STS, 14 de Mayo de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:3943 |
| Procedimiento | D. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 8320/95, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Isidro Orquin Cedenilla, en nombre y representación de la "Asociación de empresas de Pesca de Bacalao, Especies Afines y Asociadas" (ARBAC) contra la sentencia, de fecha 5 de septiembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2401/90, en el que se impugnaba resolución de la Secretaría general de Pesca Marítima, de fecha 3 de abril de 1990, por la que se establecieron criterios para la confección del censo de arrastreros congeladores que faenan en la zona de regulación de la "Organización de la Pesca del Atlántico Noroccidental" y Orden de 26 de julio del mismo año, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra aquélla. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2401/90 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó sentencia, con fecha 5 de septiembre de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimamos el recurso interpuesto por el Procurador D. Antonio R. Rodríguez Muñoz, en nombre y representación de ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE PESCA DE BACALAO, ESPECIES AFINES Y ASOCIADAS (ARBAC), contra resolución de la Secretaría General de Pesca Marítima de fecha 3 de abril de 1990 por la que se establecieron criterios para la confección del censo de arrastreros congeladores que faenan en la zona de regulación de la <
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la "Asociación de empresas de Pesca de Bacalao, Especies Afines y Asociadas" (ARBAC) se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 10 de noviembre de 1995 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el recurso, anule la sentencia recurrida, acordando la nulidad de la resolución de 3 de abril de 1990 de la Secretaría General de Pesca Marítima, por no ser ajustada a Derecho, con imposición de las costas a la Administración.
El Abogado del Estado formalizó, con fecha 8 de julio de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.
Por providencia de 12 de enero de 2001, se señaló para votación y fallo el 8 de mayo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La parte recurrente reproduce los apartados 3º y 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante) y, a continuación, señala como primera razón de su recurso la infracción del artículo 80 LJ y de los artículos 253 y 259 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), que establecen, para dictar la sentencia, el plazo de diez días desde la fecha señalada para votación y fallo, porque la sentencia de instancia recurrida, que lleva fecha de 5 de septiembre de 1995, ha superado tal plazo contado desde el día en que, en los autos, se señaló para el referido acto de votación y fallo, 1 de junio de 1995.
El incumplimiento alegado es una irregularidad de la sentencia no invalidante y, por tanto, carente de relevancia o virtualidad casacional, pues, como tuvo ocasión de señalar esta misma Sala en reciente sentencia de fecha 19 de octubre de 2000, no constituye infracción de las normas reguladoras de un acto o garantía procesal que haya generado indefensión, ni se trata de infracción de una norma reguladora de los principios que deben regir el contenido de la sentencia y que se concretan en la congruencia y motivación, supuestos a los que se refiere el artículo 95.1.3 LJ cuando habla de quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, de tal modo que el mero incumplimiento del plazo para dictar sentencia no determina quebrantamiento de las formas esenciales del juicio.
Se alega como motivo segundo de casación la infracción de los principios de legalidad y de jerarquía normativa consagrados en el artículo 9.3 de la Constitución Española (CE, en adelante), en relación con el RD 681/1980, de 28 de marzo, en materia de habitualidad, señalando que la sentencia de instancia incurre en tal infracción al rechazar que la resolución impugnada, de 3 de abril de 1990, se excede en las competencias atribuidas a la Secretaría General de Pesca Marítima por la Orden de 17 de octubre de 1988.
El artículo 4.3 del RD 681/1980, de 28 de marzo, sobre Ordenación de la Actividad Pesquera Nacional, dispone que es al Ministerio de Transporte y Comunicaciones (hoy el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación) al que corresponde fijar las condiciones para la obtención del permiso temporal de pesca. De donde resulta, en tesis de la parte recurrente, que la fijación de un sistema de prelación para determinar la habitualidad de las embarcaciones "debe derivarse de la facultad concedida por el Consejo de Ministros al Ministerio [debe entenderse Ministro] competente en materia de pesca... por tratarse de una Disposición de carácter básico en la ordenación de la actividad pesquera nacional y no de la facultad concedida al Secretario General de Pesca Marítima por la Orden de 17 de octubre de 1988..., pues esta Orden no faculta para introducir ex novo criterios de ordenación no previstos en el Real Decreto 681/1980, de 28 de marzo".
La parte recurrente, en fin, no niega que pueda graduarse la habitualidad, pero sostiene que tal graduación debería haber sido establecida en una disposición general emanada del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, autoridad a la que corresponde por delegación del Consejo de Ministros la facultad de desarrollar las disposiciones del Real Decreto 684/1980, de 28 de marzo, y al no entenderlo así, la sentencia impugnada que admite la validez de la resolución de la Secretaría General de Pesca Marítima, está vulnerando los mencionados principios de legalidad y jerarquía normativa.
Con carácter previo, debe advertirse que la resolución impugnada fue derogada por Orden del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación de 18 de mayo de 1994, modificada, a su vez, en el artículo 3, por Orden de 28 de enero de 1997, y que la Orden de 17 de octubre de 1988, a cuyo formal amparo se dicta la resolución de la Secretaría General de Pesca Marítima, ha sido derogada por la Orden Ministerial de 21 de diciembre de 1999 que ordena la actividad pesquera de la flota española que faena en la zona de regulación de la Organización de Pesca del Atlántico Noroccidental (NAFO, en adelante). Sucesión normativa esta que puede hacer pensar en una pérdida sobrevenida del objeto del proceso.
Ahora bien, de acuerdo con la doctrina de esta Sala y teniendo, además, en cuenta que tal objeción no ha sido formalmente formulada por las partes, no se excluye el análisis y decisión del recurso ante la eventual existencia de situaciones jurídicas individualizadas que, no estando afectadas por actos administrativos firmes, pudieran derivar de la resolución derogada que se cuestiona.
El motivo expuesto debe ser acogido, sin que pueda compartirse el razonamiento que al efecto sustenta el Tribunal a quo, ya que no cabe ignorar el carácter normativo de dicha resolución que excede de los límites de una mera decisión dirigida a una pluralidad indeterminada de destinatarios, desde el momento en que, aunque se refiera al censo anual de buques, incorpora con vocación de permanencia una regulación que pasa a formar parte del ordenamiento jurídico, estableciendo para la confección de dicha clase de censo de buques arrastreros congeladores para faenar en la NAFO un orden de prelación, invariablemente unido al barco (sin que pueda intercambiarse ni acumularse) y determinado por el número de períodos anuales de pesca efectiva que desde el 31 de agosto de 1983 se ha faenado en el caladero de la NAFO, con la trascendencia que ello tiene, pues el ejercicio de la actividad pesquera en dicha zona se limita, exclusivamente, a los buques que, siendo habituales en el caladero, se encuentren relacionados en dicho censo.
La Orden Ministerial de 17 de octubre de 1988, de Ordenación de la actividad de la Pesca en el Atlántico Noroccidental, cuya legalidad ha sido objeto de contraste por sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1999 -salvo en el apartado del artículo 1 que fue declarado nulo (luego modificada por Ordenes de 30 de marzo de 1990 y 18 de mayo de 1994, y derogada por Orden de 21 de diciembre de 1999)-, se dicta en el ejercicio de la potestad reglamentaria que entonces reconocía el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (actualmente en el artículo 23 de la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997), partiendo de la circunstancia de que el Reglamento Comunitario 3984/87 había dado a la flota española la posibilidad de capturar con cargo a la cuota comunitaria especies distintas del bacalao en la indicada zona.
Introduce una normativa basada en los siguientes puntos: 1º) la actividad pesquera sólo podría ser ejercida por los buques que, siendo habituales en el caladero, se encontraran relacionados en alguno de los tres censos que señalaba, y que se publicarían anualmente (art. 1); 2º) la necesidad de la obtención de un permiso temporal de pesca para el ejercicio de la actividad (art.2); 3º) especies que podrían pescarse por los buques de cada una de las flotas o censos (arts. 3 a 5); 4º) confección de un plan de pesca anual (art. 6); y 5º) prohibición de cambio de modalidad de pesca, sin previa autorización de los buques censados (art. 7). Y si bien faculta expresamente a la Secretaría General de Pesca Marítima "para que, mediante las oportunas resoluciones administrativas desarrolle en conjunto o separadamente las normas de ordenación contenidas en la Orden y para confeccionar y publicar cada año los censos de las distintas flotas del caladero" (Disposición Final 1ª), no puede entenderse tal previsión como una habilitación que atribuya válidamente el ejercicio de una auténtica potestad normativa reglamentaria al Secretario General de Pesca Marítima, más allá, incluso, del ámbito organizativo, con incidencia en la esfera jurídica de los particulares que se ven afectados en el ejercicio de su actividad pesquera en el caladero de la NAFO, hasta el punto de poder verse excluidos de ella como consecuencia de una regulación introducida por una resolución como la contemplada en autos.
Por consiguiente, en primer lugar, aunque bajo la denominación formal de resolución, estamos ante una disposición normativa que excede de la facultad realmente contemplada en la disposición final primera de la Orden de 17 de octubre de 1988 que, entendida en su verdadero sentido, se refiere a actos administrativos propiamente dichos para confeccionar y publicar cada año los censos de las distintas flotas del caladero.
En segundo lugar, las dudas que sobre el alcance de la habilitación plantea el primer inciso de dicha Disposición cuando se refiere a las oportunas resoluciones administrativas para que "desarrolle en conjunto o, separadamente las normas de ordenación contenidas en esta Orden "han de ser resueltas de acuerdo con los principios constitucionales relativos a la competencia o potestad para dictar Reglamentos, luego incorporados a la Legislación ordinaria: Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común; Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE, en adelante) y Ley 50/1997, de 27 de noviembre, sobre Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (LGO, en adelante).
Conforme a tales principios y normativa legal citada, la potestad reglamentaria propia de la Administración del Estado, por asignación constitucional directa, corresponde al Gobierno (art. 97 CE). El Presidente del Gobierno, no obstante, de acuerdo con el modelo "cancillerial" que diseña la propia Norma Fundamental, ejerce, mediante Real Decreto (arts. 100 y 115 CE) determinadas competencias constitucionales y tiene la competencia reglamentaria que resulta de los artículos 2.2 LOFAGE y 23.3 LGO. Los Ministros, en fin, ejercían la competencia reglamentaria en las materias propias de su Departamento (art. 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Ley de 26 de julio de 1957, LRJAE, en adelante) o, en la actualidad, en los términos previstos en la legislación específica; esto es, cuando se trata de normas que afectan a ámbitos externos a la potestad doméstica sobre el propio Departamento, no en virtud de una asignación genérica sino conferida por leyes específicas o en virtud de habilitaciones concretas contenidas en Reales Decretos que incorporen los efectos esenciales de la regulación ad extra (art. 12.2.1) LOFAGE y 23.3.2º LGO). Por el contrario, la potestad para dictar resoluciones (circulares e instrucciones) de los órganos inferiores, como son los órganos directivos de los Ministerios, entre los que se encuentran los Secretarios Generales, estaba y está restringida al ámbito doméstico, organizativo y jerárquico (art. 18.2) LOFAGE y 21 LRJ y PAC).
Por último, no cabe ignorar la imposibilidad de delegar competencias relativas a la adopción de disposiciones de carácter general, según resultaba del artículo 22.3.d) de la LRJAE -al exceptuar de los casos en que era posible la delegación de los Ministros en los Subsecretarios y Directores Generales aquellos que den lugar a la adopción de disposiciones de carácter general (CFR. STS de 16 de febrero de 2000)-, y ahora establece el artículo 13.2.b) LRJ y PAC, lo que resulta especialmente aplicable en casos de eventuales delegaciones de segundo grado, como sería la aquí contemplada (por Real Decreto 681/1980, de 28 de marzo, del Consejo de Ministros, en el Ministro correspondiente, y, por Orden Ministerial de 17 de octubre de 1988, en el Secretario General de Pesca Marítima).
La estimación del segundo de los motivos de casación supone que se anule la sentencia impugnada y que, conforme al artículo 102.3 LJ, decidiendo lo que corresponda sobre los términos del debate procesal de instancia, se decrete la nulidad de la resolución originariamente impugnada del Secretario General de Pesca Marítima de 3 de abril de 1990 (ya derogada por Orden Ministerial de 18 de mayo de 1994) en atención a la apreciada falta de competencia del órgano que la dicta.
No se hace pronunciamiento en cuanto a las costas del este recurso, según lo dispuesto en el artículo 102.2 LJ.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, rechazando el primero de los motivos y acogiendo el segundo, estimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la "Asociación de empresas de Pesca de Bacalao, Especies Afines y Asociadas" (ARBAC) contra la sentencia, de fecha 5 de septiembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2401/90; y, anulando esta resolución y entrando a conocer del fondo del recurso contencioso- administrativo planteado, debemos estimarle y le estimamos declarando no se conforme a Derecho y anulando la resolución del Secretario General de Pesca Marítima de 3 de abril de 1990; sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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