STS, 16 de Noviembre de 2001
| Ponente | CANCER LALANNE, ENRIQUE |
| ECLI | ES:TS:2001:8951 |
| Número de Recurso | 7185/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de dos mil uno.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 7185 de 1997 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de la organización sindical UGT-FSP, contra sentencia de fecha 4 de Julio de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares sobre plantilla orgánica del Ayuntamiento. Habiendo sido parte recurrida el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, representado y defendido por el Procurador D. Alejandro González Salinas, asistido de Letrado.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Primero.- Declaramos la inadmisibilidad del recurso. Segundo.- No es de hacer expresa imposición de costas.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la organización sindical U.G.T. se preparó recurso de casación, que por providencia de 29 de Julio de 1997 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que formuló sus consideraciones fácticas y jurídicas y terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que, estimando los motivos de casación, casando la recurrida, y pronuncie otra mas ajustada a Derecho, declarando no solo la legitimación activa de la entidad recurrente sino declarando ser contrario a derecho las resoluciones administrativas impugnadas.
El Procurador D. Alejandro González Salinas en representación de la parte recurrida presenta escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a Sala dicte sentencia por la que declare, desestimando los motivos de casación, que la sentencia recurrida se ajusta plenamente a derecho y debe ser mantenida.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 13 de Noviembre de 2001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Los tres primeros motivos de este recurso de casación se articulan al amparo del artículo 95,1,4º de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, en la versión de la Ley 10/1992, vigente en la fecha de los hechos. A través de ellos se sostiene, en el primero, que la sentencia infringe el artículo 30 de la Ley 9/1987, sobre Organos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en relación con los artículos 6º,3,c), 7º,1 y 7º,2 de la ley Orgánica 11/1985, sobre Libertad Sindical. En el segundo se denuncia la infracción de los arts. 28.1 y 103.3 de la Constitución Española, art. 1º y 8º,c) de la citada Ley O. de Libertad Sindical 11/85, así como los Convenios 151 y 154 de la O.I.T. En el tercero, la del art. 28.1 de la ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en la versión citada.
El examen conjunto de estos motivos casacionales es una necesidad lógica impuesta por la propia argumentación utilizada por la sentencia impugnada para fundar la decisión a que llega. En efecto, la sentencia en cuestión inadmitió el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato Unión General de Trabajadores, contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Palma de Mallorca de 20 de Diciembre de 1993, por el que se aprobaba la modificación de la Plantilla Orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y eventual, correspondiente al ejercicio 1994. La argumentación utilizada al efecto venía a sintetizarse en que los sindicatos de funcionarios carecen de legitimación propia para la negociación colectiva, porque su posición negociadora queda limitado a reclamar su participación en la Mesa de Negociación. Solo la Mesa de Negociación puede reclamar la negociación colectiva, o su celebración si se ha omitido. De lo que sacaba la consecuencia de que dirigiéndose la pretensión ejercitada por el Sindicato demandante en el recurso contencioso-administrativo a solicitar la nulidad del acuerdo municipal citado por haberse omitido la convocatoria y participación de la Mesa de Negociación, al haber versado sobre una materia que, según el actor, hacía exigible dicha convocatoria, el Sindicato accionante carecía de legitimación procesall, pues tal aptitud de convocatoria pertenecía solo a la Mesa de Negociación, y consiguientemente, solo la Mesa habría de sufrir los perjuicios dimanantes de la negativa a la convocatoria.
Es decir, es la propia sentencia la que relaciona el concepto procesal de legitimación, con el ámbito de la libertad sindical, capacidad representativa de los Sindicatos y actuación de los órganos de representación funcionarial en la determinación de sus condiciones de trabajo, que son aspectos sustantivos fundamentadores de los motivos 1º y 2º y desde luego con el motivo 3º que obviamente es el que debe considerarse, en todo caso, cuando se estudia una cuestión relativa a la inadmisibilidad de un proceso por falta de legitimación del actor.
Para dilucidar la cuestión planteada debe partirse de que según jurisprudencia de este Tribunal, cuya reiteración excusa su cita pormenorizada, la noción de legitimación procesal o legitimatio del causam en el recurso contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, ha de centrarse en la existencia para el actor, de un interés cualificado y específico, que venga a identificarse en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio, en el supuesto de que prospere la pretensión ejercitada, y que no necesariamente ha de ser patrimonial. Interés que puede ser directo o indirecto, en cuanto que se admite sin discusión la extensión de la noción de interés legítimo, respecto de la legitimación procesal, a partir de la publicación de la Constitución en 1978, y por efecto de su artículo 24, a todos los ámbitos del recurso contencioso-administrativo.
En el caso que se enjuicia resulta inexcusable la legitimación del Sindicato accionante, pues el éxito de la pretensión que ejercitaba, según el contenido antes descrito, había de determinar un beneficio indudable para los intereses que defiende, que son, en este caso, los de los empleados del Ayuntamiento de Palma de Mallorca. Dada la conexión existente entre el Sindicato UGT y el objeto de la pretensión esgrimida , celebración de una Mesa de Negociación para deliberar, según el actor en la demanda, sobre condiciones de trabajo de empleados encuadrados en ese Sindicato, miembro de la Mesa, según los arts. 7º y 28 de la Constitución.
En conclusión, si el vínculo referido generaba para el Sindicato accionante, en la hipótesis de que prosperara el recurso contencioso-administrativo, que es el momento lógico en que deben contemplarse los problemas de legitimación ad causam, un interés profesional o económico, en el sentido expuesto, debe concluirse que la sentencia impugnada, al declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por UGT, ha aplicado erróneamente los preceptos citados.
A lo que ha de añadirse, en aplicación de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en su sentencia 101/1996, de 11 de Junio, que resolvía un caso similar, que no es procedente argumentar como hacía la sentencia impugnada que la legitimación correspondía de un modo exclusivo a la Mesa de Negociación, porque: a) técnicamente es inadecuado atribuir legitimación a un órgano, no personificado y compuesto por una y otra de las partes en litigio; b) la solución de la sentencia haría de peor condición al Sindicato interviniente en la Mesa de Negociación, que aquel otro que, eventualmente, no se hallara representado en la Mesa, cuya legitimación no cabría excluir de raíz por la única razón de no haber formado parte del órgano encargado de canalizar las oportunas propuestas de determinación de las condiciones de trabajo. Razones que justifica que haya de considerarse contraría a derecho la aplicación que en la sentencia recurrida se ha hecho de los demás preceptos que en los motivos 1º y 2º cita el actor recurrente como vulnerados.
En último lugar la doctrina sentada por este Tribunal Supremo, en las sentencias de 14 de Julio y 3 de Noviembre de 1994, 20 de Enero y 1 de febrero de 1995, tenía un alcance distinto del que la sentencia recurrida propugna, pues se refería simplemente a que la legitimación para negociar las condiciones de trabajo de los empleados de la Administración, con la organización a la que servían, no pertenece directamente a los Sindicatos, sino que debe encauzarse a través de las Mesas de Negociación. Y que esa capacidad negociadora, de ese modo encauzable, no forma parte del derecho fundamental de libertad sindical, en los términos definidos por el art. 28 de la Constitución, por lo que no podían dilucidarse por el cauce del proceso especial de protección de la Ley 62/78, los problemas afectantes a dicha capacidad negociadora. De ahí la solución de inadmisibilidad a que se llegaba en esas sentencias, que se convertía en desestimación, al considerarse en las mismas, que el problema no podía dilucidarse sin entrar en el fondo del asunto. Pero sin que en esas sentencias se hubiera afrontado el problema de la legitimación procesal para accionar, respecto de cuestiones de negociación funcionarial, y mucho menos si, como ahora es el caso, se seguía el cauce procesal del recurso contencioso-administrativo ordinario.
El cuarto motivo de casación que se articula también al amparo del art. 95,1,4º LJCA, denuncia la inaplicación de los arts. 30, 32 y 35 de la ley 9/1987. Se plantea con carácter subsidiario, para el caso de que se estime alguno de los anteriores.
El motivo debe ser desestimado, por cuanto la técnica utilizada es contraria a la significación institucional de la casación, pues los argumentos que se exponen en apoyo de esta motivación persiguen la finalidad de demostrar la invalidez del acuerdo municipal de aprobación de la modificación de plantilla, no estando, por tanto, dirigidos contra la fundamentación de la sentencia y decisión alcanzada en la misma, que, como ya se ha expuesto fue de inadmisibilidad, sin haber entrado, a decidir sobre el fondo del asunto, o validez del acuerdo municipal inicialmente recurrido. Es decir, el motivo viene referido a cuestiones no decididas por la sentencia; cuestiones que constituyen el único posible objeto de la casación.
La estimación de los motivos 1º a 3º, conduce a la revocación de la sentencia impugnada, y a que esta Sala, de conformidad con lo dispuesto en el art. 102,1,3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, siempre en aquella anterior redacción, deba resolver lo que corresponda sobre las cuestiones planteadas en la instancia, dentro de los términos en que lo fueron. De modo que para determinar el alcance del proceso en este momento procesal deberá estarse, por imperativo legal impuesto por la lógica institucional de la casación, al planteamiento que se hizo en la demanda y contestación del recurso contencioso-administrativo que, dado su ámbito material, se seguía por el cauce de los procesos de personal del art. 113 a 117, de aquella Ley de la J.C.A., y no al mas amplio que se hace por el Sindicato a través del que denominó motivo cuarto de la casación, que supuso el que se suscitaran por una cauce casacional técnicamente inadecuado, según antes se razonó, otras argumentaciones que no figuraban en la demanda, cuales eran las concernientes al señalamiento, según el actor, a través de la modificación de la Plantilla de Personal de nuevo complemento de destino para algunos puestos de trabajo, o a la clasificación de los mismos, capaces de delimitar, por sí, cuestiones susceptibles de fundar un preciso pronunciamiento decisorio, y que, de ser tenidas en cuenta en esta casación, supondrían el desconocimiento de la necesaria contradicción, con posibilidad de aportación probatoria, en contra del régimen general del proceso en la instancia anterior y en esta fase casacional.
Planteado el litigio en estos términos, el problema a resolver viene referido a si para que el Ayuntamiento de Palma de Mallorca pudiera acordar la modificación de la Plantilla Orgánica de su personal funcionario, laboral o eventual, que debía regir durante el ejercicio 1994, era necesario constituir Mesa de Negociación, que es lo que el Sindicato reclama, en consideración a que ese nuevo organigrama afecta sustancialmente a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos (organización, promoción interna, repercusiones en la oferta de empleo público conforme a los arts. 30 y 32 de la Ley 9/87 y 7/90, en relación a la ley orgánica de Libertad Sindical, 11/1985), o si por el contrario, bastaba con que se cumpliera, tal como consta en las actuaciones que se realizó, el trámite de consulta para informe, a los Sindicatos del art. 30.2 de la Ley 9/87, previsto en el art. 34.2, de esta Ley, por tratarse de un acuerdo adoptado en el ejercicio de potestades organizatorias, según sostiene la Corporación Municipal.
A la vista de lo actuado, la solución debe ser favorable a la tesis del Ayuntamiento de Palma de Mallorca, pues ha de tenerse en cuenta que la plantilla orgánica municipal es un instrumento de ordenación u organización del personal que, en sí mismo, se presenta como una típica manifestación de la potestad organizatoria del Ayuntamiento, a confeccionar anualmente, a través del presupuesto, según el art. 90.1) de la Ley 7/1985 y art. 126.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobadas por Real Decreto Legislativo 781/1986; instrumento organizatorio que no se incluye entre las materias que, por imperativo del art. 32 de la ley 9/1987, están sujetas a la negociación sindical a través de la Mesa, sino que ha de situarse entre las que, en aplicación del art. 34,2 de esa ley, únicamente requieren el sometimiento a informe de las Organizaciones sindicales a que aluden los arts. 30 y 31.2 de esa Ley. Pues incluso la referencia que se contiene en la demanda a la repercusión de la modificación de la plantilla en la oferta de empleo público, es insuficiente a los fines pretendidos por el recurrente, por cuanto que es de tener en cuenta al respecto que la plantilla municipal (art. 126, TR/1986) y la oferta de empleo público (art.128 del mismo TR/86), son instrumentos de ordenación de personal diferentes, aunque haya que reconocer cierta relación entre los mismos, que exige que haya correspondencia entre ellos, de modo que su falta podría tener consecuencias en la validez de la oferta, pero sin que esto quiera decir que por esa relación, inexcusablemente, la modificación de plantilla deba someterse a la negociación con los Sindicatos a través de la Mesa de negociación, puesto que en la confección de la plantilla preponderan los aspectos organizatorios y presupuestarios propios de la potestad organizatoria municipal.
En consideración a lo expuesto resulta procedente la desestimación del recurso contencioso-administrativo en su momento planteado por el sindicato UGT contra el acuerdo municipal de modificación de plantilla de personal para el ejercicio de 1994.
Respecto a las costas, y en aplicación del art. 102.2 y 131 de la ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, siempre en aquella anterior redacción, cada parte satisfará sus costas en la casación, sin que se aprecien motivos para una condena por las de la instancia.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
Que dando lugar al recurso de casación interpuesto por el Sindicato Unión general de Trabajadores, que actuó debidamente representado, debemos revocar y revocamos la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Baleares del 4 de Julio de 1997, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo nº 1206/94, promovido por el mencionado sindicato, contra el acuerdo del Ayuntamiento de Palma de Mallorca de 20 de Diciembre de 1993, aprobatorio de la Modificación de la plantilla municipal para 1994 y demás acumulados números 550 y 670/1994, planteados por la Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSIF) y por la Confederación Sindical de Comisiones Obreras.
Que debemos desestimar y desestimamos el citado recurso contencioso-administrativo núm. 1206/94 interpuesto por el sindicato Unión general de Trabajadores, contra el acuerdo municipal reseñado.
En cuanto a las costas cada parte soportará las causadas a su instancia durante la casación.
No se hace una expresa condena por las costas de la primera instancia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. Enrique Cancer Lalanne, estando celebrando audiencia pública la sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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