldo legal.

SEGUNDO

Las cuestiones planteadas en este recurso han sido ya decididas por esta Sala en su sentencia de 21 de junio de 2005, en que se desestimó un recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Aragón contra diversos preceptos del Real Decreto 327/2003, de 14 de marzo, entre ellos los que se impugnan en este proceso. Doctrina que debemos repetir en este momento.

Por lo que se refiere al artículo 13.4 del Real Decreto 327/2003, en aquella sentencia partimos de que: "como la Disposición Final Primera, dispone que el Real Decreto se dicta en virtud de la competencia estatal en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, prevista en el articulo 149.1.13 de la Constitución, es claro, que no se podrá aceptar ningún reproche al citado Real Decreto, siempre que el mismo se pronuncie y resuelva sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, o sobre acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación del sector, pues a lo dispuesto en el articulo 149, citado de la Constitución, se ha agregar que en las propias sentencias que el recurrente cita, el Tribunal Constitucional, en sentencia 128/99, tiene declarado: "Debemos partir de que el Estado al amparo del art°. 149.1.13 CE puede, en desarrollo y aplicación del Reglamento CE n° 2328/91, llevar a cabo una programación general para España de la acción común contenida en dicho Reglamento Comunitario, ya que aquella competencia cobija tanto las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de un sector concreto, como las previsiones de acciones y medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector y dicha competencia no resulta alterada por el hecho de que se trate de desarrollar un Reglamento Comunitario. Ciertamente esta competencia estatal deberá hacerse respetando la autonomía financiera de la Comunidad de Cantabria, así como sus competencias exclusivas en materia de agricultura y ganadería solo limitadas por las competencias estatales de dirección de este sector económico ex. Art°. 149.1.13 CE".

Y en sentencia 79/92, lo siguiente, "Dentro de esta competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobijo también las normas estatales que fijen las líneas y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector... Estos criterios generales se recapitulan en la siguiente STC 13/92 donde se regula que en materia de agricultura y ganadería, siendo la competencia especifica de las CC.AA el Estado puede intervenir en virtud de sus competencias generales sobre la ordenación general de la economía. Esto significa que el Estado puede regular las_ _condiciones de otorgamiento de las ayudas hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las CC.AA, al menos para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación... Las normas del Estado que sean simple trascripción de las comunitarias, sino que sirvan de desarrollo o complemento de estas, solo pueden tener aplicación directa sin invadir las competencias que sobre agricultura y ganadería ostentan las CC.AA del País Vasco y Cataluña cuando hayan de ser consideradas como normas básicas de ordenación del sector, o bien cuando la existencia de una regulación común esté justificada por razones de coordinación de las actividades del Estado y de las Comunidades Autónomas relativas a la ejecución de las medidas de ayuda prevista en los Reglamentos Comunitarios aplicables".

Por otro lado en el preámbulo del Real Decreto 327/2003, impugnado, se refiere, que la necesidad del nuevo régimen establecido por el Real Decreto, se debe a), a que el Reglamento CEE 729/70 de 21 de abril ha sido modificado por el Reglamento CEE 1287/95, que establece que la responsabilidad de el control de los gastos de la sección de garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, FEOGA, corresponde en primer lugar a los Estados miembros, que son quienes designan los servicios y organismos que pagan los gastos con cargo al FEOGA y que los Estados miembros deben asumir plena y efectivamente dicha responsabilidad; b), a que el artículo 44 de la Ley 55/99 de 29 de diciembre, establece el principio de corresponsabilidad financiera, respecto a los organismos pagadores y las Administraciones de quienes dependan, precisando que serán los organismos de la Administración General del Estado los competentes para promover y coordinar los pagos de las ayudas a cada fondo, previa audiencia de las entidades afectadas; y c), a que el Real Decreto 1441/2001 de 21 de diciembre, atribuye al Fondo Español de Garantía Agraria FEGA las funciones de información y coordinación a la Comisión de la Unión Europea en todas las cuestiones derivadas de la aplicación del Reglamento CEE 1258/99 y del Reglamento CEE 1663/95 de 7 de julio".

Con tales precedentes se rechaza que quepa hacer reproche alguno a la regulación que establece el artículo 13, pues "de una parte si conforme a la normativa comunitaria, mas atrás expuesta, Reglamento CEE 1287/95, corresponde a los Estados miembros la responsabilidad del control de los gastos, a pesar de que puedan existir distintos pagadores, y si la Ley 55/99 ha designado como órgano competente al nivel del Estado al FEGA, es claro que a ese órgano habrá de corresponder la decisión final del procedimiento.

Sin que ello se pueda entender que afecta al principio de coordinación y a las competencias de las Comunidades Autónomas, pues es el Reglamento Comunitario el que establece en la materia la responsabilidad ultima y única del Estado miembro, y es la Ley 55/99, que además no consta haya sido impugnada ante Tribunal Constitucional, la que designa el órgano competente , sin olvidar, que esa actuación del FEGA, tiene el amparo genérico previsto en la Disposición Final Primera , articulo 149 de la Constitución y además de forma concreta la doctrina del Tribunal Constitucional, sentencias 79/92, 13/92 y 128/99, que las amplía a las acciones o medidas singulares necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro del sector de ayudas, entre los que obviamente se han encontrar las medidas necesarias para el cumplimiento de la normativa de ayudas y la depuración de las responsabilidades en que cada uno de entre los distintos órganos intervinientes hayan podido incurrir.

Sin olvidar, de una parte, que el procedimiento articulado ha de alcanzar su fin por medio de la decisión de un órgano, y si el único responsable ante la Comunidad Europea es el Estado miembro, parece adecuado que ese órgano sea de la Administración General, que además ha sido designado por Ley; de otra, que en el procedimiento se da amplia y detallada intervención, como obviamente no podía menos, tanto la órgano pagador de la Comunidad Autónoma a quien en principio se puede imputar la responsabilidad, como a la Comisión Sectorial de Coordinación de organismos pagadores, lo que además justifica la intervención del FEGA en todo el Estado al tratarse de un órgano ajeno, y en fin, que la decisión que el FEGA adopte, es además impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que no puede decirse, que la decisión sea unilateral, y que no respete las competencias de las Comunidades Autónomas, pues se adopta por el órgano señalado por la Ley, que actúa además en correspondencia con las exigencias del derecho comunitario, y trata de que lo sea de acuerdo con el órgano pagador de la Comunidad Autónoma afectado, al establecerse un tramite de alegaciones y una reunión bilateral con el objeto del alcanzar un acuerdo, y por tanto solo si no existe el acuerdo, continua el procedimiento y lo termina el órgano al efecto designado, para todo el territorio del Estado miembro, que es, lo que exige la normativa comunitaria como se ha visto, ni en fin que sea definitiva, pues a virtud de la impugnación ante la jurisdicción contencioso administrativa, será esta jurisdicción y no el FEGA, la que resuelva definitivamente la cuestión.

No está demás por ultimo agregar que ese procedimiento está establecido para el caso de que se pueda imputar alguna responsabilidad al órgano pagador de la Comunidad Autónoma, por incumplimiento de las obligaciones que tiene y que se precisan en el articulo 12 del Real Decreto, sin que las mismas aparezcan controvertidas en forma".

En cuanto a la Disposición Transitoria Unica, la citada sentencia declara que "tampoco cabe hacer reproche alguno, ni incluso desde la perspectiva de la irretroactividad que la parte recurrente aduce.

Pues la citada Disposición Transitoria se limita a decir, que el procedimiento regulado en el articulo 13 será aplicable a las correcciones financieras...desde la Constitución de los organismos pagadores de las Comunidades Autónomas, y como quiera que los organismos pagadores, antes de la entrada en vigor del Real Decreto, 327/2003, -que es el impugnado-, ya estaban sujetos, a la responsabilidad financiera, cuyo procedimiento regula el articulo 13 citado, por virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 2206/95, y de la Ley 55/99, que declaro la citada responsabilidad y estableció las consideraciones iniciales del procedimiento a seguir, es claro, que no cabe aceptar, que la citada Disposición Transitoria, autorice una aplicación retroactiva prohibida por nuestro ordenamiento, máxime, cuando como mas atrás se ha visto, el procedimiento regulado en el citado artículo 13, cumple todas las exigencias legales y es respetuoso con las competencias y derechos de las Comunidades Autónomas, en cuanto, les concede tramite de audiencia y alegaciones, y además arbitra una reunión bilateral para resolver conjuntamente y de acuerdo, la cuestión de fondo, que en cada caso se plantee, y que se derive de alguno de los incumplimientos, que para los organismos pagadores, prevé y define con precisión el articulo 12 del Real Decreto impugnado 327/2003 de 14 de marzo."

TERCERO

Por lo expuesto procede desestimar el recurso interpuesto, sin que proceda hacer declaración expresa sobre las costas causadas, según lo previsto en el artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

FALLAMOS

Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta de Extremadura contra el artículo 13.4 y la Disposición Transitoria Unica del Real Decreto 327/2003, de 14 de marzo, sin hacer especial declaración sobre las costas causadas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Ricardo Enriquez Sancho, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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