STS, 15 de Febrero de 2006

Ponente:JESUS ERNESTO PECES MORATE
Número de Recurso:6210/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:15 de Febrero de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

ORDENACIÓN URBANÍSTICA. Se impugna el acuerdo por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid. Si bien es cierto que la Administración autonómica tiene potestad para establecer zonas distintas de utilización del suelo, atendiendo a una serie de elementos o factores, no es menos cierto que lo debe hacer con sujeción a ordenanzas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona. En primera instancia se admite la demanda. Se desestima el recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATERAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de dos mil seis.

Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el nº 6210 de 2002, penden ante ella de resolución, interpuestos por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de dicha Comunidad Autónoma, y por la Procuradora Doña Nuria Prieto Medina, sustituída por su compañero Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de junio de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1335 de 1997, sostenido por la representación procesal de Doña Luisa contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de fecha 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, en cuanto a la regulación de las condiciones de edificabilidad de la Urbanización Monreal y del sector de Los Valdemarines de Aravaca.

En estos recursos de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, Doña Luisa, representada por el Procurador Don José Ignacio de Noriega Arquer.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 15 de junio de 2002, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 1335 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Noriega Arquer, en nombre y representación de Dª Luisa, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 17 de abril de 1997, en virtud del cual se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, debemos anular y anulamos dicho Acuerdo, en cuanto afecta a la regulación de los sectores de la urbanización Monreal y de los Valdemarines; condenando a las administraciones demandadas a establecer y recoger en el Plan General un régimen urbanístico igual para todas las parcelas afectadas, sea la aplicación de la NZ 8.1. a o de la NZ 8.2. a, para el caso de la Urbanización Monreal, o sea la aplicación de la NZ 8.1. a o la Ordenanza C.D.B. para el sector de los Valdemarines. Sin que proceda hacer pronunciamiento en materia de costas».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Establece el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 (de recobrada vigencia tras la STS 61/1997 ), que "Serán nulas de pleno derecho las reservas de dispensación que se contuvieren en los planes u ordenanzas, así como las que con independencia de ellos se concedieren". Esta prohibición no es sino una aplicación del principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, principio derivado del de la legalidad que determina que lo establecido con carácter general en una norma no puede ser excepcionado para el caso concreto. La prohibición de dispensa esta formulada no solo negativamente (en el artículo 57.3 citado ), sino también de modo positivo en el artículo 3.1. e) del anotado texto refundido (nuevamente vigente también). En este precepto se afirma que la competencia urbanística concerniente al planeamiento comprenderá la facultad de "establecer zonas distintas de utilización según la densidad de población que haya de habitarlas, porcentaje de terreno que pueda ser ocupado por construcciones, volumen, forma, número de plantas, clase y destino de los edificios, con sujeción a ordenaciones generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona". Para centrar adecuadamente el objeto del debate planteado parece oportuno recordar que las dispensas y las reservas de dispensación pueden esta contenidas en actos singulares o pueden estar establecidas en el propio Plan. A su vez, dentro de este segundo supuesto, que es el que se denuncia, podríamos encontrarnos con una dispensa estricto sensu, cuando se regula con carácter general una determinada situación y, al mismo tiempo, se excepciona de manera injustificada su aplicación a algún supuesto subsumible en aquella situación, o con una reserva de dispensación, propiamente dicha (o habilitación para dispensar), constituída cuando se establece la posibilidad de que la aplicación de aquella regulación pueda ser dispensada por la Administración en casos particulares. Pues bien, mientras que las reservas de dispensación están vedadas en los casos en los que exista prohibición legal expresa, como sucede en el ámbito urbanístico (artículo 57.3 TRLS 76 , citado), la ordenación singular o para un supuesto concreto efectuada por la propia norma resulta admisible (nos encontramos ante la figura de los Reglamentos singulares), y ello se demuestra por la regulación del ya citado artículo 3.1.e ), de acuerdo con el cual la ordenación ha de ser necesariamente homogénea, pero solo para edificios de la misma especie y dentro de la misma zona. En cambio, la regulación divergente de edificios de distinta especie en la misma zona o de edificios que no estén en la misma zona no constituirá esta figura. En definitiva, ello significa que la creación de una zona diferenciada no supone, en principio, dispensa, sino ejercicio de una función básica del Plan que es la calificación del suelo (que comporta delimitar zonas distintas y asignar usos a cada zona), y solo en el caso de que la creación de esa concreta zona diferenciada sea arbitraria estaremos ante una dispensa, como es lógico, la discrecional potestad del planificador no puede incurrir en arbitrariedad, ni en discriminaciones injustificadas. De ahí que haya que justificar (a través de los distintos documentos que componen el Plan) la conveniencia de la implantación de esa zona única».

TERCERO

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «Pues bien, en el caso que nos ocupa la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de abril de 1997, estableció, dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea, dos áreas diferenciadas, para dos únicas parcelas (las A.P.E. 09.01 y 09.03) para las que asignó una edificabilidad mucho más intensa que la autorizada para el resto, y en el llamado sector de los Valdemarines atribuyó a dos parcelas (nº 1 y nº 2) magnitudes urbanísticas distintas al de las restantes parcelas del sector, vulnerándose así el principio de igualdad al introducir factores de discriminación en supuestos sustancialmente idénticos, no habiéndose justificada, en modo alguno, la conveniencia de tan dispares tratamientos. Tal falta de justificación de la actuación ha sido secundada en este proceso tanto por el Ayuntamiento de Madrid como por la Comunidad Autónoma de Madrid, quienes, en relación con esta cuestión, nada han alegado en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, por lo que ha de concluirse que nos encontramos ante una reserva de dispensación que infringe el principio de igualdad y por tanto contraria al ordenamiento jurídico».

CUARTO

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid presentaron ante la Sala de instancia escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 12 de septiembre de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

QUINTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida Doña Luisa, representada por el Procurador Don José Ignacio de Noriega Arquer, y, como recurrentes, la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid, y el Ayuntamiento de Madrid, representado primero por la Procuradora Doña Nuria Prieto Medina y sustituida ésta después por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo.

SEXTO

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid basa su recurso de casación en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por haber conculcado la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial, según la cual la Administración actúa discrecionalmente en la ordenación del suelo siempre con observancia de los principios recogidos en el artículo 103 de la Constitución , motivando la opción discrecional elegida (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 18 de marzo de 1998, 11 de diciembre de 1997, 18 de diciembre de 1990 y 30 de abril de 1990 ), mientras que en la sentencia recurrida dicha Sala no respeta el ámbito de apreciación del interés público en la decisión adoptada, pues, al tratarse de dos fincas distintas, éste determina que su situación respecto del entorno sea distinta, por lo que no hay vulneración del principio de igualdad ni arbitrariedad en la decisión administrativa, razón por la que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, no existe reserva de dispensación al haber la Administración dado una regulación específica a los ámbitos de Valdemarín, vinculando unos a la obtención de la M-40, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida.

SEPTIMO

El escrito del interposición de recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid se basa en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por la infracción cometida por el Tribunal "a quo" de los artículos 103 y 9.3 de la Constitución , en relación con los artículos reguladores del régimen jurídico de la revisión de los planes de urbanismo y de la delimitación de los ámbitos zonales de ordenación, artículos 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, 154.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por cuanto la revisión del planeamiento razona y justifica la existencia de dos áreas diferenciadas en la urbanización Monreal y la atribución de magnitudes urbanísticas distintas a dos parcelas del sector denominado los Valdemarines sin vulnerar el principio de igualdad, apareciendo tales razonamientos utilizados en la propia memoria del Plan General contando con unas fichas individuales que desarrollan su régimen urbanístico propio; y el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en las sentencias que se citan, sobre la motivación "in alliunde" de los actos administrativos, pues no ha tenido aquélla en cuenta la justificación contenida en la propia Memoria ni en otros documentos del Plan, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho del acuerdo autonómico impugnado.

OCTAVO

Admitidos a trámite ambos recursos de casación, se dio traslado por copia al representante procesal de la comparecida como recurrida, quien presentó sendos escritos de oposición a cada uno de los recursos interpuestos, alegando, respecto del recurso de la Comunidad de Madrid, que nadie duda de la discrecionalidad con que la Administración aprueba el planeamiento, pero tal discrecionalidad requiere respetar el principio de racionalidad, como se declara por esta Sala del Tribunal Supremo en las Sentencias que se citan, y, además, los actos discrecionales de la Administración deben estar debidamente motivados para explicar la razón por la que se confiere un trato desigual, y, en cuanto al recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid, se aduce que las áreas de planeamiento específico no tienen, según la propia Memoria del Plan, una representación en el Plano de ordenación, remitiéndose directamente al desarrollo de la gestión que para ellas se establece, apareciendo en las fichas de la ordenación unos datos que permiten identificar lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer, pero sin contener una fundamentación de la diferente regulación para cada Area, pues se limita a expresar que en ellas se ha detectado la necesidad de intervenir en la ordenación existente a fin de transformarla en otra diferente, sin señalar cuál es el motivo de la transformación que se realiza, de modo que, al no haberse establecido una regulación uniforme para cada parcela con características iguales, se ha roto la uniformidad requerida por el artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , sin explicación ni justificación alguna, y sin que en la Memoria, ni en otros documentos del Plan, el planificador haya expresado intereses públicos concretos perseguidos por la decisión, de manera que, al no haber justificado el trato desigual a situaciones iguales, la Sala de instancia, por declarar inmotivada la decisión, no ha conculcado la doctrina jurisprudencial relativa a la motivación "in alliunde", terminando con la súplica de que se desestimen ambos recursos de casación y se confirme la sentencia recurrida.

NOVENO

Formalizada la oposición a los dos recursos de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 1 de febrero de 2006, dejando sin efecto los anteriores señalamientos para los días 14 de diciembre de 2005 y 25 de enero de 2006 por razones de servicio, habiendo tenido lugar aquélla el día 1 de febrero de 2006 después de designar nuevo magistrado ponente, lo que se notificó oportunamente a las partes, con observancia en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el único motivo de casación aducido por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente se reprocha a la Sala de instancia la vulneración de la doctrina jurisprudencial relativa al ejercicio discrecional de la potestad de ordenar el suelo respetando los principios recogidos en el artículo 103 de la Constitución , que, en este caso, no han sido vulnerados, ya que el diferente tratamiento urbanístico de las parcelas de la titularidad de la demandante, ahora recurrida, no conculca el principio de igualdad ni es arbitraria, sino que, por el contrario, responde a la satisfacción del interés público en que la ordenación urbanística de unos predios sea diferente a la de otros.

Este motivo de casación no puede prosperar porque la Sala sentenciadora deja muy claro que la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de abril de 1997, ha establecido, dentro de una zona residencial homogénea, dos áreas diferenciadas para dos únicas parcelas, a las que se asignó una edificabilidad mucho más intensa que para el resto, y en otro sector se atribuyó a otras dos parcelas magnitudes urbanísticas distintas al de las restantes parcelas del sector, y todo ello sin justificación alguna, por lo que considera tal proceder una evidente reserva de dispensación, proscrita por los artículos 3.1 e) y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976. Con toda corrección apunta el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, dando respuesta a la tesis contraria de las Administraciones demandadas, que las «dispensas y las reservas de dispensación pueden estar contenidas en actos singulares o pueden estar establecidas en el propio Plan», supuesto este que se da en el caso enjuiciado porque la Administración no ha justificado, a través de los distintos documentos que componen el Plan, la diferenciación de tratamiento de esas parcelas dentro de una zona homogénea y de un mismo sector.

Este impecable razonamiento de la Sala de instancia, recogido en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto, antes transcritos, de su sentencia no es combatido por la Administración autonómica recurrente, que se limita a imputar a dicha Sala el apartamiento de la doctrina jurisprudencial relativa al reconocimiento de la potestad discrecional de la Administración para aprobar una determinada ordenación urbanística siempre que no se conculque el principio de igualdad ni se incurra en arbitrariedad, a pesar de que lo sostenido por el Tribunal a quo es que, en el caso enjuiciado, a la vista de la regulación contenida en el Plan, se aprecia un trato desigual de situaciones iguales sin justificación alguna, para lo que no basta con aprobar una revisión del planeamiento que altere el tratamiento urbanístico de las parcelas, pues, como se declara probado en la sentencia recurrida, dichas parcelas se encuentran en una zona residencial homogénea y las otras en su mismo sector, y si bien es cierto que la Administración autonómica tiene potestad para establecer zonas distintas de utilización del suelo, atendiendo a una serie de elementos o factores, no es menos cierto que lo debe hacer con sujeción a ordenanzas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona, según establece el citado artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , aplicable en el supuesto enjuiciado, tras haber recobrado vigencia, en virtud de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997.

SEGUNDO

De los dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente, en el primero se invoca la infracción de una serie de preceptos (artículos 103 y 9.3 de la Constitución , 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 154. 2 y 3 del Reglamento de Planeamiento y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) porque la ordenación urbanística singular para determinadas parcelas, situadas en la urbanización Monreal y en el sector de los Valdemarines, está suficientemente razonada en la Memoria de la Revisión del Plan General, mientras que en el segundo se asegura que la Sala de instancia ha conculcado también la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la motivación in alliunde de los actos administrativos, según la cual es suficiente la implícitamente contenida en la documentación del Plan.

Pues bien, estos dos motivos se basan en una premisa incierta, cual es que el tratamiento diferenciado de las parcelas dentro de una zona residencial homogénea y de un mismo sector aparece explicado y justificado en la Memoria y en la documentación del Plan General, cuando lo cierto es que en la primera se contienen indicaciones generales sobre las alteraciones, introducidas en la ordenación urbanística existente, y en la documentación se contempla la distinta ordenación de unas y otras parcelas dentro de una misma zona o de un mismo sector, pero sin justificar el diferente tratamiento de unas parcelas respecto del resto, siendo completamente acertada la declaración contenida en el último párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, al afirmar que las Administraciones demandadas, autonómica y municipal, no alegaron en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, añadiremos nosotros que tampoco en conclusiones, justificación alguna de ese diferente tratamiento de unas y otras parcelas dentro de la misma zona o del mismo sector, la que tampoco ofrecen en casación, al perderse en consideraciones generales e insistir en la existencia de condiciones particulares contenidas en las fichas de cada una de las áreas de planeamiento, pero lo que no explican son las razones del trato desigual contenido en tales fichas cuando, como señala la Sala de instancia y no se desmiente por las Administraciones recurrentes, se está dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea en un supuesto y en el otro dentro de un mismo sector, lo que, conforme al precepto contenido en el tantas veces citado artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , habría exigido la sujeción a una ordenación general uniforme, pues, de lo contrario, se incurre en una reserva de dispensación expresamente proscrita por el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , según hemos declarado en nuestra reciente Sentencia de fecha 1 de febrero de 2006 (recurso de casación 6244/2002, fundamentos jurídicos segundo y tercero), razones todas que imponen la desestimación también de los dos motivos de casación esgrimidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente.

TERCERO

La declaración de no haber lugar a ambos recursos de casación interpuestos comporta la imposición a las Administraciones recurrentes de las costas procesales causadas, según dispone el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional , en relación con su Disposición Transitoria novena, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, se debe limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado, a la cifra de mil quinientos euros con cargo a la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, y de dos mil quinientos euros con cargo al Ayuntamiento de Madrid, dado el diferente esfuerzo que ha requerido la oposición a uno y otro recurso de casación para el abogado de la comparecida como recurrida, la que se ha efectuado en escritos diferentes.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio , y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.

FALLAMOS

Que, con desestimación de todos los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos de casación sostenidos por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de dicha Comunidad Autónoma, y por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de junio de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1335 de 1997 , con imposición a las referidas Administraciones recurrentes de las costas procesales causadas, que se concretarán para la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid en mil quinientos euros y para el Ayuntamiento de Madrid en dos mil quinientos euros por el concepto, en ambos casos, de honorarios de abogado de la comparecida como recurrida.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.