STS, 16 de Marzo de 2001

Por escrito presentado el 27 de febrero de 1996, en la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Tortosa, la entidad "Grupo Promoción Amposta Artículos Consumo, S.L." solicitó la baja voluntaria del censo de sociedades adscritas a la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Tortosa y mediante Resolución de fecha 28 de febrero de 1996 del Comité Ejecutivo de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Tortosa se acordó desestimar la petición de baja solicitada, en cumplimiento de la legalidad vigente y por resultar imposible atender a tales peticiones desde un punto de vista técnico-jurídico.

Al amparo de la Ley 62/78 de 26 de diciembre sobre protección de derechos fundamentales, D. Jordi Miró Fruns, abogado, actuando en nombre y representación de "Grupo Promoción Amposta Artículos Consumo, S.L." interpuso el recurso contencioso-administrativo nº 1073/96 ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

El 16 de junio de 1996 fue dictada la sentencia nº 556/1996 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que contenía la siguiente parte dispositiva: "Estimar el recurso contencioso-administrativo, debiendo declarar nulo de pleno derecho el Acuerdo de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Tortosa de 28 de febrero de 1996, por vulnerar el artículo 22 de la Constitución, declaración que se efectúa con expresa imposición de costas a la Corporación demandada".

Ha interpuesto recurso de casación por los siguientes motivos y, en extracto, el Procurador de los Tribunales D. Carlos Ibáñez de la Cadiniere, en nombre y representación de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Tortosa:

1. ) Abuso de jurisdicción (artículo 95.1.1 de la Ley de 27 de diciembre de 1956, según la redacción que ésta ha recibido en la Ley 10/1992 de 30 de abril), por infracción manifiesta de las normas legislativas vigentes en materia de otorgamiento de jurisdicción a los diferentes órdenes jurisdiccionales y, en concreto, de los artículos 161 de la Constitución, 35 y ss. de la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, 24 de la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, del Poder Judicial, y artículos 1.2 y 3 de la Ley de 27 de diciembre de 1956.

2. ) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia: artículos 5 a 9 de la Ley 3/1993 de 22 de marzo, básica de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación e infracción de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, especialmente la sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de junio de 1996.

También se invoca en el motivo la infracción del artículo 22 de la Constitución Española.

Esta parte solicita que se estime el recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y se dicte sentencia por la que se revoque la impugnada en todos sus pronunciamientos y se dicte otra nueva en la que se declare la conformidad a Derecho de la Resolución de la Cámara de Comercio e Industria de Tortosa.

El Ministerio Fiscal, parte en el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, señala que proclamada la constitucionalidad del régimen dispuesto por la Ley 3/93 sobre la incorporación de los comerciantes a las Cámaras por la STC 107/96, la resolución denegatoria de baja en las mismas inicialmente recurrida, es conforme a Derecho y la sentencia ahora recurrida que dijo lo contrario, debe ser anulada, por lo que solicita la estimación del recurso de casación.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de marzo de 2001.

Con carácter previo al examen de los invocados motivos de casación formulados en el recurso y por su directa incidencia en la cuestión examinada, procede señalar que el Pleno del Tribunal Constitucional, en sentencia nº 107/96 de 12 de junio, desestima la cuestión de inconstitucionalidad promovida por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, respecto de los artículos 6, 12 y 13 de la Ley 3/93, de 22 de marzo, básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y este mismo criterio se reitera en la posterior STC nº 154/96 de 3 de octubre.

Al plantear la cuestión de inconstitucionalidad, la Sala proponente entendía que al imponer la obligación de pago del recurso cameral permanente a las personas físicas o jurídicas y a las entidades a que se refiere el artículo 33 de la Ley General Tributaria, que durante la totalidad de un ejercicio económico lleven a cabo las actividades de Comercio, Industria o Navegación y queden sujetas al Impuesto de Actividades Económicas, supone un régimen de adscripción forzosa, que aunque no se identifique formalmente al sujeto pasivo del recurso cameral con la cualidad de elector, podría vulnerar la vertiente negativa del derecho de asociación consagrado en el artículo 22.1 de la Constitución, si se considera que tal obligatoriedad podría no estar justificada suficientemente, señalaba que no existía previsión alguna que impidiese el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad con ocasión de la utilización del procedimiento seguido al amparo de la Ley 62/78 y que la decisión del proceso dependía de la validez de los artículos 6, 12 y 13 de la Ley 3/93, de 22 de marzo, en los que se viene a consagrar un régimen de adscripción forzosa a las Cámaras que se opone a la denegada solicitud de baja voluntaria.

Los antecedentes jurisprudenciales de esta materia, en un afán de síntesis, podemos concretarlos en los siguientes puntos:

1. La sentencia del Tribunal Constitucional nº 132/89, se dicta en un asunto referido a las Cámaras Agrarias catalanas y en relación con la Ley del Parlamento de Cataluña 18/85, de 23 de julio, señalándose que las competencias administrativas que delegue en ellas el Departamento de Agricultura, Ganadería y Pesca tendrá la consideración de Oficinas Públicas y podrá ser presentada y tramitada en ellas la documentación administrativa agraria relacionada con las competencias administrativas delegadas, partiendo de que el ejercicio de dichas funciones administrativas delegadas justifica la adscripción forzosa, pero la vaguedad e imprecisión con que se alude a ellas en el apartado c) impide que pueda considerarse como justificación suficiente, a tenor del artículo 13.1 c) de la Ley Catalana.

2. La sentencia del Tribunal Constitucional nº 139/89 contempla el caso de las Cámaras Agrarias, reguladas por el Real Decreto 1.336/77 y definidas en su artículo 3º, declarando el Tribunal que las Cámaras Agrarias, por lo genérico de sus funciones, contenidas en el artículo 3.2 del Decreto de 1977, por la ambigüedad de sus fines, contenidos en el artículo 3.4 y por el carácter coyuntural de su creación como organizaciones llamadas a subrogarse en los medios personales o materiales de las antiguas Cámaras o Hermandades Sindicales, no justifican que aprobada la Constitución pudiera mantenerse la obligatoriedad de su adscripción de todos los propietarios de fincas rústicas o titulares de explotaciones agrícolas o ganaderas.

3. La sentencia constitucional 113/94 respecto de las Cámaras Oficiales de la Propiedad Urbana, recoge la consideración de que el simple enunciado de sus tareas, siempre hipotéticas y de colaboración, pone de manifiesto la insuficiencia de las mismas para servir de fundamento a la estructuración de los intereses del sector económico en forma de Corporación de derecho público, de adscripción y sostenimiento obligatorio.

   El examen conjunto de estas tres sentencias permite concluir que la atribución de funciones públicas puede justificar la afiliación forzosa, aunque en los casos examinados no fuera así por razón de las dos notas comunes que se apreciaban en las funciones que las Cámaras podían ejercer por delegación de la Administración y no contando así con funciones públicas que específica y taxativamente les hubieran sido encomendadas, reconociéndose, por una parte, la vaguedad e imprecisión de sus cometidos en la sentencia constitucional 132/89, lo genérico de sus funciones y la ambigüedad de sus fines en la sentencia constitucional 139/89 y su insuficiencia en la sentencia constitucional 113/94, para justificar una afiliación obligatoria, que en otro caso hubiera resultado constitucionalmente legítima.

4. En la sentencia del Tribunal Constitucional nº 179/94 de 16 de junio se declara la inconstitucionalidad y nulidad de las bases cuarta y quinta de la Ley de 29 de junio de 1911 y del artículo 1 del Real Decreto-Ley de 26 de julio de 1929, en cuanto implican la adscripción forzosa a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y este criterio jurisprudencial se reitera en las posteriores STC núms. 223/94, 224/94, 225/94, 226/94, 233/94 y 145/96.

5. También la jurisprudencia de esta Sala ha analizado esta problemática en la STS, Sala Tercera, Sección Segunda de 11 de noviembre de 1994, al resolver el recurso nº 1180/91 y en casos que guardan cierta similitud con el que examinamos en la STS, Sala Tercera, Sección Séptima de 13 de julio de 1998, al resolver el recurso de casación nº 3496/95, 12 de noviembre de 1999, al resolver el recurso de casación nº 9409/1995, 18 de enero de 2000, al resolver el recurso de casación nº 2124/96 y 10 de marzo de 2000, al resolver el recurso de casación nº 1406/96, entre otras.

En el caso que contemplamos, la STC nº 107/96 examina dos puntos controvertidos que pueden ceñirse a los siguientes criterios:

1. Si los artículos cuestionados de la Ley establecen realmente la adscripción forzosa obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación.

   La controversia acerca de si la Ley 3/93 establece un régimen de afiliación obligatoria a las Cámaras, obedece a los términos en que aparecen redactados los preceptos. En el artículo 6.1 se dispone que las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras que ejerzan actividades comerciales, industriales o navieras en territorio nacional, tendrán la condición de electores de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, dentro de cuya circunscripción cuenten con establecimiento, delegaciones o agencias y en el artículo 13.1 de la misma Ley se establece quienes están obligados al pago del recurso cameral permanente, que son las personas que durante la totalidad o parte de un ejercicio económico hayan ejercido las actividades de comercio, industria o navegación a que se refiere el artículo 6 y en tal concepto, hayan quedado sujetas al Impuesto de Actividades Económicas. Finalmente, el artículo 12 crea y regula el recurso cameral, que grava los beneficios empresariales y que está constituido por tres exacciones distintas, giradas como un recargo sobre los Impuestos de Actividades Económicas, Renta de las Personas Físicas y Sociedades.

   Los preceptos cuestionados no hacen sino establecer la adscripción obligatoria a las Cámaras.

2. Si las funciones atribuidas por el legislador a las Cámaras son suficientes para justificar la adscripción obligatoria a estas Corporaciones de derecho público o por el contrario, no legitiman el sacrificio de la libertad negativa de asociación que recoge el artículo 22.1 de la Constitución.

   El segundo punto suscitado es si la adscripción a las Cámaras resulta o no ajustada a las exigencias constitucionales y la respuesta que ha de otorgarse a esta valoración inicial parte fundamentalmente de la doctrina constitucional, que reconoce en los artículos 10.1 y 22 el principio de libertad y libertad negativa de asociación y por otra parte, los artículos 9.2, 36 y 52 reconocen la legitimidad constitucional de la Administración Corporativa, generándose un cierto grado de tensión interpretativa en el interior de la Constitución, que no puede ser resuelto desde uno de sus extremos, sino por el contrario, a partir de una interpretación sistemática y global de los preceptos constitucionales, pues como reconocen las sentencias constitucionales 113/94 y 179/94, ello ha de entenderse desde la perspectiva del principio de unidad de la Constitución y desde este criterio ha de señalarse que la Constitución no se limita a indagar si hay o no dificultad para que una cierta actividad o función pueda desarrollarse sin la adscripción obligatoria, sino que impone un estudio sobre si resulta o no difícil que los fines perseguidos y los efectos pretendidos puedan conseguirse sin la adscripción obligatoria, lo que integra un presupuesto para el análisis de la constitucionalidad de la decisión del legislador, que impone dicha afiliación forzosa, de suerte que ello implica un límite para su libertad configurativa y viene a resultar un canon de constitucionalidad de la Ley la valoración de los hechos formulada por el legislador, que queda sujeta al Tribunal Constitucional.

3. La conclusión que se obtiene sobre la base del protagonismo que el artículo 52 de la Constitución encomienda a la Ley respecto de las organizaciones profesionales y las reservas con que en este ámbito opera el límite de la libertad negativa de asociación, pues estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal no pueden incardinarse, sin profundas modulaciones, en el ámbito de los artículos 22 y 28 de la CE y no puede predicarse, como ya indicaron las STC nº 67/85 y 132/89, respecto de ellas, la libertad positiva de asociación y la sujeción de estas Corporaciones a los requisitos constitucionales derivados del derecho a no asociarse, aun procedente, sólo puede tener lugar, como indica la STC nº 113/94, con importantes reservas.

   Ello permite en el terreno de la valoración de los hechos formulada por el legislador, conducir a la conclusión que no puede entenderse que manifiestamente resulte inexistente la dificultad para que la totalidad de los fines atribuidos a las Cámaras, pueda obtenerse sin necesidad de la afiliación obligatoria. Esta necesidad de la afiliación obligatoria, viene enmarcada en la Ley vigente 3/93, que las configura como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas que tienen por finalidad la representación, promoción y defensa de intereses generales del Comercio, Industria y Navegación y que ejercitan sus competencias que les puede encomendar y delegar las Administraciones Públicas, llegándose a la consideración de que sus funciones tienen clara relevancia constitucional, pudiendo destacarse, entre otras, el asesoramiento de la Administración (artículo 2.1.d) de la Ley y 103.1 de la Constitución), la proposición de reformas (artículo 2.1.c) en relación con el 131.2 de la Constitución), la recopilación de costumbres, usos y prácticas (artículo 2.1.b) en relación con el artículo 9.3 de la Constitución), la colaboración en las enseñanzas de formación profesional (artículo 2.1.f) en relación con el artículo 40.2 de la Constitución), la promoción a través del trabajo (artículo 35.1 de la Constitución), actividades que en el comercio exterior constituyen función propia de las Cámaras (artículos 2.1.e) y 3.1 de la Ley), en el marco de la economía de Mercado (artículo 38 de la Constitución), con aspiración al pleno empleo (artículo 40.1 de la Constitución) y el arbitraje (artículo 2.1.j) que contribuye a la fluidez de la tutela de Jueces y Tribunales (artículo 24 de la Constitución).

Analizados, previamente, los criterios esenciales de aplicación de la jurisprudencia constitucional (SSTC núms. 107/96 y 154/96), procede examinar los distintos motivos de casación interpuestos por la parte recurrente en casación.

En el primero de dichos motivos se alude, al amparo del artículo 95.1.1 de la LJCA, por incurrir la sentencia recurrida en abuso de jurisdicción, por infracción de las normas que regulan la competencia, citándose como vulnerados los artículos 161 de la Constitución, 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1, 2 y 3 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 1956.

El análisis de este motivo permite constatar a esta Sala que la denuncia por abuso, exceso o defecto en el ejercicio de jurisdicción debe entenderse comprensivo de los supuestos de decisiones que desconocen los límites de la jurisdicción respecto de otros órdenes jurisdiccionales o de los demás poderes del Estado, como ha destacado el Auto de 19 de enero de 1998 y la doctrina contenida en la sentencia de 26 de junio de 1998, entre otras resoluciones.

En la cuestión examinada, la sentencia de instancia no realiza una actuación que exceda de los límites de la jurisdicción, asumiendo contenidos que están reservados, con exclusividad, al monopolio jurisdiccional del Tribunal Constitucional, en su misión de intérprete supremo y auténtico de la Constitución, cuyas decisiones en materia de constitucionalidad vinculan a todos los poderes públicos del Estado y tampoco se ha planteado exceso en su actuación jurisdiccional por la circunstancia de haber procedido a una interpretación de la sentencia constitucional 179/94, que llevó a la Sala de instancia a estimar que no existía duda sobre la constitucionalidad de la Ley aplicable al caso.

A mayor abundamiento, esta misma Sala, en sentencias de 13 de julio de 1998, 12 de noviembre de 1999, 18 de enero y 10 de marzo de 2000, al examinar un motivo semejante, tiene en cuenta que ya la Sala de instancia, al plantearse cual debía ser el sentido en que hubiera de ser interpretada la Ley y hallado su sentido lo aplica y no solamente se atiene, como reconoce dicha sentencia, al método normal de indagación judicial del derecho, con criterio seguido por el Tribunal Constitucional en la sentencia de 12 de junio de 1996, en la que se planteaba el problema de si la Ley 3/93 establecía correctamente la adscripción obligatoria de las Cámaras, sino que además, se acoge a los mandatos contenidos en la Ley Orgánica del Poder Judicial, especialmente a los previstos en el artículo 5 de dicho cuerpo legal, por lo que no cabe aceptar que la sentencia recurrida se excediera o incurriera en abuso en el ejercicio de la jurisdicción, materia que es totalmente independiente del acierto o error en que haya podido incidir al interpretar las normas concernientes al caso.

Los razonamientos precedentes conducen a desestimar el primero de los motivos de casación interpuesto por la representación procesal de la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Tortosa.

El segundo y último de los motivos de casación se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4, en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico, concretamente en la interpretación llevada a cabo por la Sala de instancia sobre el contenido de la Ley 3/93, citándose como vulnerados los artículos 22 de la CE, 5 a 9 de la Ley 3/93, básica de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y la infracción de la jurisprudencia, especialmente la sentencia de 12 de junio de 1996 del Pleno del Tribunal Constitucional.

La sentencia recurrida, al estimar el recurso contencioso-administrativo y declarar nulo el acto impugnado, realiza una interpretación en la que concluye que la adscripción obligatoria resulta inconstitucional, pues el acto administrativo impugnado es nulo de pleno derecho al vulnerar el artículo 22 de la C.E., debiendo reconocerse el derecho de la empresa a adherirse voluntariamente a la Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación.

Este razonamiento sobre el alcance y contenido de los artículos 6 a 13 de la Ley 3/93, es contrario a los postulados básicos de la STC 107/96, posteriormente reiterados en la STC 154/96 y que han permitido concluir, en dichas sentencias constitucionales, en la idea fundamental de la afiliación obligatoria a las Cámaras, lo que desvirtúa los planteamientos y razonamientos efectuados por la sentencia recurrida de la Sala de instancia.

A tenor de los mismos y con arreglo a los criterios recogidos en los fundamentos jurídicos primero a tercero de esta sentencia, procede estimar el segundo de los motivos de casación en que se basa la representación procesal de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Tortosa, pues en el momento de la solicitud de baja formulada no era aplicable la Ley de 29 de junio de 1911, ni la STC nº 179/94, sino los artículos 6 y 13 de la Ley 3/1993 de 22 de marzo, que establecen la adscripción obligatoria a las Cámaras de las personas que ejerzan actividades comerciales, industriales o navieras, preceptos declarados conformes a la C.E. y a su artículo 22.1 en las invocadas SSTC núms. 107/96 de 12 de junio y 154/1996 de 3 de octubre y no resultaban aplicables las STS de 11 de noviembre de 1994, 14 y 29 de junio de 1995 que tenían en cuenta el régimen anterior a la Ley 3/1993.

También en este motivo, la parte recurrente en casación, lo fundamenta en la infracción y aplicación indebida del artículo 22 de la Constitución, lo que permite analizar el contenido constitucional del indicado precepto de la Constitución en su perspectiva de libertad asociativa, positiva y negativa.

En este punto, asumiendo los criterios extraídos de la jurisprudencia constitucional, desde la sentencia 67/85 a la sentencia 132/89 y los criterios manifestados, especialmente, en la sentencia 107/96, se llega a la conclusión de que existen marcadas reservas en el seno de las organizaciones profesionales a que en su ámbito opere el límite de la libertad negativa de asociación, pues estas agrupaciones de tipo corporativo y de creación legal, no pueden incardinarse sin profundas modulaciones en el ámbito de los artículos 22 y 28 de la Constitución, no pudiéndose predicar respecto de ellas, la libertad positiva de asociación y sólo puede tener lugar, con importantes reservas, la sujeción de estas Corporaciones a los requisitos constitucionales derivados del derecho a no asociarse, por lo que partiendo del reconocimiento de la adscripción obligatoria, plenamente correcto, argumentado por la sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de junio de 1996, de la que resulta que la Ley 3/93 establece la adscripción obligatoria de las Cámaras de Comercio, y determinada la estimación del motivo, por haberse basado la sentencia recurrida en la errónea interpretación de que el mandato de la Ley era de adscripción voluntaria, la consecuencia que se obtiene respecto de la invocación del artículo 22 de la Constitución implica una solución que nos viene directamente dada por la sentencia constitucional indicada, una vez que hemos aceptado que su interpretación de la Ley 3/93 es plenamente correcta, lo que supone reconocer su plena constitucionalidad desde el punto de vista del derecho de asociación, por haberse declarado expresamente por el Tribunal Constitucional y por esta Sala (así, en STS de 17 de diciembre de 1999), por lo que también desde este punto de vista, es estimable el motivo.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Tortosa, a casar y anular la sentencia recurrida y a desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por entender que son conformes al ordenamiento jurídico los actos administrativos recurridos.

En materia de costas, la desestimación del recurso contencioso-administrativo determina que, conforme a lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 62/78, vigente en el momento en que se producen los hechos, debamos imponer las costas del proceso de instancia a la sociedad mercantil que lo promovió, debiendo cada parte satisfacer las suyas respecto al recurso de casación (en aplicación del artículo 102.2 de la LJCA, redacción por Ley 10/1992).