STS, 22 de Diciembre de 2004

Por escrito de 10 de junio de 1999, D. Eugenio, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Decreto del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid de 22 de marzo de 1999, que desestima el recurso de alzada formulado contra el Decreto del Primer Teniente de Alcalde Responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras de 15 de enero de 1999, por el que se acuerda la declaración en situación de incompatibilidad, en aplicación de lo establecido en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, a D. Eugenio titular de la licencia de taxi NUM001 y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 5 de julio de 2001, que contiene el siguiente fallo: " Que desestimamos el presente recurso. Sin condena en costas".

En la sentencia se rechaza la infracción de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre 1986, pues el acto administrativo impugnado no es la revocación de la licencia de autotaxi, no se trata de la revisión de un acto administrativo propio declarativo de derechos para el titular, y por tanto, no son exigibles los requisitos formales que para la revisión de oficio se establecen en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre.

Tampoco resulta aplicable, el articulo 48.f) del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes de Automóviles ligeros, que prevé la revocación de las licencias y su retirada, cuando se incumplan las obligaciones inherentes a las mismas, pues en el supuesto que nos ocupa se constató una situación de incompatibilidad en la titularidad de la licencia con el ejercicio comprobado de otra actividad profesional, en detrimento del régimen de plena y exclusiva dedicación, en consecuencia, se formuló un requerimiento otorgando un plazo razonable al interesado para que cese la citada situación de incompatibilidad, pudiendo elegir libremente entre la transmisión de la licencia, o el cese en la distinta profesión, por tanto, se ha respetado el derecho de audiencia y el de defensa, la resolución está suficientemente motivada y aunque estuviera dirigida a una o a varias personas, al ser idéntica la norma aplicable, resulta perfectamente individualizable respecto de cada uno de sus destinatarios.

No es un procedimiento sancionador, la resolución administrativa no impone sanción alguna al recurrente, tan sólo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir con el régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia de autotaxi le impone por estar legalmente establecida.

Se rechaza la inconstitucionalidad del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros aprobado por Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, que no tiene su cobertura en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres, por ser anterior, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley. Cuando se dictó dicho Reglamento aún no existía la Comunidad de Madrid, cuyo Estatuto fue aprobado mediante la Ley Orgánica de 25 de febrero de 1983, además, la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma, aún con carácter exclusivo, no ha provocado ni la inconstitucionalidad ni la automática derogación de todas las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso, que progresivamente serán sustituidas por las autonómicas a medida que la Comunidad Autónoma, haciendo uso de sus competencias exclusivas, elabore una normativa propia que las reemplace. Tal normativa no existe en el momento presente ya que la Ley 20/98, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente esta materia, por lo que, seguirá aplicándose el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, pues no puede pretenderse que la pasividad del Legislador Autonómico provoque un vacío normativo.

Se rechaza que el artículo 17 del Reglamento Nacional infrinja el artículo 14 de la Constitución por establecer un trato diferenciado entre el titular de la licencia y el conductor asalariado, pues es una distinción objetiva y razonable, en atención a que el titular de la licencia se encuentra, respecto a la Administración que la ha otorgado, en situación distinta a la del asalariado, pues solo aquél es garante frente a ésta del cumplimiento de la obligación de prestar el servicio público, mientras que el asalariado concurre a prestarlo por cuenta y en nombre del titular de la licencia.

Tampoco es discriminatoria la excepción del artículo 17.3 de Reglamento que no exige la exclusiva y plena dedicación y la incompatibilidad profesional cuando la licencia se haya adjudicado para la prestación del servicio en municipios de menos de 5.000 habitantes y su titular no tenga persona a su servicio, por la mayor flexibilidad y temporalidad en la demanda del servicio en tales poblaciones y por la insuficiencia de los ingresos derivados de la prestación de ese servicio, que solo ocasionalmente se requiere.

Y tampoco constituye lesión del principio de igualdad la normativa transitoria que excluye de la aplicación del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros a las licencias otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor.

Por último, la sentencia razona sobre la supuesta vulneración del principio de libertad de empresa del artículo 38 de la Constitución, pues resulta paradójico que sea esgrimido por quien pretende ser titular de una licencia que en definitiva garantiza el ejercicio de una actividad vedada para el común de los ciudadanos no titulares de tal licencia.

Una vez notificada la citada sentencia, la representación procesal de D. Eugenio, por escrito de 20 de diciembre de 2001 manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 29 de abril de 2002, se tiene por preparado el recurso de casación y se emplaza a las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 13 de junio de 2002 la representación procesal de D. Eugenio interpone el recurso de casación, solicitando dicte sentencia acordando la casación de la sentencia recurrida, estimando íntegramente el recurso inicial en los términos suplicados en el escrito de su formalización, que se dan aquí por íntegramente reproducidos, se declare la nulidad de las mismas y se acuerde su falta de efectos, sustituyéndolas por una resolución en la que se deje sin efecto la declaración de incompatibilidad para la titularidad de la licencia de taxi de referencia y se conceda a esta parte el derecho de utilizar la misma con el pleno ejercicio de todos los derechos que lleve inherentes, con los demás pronunciamientos que en Derecho correspondan y sean inherentes, especialmente los relativos a las costas de los recursos.

A tal efecto formula cinco motivos de casación, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la LJCA, por infracción de las normas y la jurisprudencia que cita.

Por providencia de 2 de abril de 2004 se admitió el recurso.

Por providencia de 2 de noviembre de 2004, se señaló para votación y fallo el día 15 de diciembre de 2004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala

En el motivo primero de casación la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.d) de las Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables.

Alegando en síntesis: a), según el fundamento de derecho tercero de la sentencia no estamos en presencia de un procedimiento sancionador pues la resolución administrativa no impone ninguna sanción al recurrente, le requiere para que ejercite una presunta libertad de elección, tesis que fue rechazada por la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1997; b), al tratarse de un procedimiento sancionador el acto es nulo de pleno derecho, articulo 62.1.e) de la Ley 30/92 de 26 de noviembre; c), la resolución inicial infringe el articulo 69.1 de la misma Ley, falta el previo acuerdo de incoación del expediente adoptado por el órgano competente e incurre en falta de motivación y de prueba, artículos 54, 80 y 81 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre; d), no se cumplen los requisitos del articulo 55.3 de la Ley 30/92, en relación a las resoluciones múltiples; y e), se infringe el articulo 53.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, pues se declara la situación de incompatibilidad pero no se reflejan las consecuencias que se derivan de tal declaración.

Entrando a resolver sobre dicho motivo es de tener en cuenta que esta Sala se ha pronunciado al efecto en sentencia de 12 de abril de 2004 (recurso 4246/2002 por hechos similiares) señalando: "Al argumentar así el recurrente se empecina en calificar como actividad sancionadora lo que no constituye sino la declaración de una situación de incompatibilidad prevista en el artículo 17 del Real Decreto 763/79.

Como ya se afirmó en la Sentencia de esta Sala de 14 de diciembre de 1999, la declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido el imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco de dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga.

Por otra parte las deficiencias procesales apuntadas en el motivo estudiado en relación con la falta de motivación del acuerdo (artículo 54 de la Ley 30/92), las circunstancias que justifican la incompatibilidad declarada o la improcedencia de ofrecer soluciones alternativas que se atribuyen al acuerdo impugnado, carecen de justificación, porque el motivo está claramente expresado con la referencia al artículo 17 del Real Decreto 763/79, la situación de incompatibilidad no ha sido negada en ningún momento por el interesado, y la posibilidad de optar por renunciar al ejercicio de la profesión incompatible con la actividad de conductor es precisamente la alternativa lógica y justa a ofrecer en un supuesto de esta naturaleza".

En el segundo motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables.

Alegando en síntesis: a), según el fundamento de derecho segundo de la sentencia no estamos ante la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos para el titular, por lo que no son exigibles los requisitos de los artículos 102 a 106 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, pues se trata de la mera constatacion de un hecho como es el ejercicio "comprobado" de otra actividad profesional, sin embargo, resultan aplicables el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y el artículo 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, que facultan a las Corporaciones Locales a revisar sus propios actos y acuerdos pero sometidos a la legislación del Estado reguladora del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/92, de 26 de noviembre, pues se trata de la revisión de la licencia concedida por circunstancia sobrevenida o por una infracción de norma legal o reglamentaria; b), el articulo 103.1 de la Ley de Procedimiento exige para la revisión de oficio de los actos administrativos, dos circunstancias, que los actos declarativos de derechos infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, cuestión que ha sido analizada en el motivo anterior al que nos remitimos, y que el procedimiento de revisión se inicie antes de transcurridos 4 años desde que fueron dictados, y en el supuesto que nos ocupa ha transcurrido dicho plazo pues la licencia fue expedida el 29 de noviembre de 1985; y c), el articulo 218 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales de 28 de noviembre de 1986, exige para la revocación de un acto administrativo que hubiera reconocido derechos en favor del administrado, la aprobación por el Ayuntamiento Pleno, en el mismo sentido, el artículo 76 del Decreto 1674/1963, de 11 de julio, por el que se aprueba la Ley Especial del Municipio de Madrid.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Pues como ya dijo esta Sala en su sentencia de 12 de abril de 2004: "Los mismos razonamientos empleados para calificar la naturaleza del acuerdo impugnado son suficientes para desestimar el segundo motivo. No existe vulneración de lo dispuesto en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 53 de la Ley de 2 de abril de 1985, porque no existe revisión del acto de otorgamiento de la licencia de autotaxi, sino planteamiento de una situación de incompatibilidad personal sobrevenido en el ejercicio de la misma que se rige por su normativa específica".

En el tercer motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables.

Alegando en síntesis: a), el fundamento de derecho cuarto de la sentencia rechaza la inconstitucionalidad sobrevenida del Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte de Automóviles Ligeros, aprobado por el Real Decreto 763/1979, de 16 marzo, pero no es admisible que la inexistencia de la Comunidad Autónoma de Madrid en el momento de la promulgación del Reglamento Nacional del Taxi ampare su plena validez, pues si existe un Reglamento Nacional y posteriormente se dictan unas normas que desligan del Estado las competencias a las que el mismo se contrae y se atribuyen a las Comunidades Autónomas, es evidente que este Reglamento ya no tiene virtualidad ni carácter supletorio, pues lo contrario supone una infracción del principio general de derecho administrativo de la reserva de ley; b), la sentencia del Tribunal Constitucional 118/96, a propósito de la Ley Orgánica del Transporte Terrestre, en su fundamento de derecho 51, dispone que en la medida de que muchas disposiciones de esta Ley Orgánica no resultan aplicables directamente a la Comunidad Autónoma recurrente, es obvio que tampoco lo serán los reglamentos estatales que la desarrollen; c), el tribunal de instancia razona sobre la aplicación por el Tribunal Supremo del Reglamento Nacional del Taxi, pero olvida que aunque se trata de sentencias posteriores a la referida sentencia del Tribunal Constitucional, se refieren a hechos anteriores, por tanto, se aplica la norma general en vigor en el momento de la producción del acto administrativo; y d), el articulo 53 de la Constitución impide a la Administración dictar normas sin la suficiente habilitación legal y menos aun cuando la Comunidad Autónoma ya tiene su propia norma reguladora del Transporte Terrestre, la Ley 20/98, de 27 de noviembre, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos, cuyo articulo 9 regula el régimen de licencias para el transporte de viajeros en automóviles de turismo.

Y procede rechazar tal motivo de casación, pues según la sentencia de esta Sala de 12 de abril de 2004:

"El Real Decreto 763/79 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la sentencia del Tribunal Constitucional 118/96, 27 de junio, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

En su tercer motivo de casación la parte actora reproduce los argumentos ya desechados en la instancia, añadiendo que el reconocimiento de la vigencia del Real Decreto cuestionado a que alude la sentencia recurrida se refiere a supuestos anteriores a la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 113 a 118, que ha de arrastrar la de los reglamentos estatales dictados en su aplicación.

Sin embargo el Real Decreto 769/79 es anterior a la Ley de 1987 y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990. En modo alguno podría considerarse como una disposición complementaria dictada en desarrollo de una ley que todavía no había sido aprobada. Aparte de ello la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala exteriorizada en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996, de las que será suficiente citar las Sentencias de 30 de octubre de 2002, 1 de abril y 8 de julio de 2003.

Y es que ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/79 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985, la fecha correcta es 1983) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución Española, precisamente invocada con contraria finalidad por el recurrente. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/98, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la Disposición Final Primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal".

En el cuarto motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables.

Alegando en síntesis: a), la sentencia en sus fundamentos de derecho quinto y sexto después de analizar el principio constitucional de igualdad del articulo 14, considera que no es aplicable basándose en apreciaciones que no han sido planteadas, concretamente, las licencias en los municipios de menos de 5.000 habitantes y las otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento; b), a continuación, tras exponer la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, sobre la naturaleza del principio de igualdad, reitera lo expuesto en su demanda de que no existe ningún motivo o razonamiento suficiente, ni causas objetivas de ningún tipo que justifiquen la limitación impugnada; y c), para la defensa del servicio publico del taxi no hay ninguna razón para que se discrimine al titular de una licencia de taxi en relación con el titular de una concesión administrativa para la explotación de un negocio lucrativo ni con el conductor asalariado, sobre todo cuando el propio articulo 17 permite la explotación conjunta e, incluso, el conductor asalariado puede tener una ocupación ajena al taxi y estar adscrito como empleado a mas de una licencia de taxi y, sin embargo, el titular de la licencia no puede explotar mas que el taxi.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

Y continua diciendo la referida sentencia de 12 de abril de 2004: "La vulneración del principio de igualdad del artículo 14 de la Constitución requiere la demostración de un trato desigual e injustificado de situaciones sustancialmente idénticas, que constituye un límite infranqueable incluso para el mismo legislador; pero ha de partir necesariamente de la posibilidad de equiparar los presupuestos de hecho invocados para su aplicación.

Es obvio que esa equiparación no concurre en este caso. El quebrantamiento de la igualdad en la aplicación de la normativa sobre incompatibilidades habría de referirse, en este caso, a las situaciones encuadradas en el mismo ejercicio profesional de la industria del taxi, revelando una situación discriminatoria que afectase precisamente al demandante al imputársele una situación de incompatibilidad no apreciada en otro profesional que se encuentre en condiciones similares. Lo que no es posible es pretender que se ha infringido la necesaria igualdad constitucional por el hecho de exigir la absoluta dedicación profesional en una actividad concreta del servicio público, contraponiendo esa exigencia a las que se demanda en el ejercicio de otras actividades diferentes.

El trato diferenciado en materia de incompatibilidades según el contenido de los diferentes ejercicios profesionales podrá poner de relieve, si acaso, algún tipo de deficiencias en la regulación de la materia; mas no supone una discriminación anticonstitucional a tenor del artículo 14".

En el quinto motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables.

Alegando en síntesis: a), infracción del artículo 38 de la Constitución que reconoce la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado. La Ley Orgánica de Ordenación de los Transportes Terrestres se refiere en su articulo 4 a la libertad de gestión empresarial; el artículo 12 precisa que el marco de actuación será una economía de mercado y según su articulo 49 la oferta se regirá por el sistema de libre concurrencia; b), el articulo 17 del Reglamento Nacional del Taxi al exigir plena dedicación incide en dichos principios, a esta conclusión llego el Tribunal Supremo en su sentencia de 24 de diciembre de 1985; y c), el servicio publico de transporte urbano mediante taxis tiene determinadas limitaciones derivadas de su naturaleza especial como servicio publico común, pero no tiene sentido que se impongan limitaciones, que sin estar orientadas a la defensa del servicio publico y de sus usuarios, constituyan un impedimento para el ejercicio de determinadas libertades constitucionalmente reconocidas como son las empresariales, pues todo lo que suponga limitación a la libertad de empresa ha de interpretarse restrictivamente y debe tener un respaldo con rango de ley formal.

Y procede rechazar tal motivo de casación.

"El principio general del artículo 38 garantiza la libertad de empresa con la finalidad de fijar los límites en los que hayan de moverse los poderes públicos al adoptar cualquier clase de medidas que incidan en la economía nacional, y en nada ha de impedir la adopción de las medidas que el bien del servicio público de que se trate pueda exigir. El establecimiento de un sistema de incompatibilidades en el ejercicio de una profesión, que normalmente ha de desempeñarse de manera personal -precisamente con la finalidad de evitar abusos y especulaciones en torno al otorgamiento de las licencias de autotaxi- responde a unos criterios de política legislativa que no pueden menos de ser calificados de razonables, sea o no la regulación concreta elegida la más acertada.

Lo que no cabe es sostener que esa regulación vigente vulnera el principio de libre competencia, así como el de reserva de ley en atención a la grave restricción que supone para el resto de las empresas y de todos los usuarios de este medio de transporte. La restricción aludida se queda en mera afirmación dialéctica, y no responde sino al unilateral criterio de la parte demandante, careciendo desde luego de virtualidad casacional", (sentencia de 12 de abril de 2004).

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, sin expresa condena en costas a la parte recurrente, ya que no ha comparecido la parte recurrida.