STS, 4 de Octubre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso nº 2572/1995 promovido por DON Carlos Ramón y DON Felix y en el que han sido partes recurridas la COMUNIDAD DE MADRID y el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VALDEMORO, sobre el Plan General de Ordenación Urbana.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de diciembre de 2.001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: "Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Don Julián del Olmo Pastor, en nombre y representación de D. Carlos Ramón Y D. Felix, contra la Orden de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid, de 16 de junio de 1.995, en virtud de la cual se hizo pública la aprobación definitiva de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Valdemoro, en unos ámbitos y aplazamiento de dicha aprobación definitiva en otros, declaramos la citada resolución conforme a Derecho. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Carlos Ramón Y DON Felix, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 11 de marzo de 2.002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que la representación de DON Carlos Ramón y DON Felix formuló en fecha 9 de septiembre de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara en su día sentencia "que resuelva de conformidad con lo suplicado en nuestra demanda. Todo ello con imposición de las costas del recurso a las Administraciones recurridas".

Por Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 10 de junio de 2.004 se ACUERDA: "Declarar la inadmisión parcial del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Carlos Ramón y Don Felix contra la sentencia de fecha 28 de diciembre de 2.001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 2572/1995 en relación con los motivos fundados en el artículo 88.1.d), y se acuerda la admisión a trámite del recurso por el motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la LRJCA por lo que deberán remitirse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala. No ha lugar a la imposición a la parte recurrente de las costas procesales causadas".

Por Providencia de fecha 13 de septiembre de 2.004 se ordena entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (EXCMO. AYUNTAMIENTO DE VALDEMORO y COMUNIDAD DE MADRID) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fecha 29 de octubre y 16 de noviembre de 2.004, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia "desestimando el recurso de casación, con imposición de costas al recurrente".

Por providencia de fecha 13 de julio de 2.005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de septiembre en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 28 de diciembre de 2001, desestimatoria del recurso formulado por D. Carlos Ramón y D. Felix, contra la Orden de la Consejería de Política Territorial de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha de 16 de junio de 1995, por la que se hizo pública la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Valdemoro (Madrid), en unos determinados ámbitos y aplazamiento de dicha aprobación definitiva en otros.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo y declaró conforme a Derecho la resolución administrativa recurrida.

En síntesis, la Sala de instancia, parte de la argumentación de los actores en torno a la vulneración del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico como consecuencia de la modificación del uso y edificabilidad introducido en una parcela colindante con sus viviendas (delimitada por las calles Herencia, Libertad y Comunidad de Canarias), la cual tenía inicialmente asignado un uso comercial y dos plantas de altura, y, sin embargo, cuando se procede a la aprobación provisional por parte del Ayuntamiento cuenta con un uso residencial y cuatro plantas de altura; tal modificación es calificada por los recurrentes como sustancial y, en consecuencia, debió determinar una nueva información pública.

La sentencia de instancia, partiendo del contenido del artículo 132.3.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, así como 48.c) de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo de la Comunidad Autónoma de Madrid, y, tras reproducir una conocida doctrina de esta Sala en relación con el concepto de "modificación substancial" que en los citados preceptos se contiene llega a la conclusión de que "la modificación de la ordenación urbanística en la parcela colindante a las de los recurrentes tiene una importancia mínima para el Plan considerado en su globalidad", añadiendo que la circunstancia de "que la nueva ordenación de la citada parcela tenga relevancia para los actores es comprensible, pero desde el punto de vista del modelo territorial trazado por el Plan, su alteración no puede considerarse bastante para provocar una nueva información pública".

Por otra parte la sentencia de instancia rechaza la existencia de desviación de poder en el cambio introducido.

Contra la citada sentencia se interpuso recurso de casación por D. Carlos Ramón y D. Felix en el que esgrimieron tres motivos de impugnación, al amparo, el primero, del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia; y, los otros dos al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Sin embargo, por Auto de la Sala de 10 de junio de 2004 se declaró la inadmisión parcial del recurso de casación interpuesto por los recurrentes, en relación, en concreto con los motivos segundo y tercero, dada su defectuosa preparación. Solo nos resta, pues, el examen del primero de los motivos esgrimidos.

En este único motivo que debemos examinar, los recurrentes consideran infringido el artículo 67 de la citada LRJCA, en relación con el 33 del mismo texto legal, y ello porque, según se expresa, la sentencia de instancia ha fallado en base a cuestiones distintas de las planteadas por las partes, sin atenerse a la súplica del escrito de demanda dejando sin resolver la pretensión fundamental aducida por la parte actora, pues faltan el razonamiento y la motivación sobre la cuestión efectivamente invocada, con lo que resulta quebrantado igualmente el artículo 120.3 CE además del 24.1 del mismo texto constitucional.

Expone la recurrente en el desarrollo argumental del motivo que fundamentaba la declaración de nulidad que planteaba en la circunstancia de haberse producido la modificación del planeamiento habiendo prescindido del procedimiento legalmente establecido; en síntesis se señala que en el acuerdo de aprobación inicial (28 de abril de 1994) se asignó a la parcela de referencia un uso comercial y una edificabilidad de dos plantas, que no hubo alegación alguna en el trámite de información pública en relación con las expresadas determinaciones, y que la aprobación provisional se produjo en los mismos términos como se deduce del tenor literal del Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valdemoro, en el que tal solo se admiten las modificaciones consecuencia de las alegaciones aceptadas, las cuales ---en relación con la parcela--- ni siquiera habían existido.

Sin embargo, en el plano de usos pormenorizados que se eleva a la Comunidad de Madrid, aparecen modificados el uso (a residencial colectivo) y la edificabilidad de la parcela (a cuatro plantas). Se recuerda por los recurrentes que, incluso, en el suplico de la demanda se solicitaba --- por tal circunstancia--- la nulidad de la Revisión "ordenando la devolución del expediente administrativo al Ayuntamiento de Valdemoro a fin de que subsanase las deficiencias de la documentación y planos del Proyecto presentado para la aprobación definitiva respecto de la finca delimitada ... adaptándolos a lo que resulte de los Acuerdos de aprobación inicial de 28 de abril de 1994 y de aprobación provisional de 1 de febrero de 1995 del Plan General de Ordenación Urbana de Valdemoro y, una vez efectuado, se eleven nuevamente a la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva".

Por ello se considera que la sentencia incurrió en incongruencia al faltar cualquier razonamiento y motivación sobre la cuestión efectivamente planteada y también fijada en el suplico de la demanda.

El motivo ha de ser estimado por la Sala a la vista de la incongruencia omisiva en que ha incidido con su sentencia la Sala de instancia.

La Sala, en relación con el denunciado vicio de incongruencia omisiva, y analizando, por todas, la reciente STC 8/2004, de 9 de febrero, ha venido poniendo de manifiesto las siguientes conclusiones:

1. Que la incongruencia omisiva "sólo tiene relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia".

2. Que existe un mecanismo para llevar a cabo la comprobación de la expresada denegación, ya que la misma "se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, sin que quepa la verificación de la lógica de los argumentos empleados por el Juzgador para fundamentar su fallo (SSTC 118/1989, de 3 de julio, FJ 3; 82/2001, de 26 de marzo, FJ 4)".

3. Que es doctrina consolidada "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva» [desde la temprana STC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 2, hasta las más próximas SSTC 158/2000, de 12 de junio, FJ 2; 309/2000, de 18 de diciembre, FJ 6; 82/2001, de 26 de mayo, FJ 4; 205/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 141/2002, de 17 de junio, FJ 3); y también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias Ruiz Torija c. España e Hiro Balani c. España, de 9 de diciembre de 1994)].

4. Que "tales supuestos no pueden resolverse de manera genérica, sino que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno (SSTC 1/2001, de 15 de enero, FJ 4; 5/2001, de 15 de enero, FJ 4), y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

5. Que "para ello debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Respecto de las alegaciones, y salvo que se trate de la invocación de un derecho fundamental (STC 189/2001, de 24 de septiembre, FJ 1), puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas, pudiendo bastar, en atención a las particulares circunstancias concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales. Respecto de las pretensiones, en cambio, la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor, sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse, no ya que el órgano judicial ha valorado la pretensión, sino además los motivos de la respuesta tácita (por todas, STC 85/2000, de 27 de marzo, FJ 3)". Y,

6. Que tratándose la congruencia de una categoría legal y doctrinal, "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables, alcanzando relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos o intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia (STC 169/2002, de 30 de septiembre, FJ 2)".

En el supuesto de autos, si bien se observa, los recurrentes utilizaron hasta una triple argumentación jurídica en apoyo de su pretensión anulatoria; dos de ellas cuentan con una cumplida y correcta respuesta jurisdiccional en la instancia: de una parte la calificación como substancial de la modificación introducida en la aprobación provisional sin nueva información pública, así como la existencia de desviación de poder sobre la base de que la modificación se produjo para favorecer determinados intereses particulares.

Sin embargo en la demanda también se utiliza una tercera argumentación mediante la cual se señala que la variación, en la aprobación provisional ---además de carecer de información pública--- "se introdujo subrepticiamente, después de la aprobación provisional, alterando los documentos de planeamiento aprobados provisionalmente, lo que se evidencia del Plano de Ordenación 5-4 de Ordenanzas y Usos Pormenorizados, donde hay una diligencia haciendo constar que fue aprobado provisionalmente el 1 de febrero de 1995, afirmación notoriamente inexacta, toda vez que del examen de la documentación aprobada inicialmente y de las alegaciones estimadas en la Aprobación provisional (entre las que no existe ninguna referencia a la mencionada finca), así como del tenor literal del Acuerdo Plenario, se deduce que la variación del uso y edificabilidad de la parcela en cuestión se produjo sin ajustarse a procedimiento alguno, sin someterse a la voluntad de los órganos colegiados del Ayuntamiento, y alterando las determinaciones del Plan General aprobadas provisionalmente por el Pleno".

Obviamente, se trata de un argumento diferente del relativo al carácter substancial de la modificación ---al que responde la sentencia---, y además, tal argumento ---ausente de respuesta expresa o tácita por la Sala de instancia--- era el determinante de la pretensión que en concreto se plasmaba en el suplico de la demanda y que antes hemos reproducido. Por otra parte, tal argumento se convierte en el central y determinante en el escrito de conclusiones, en el que, a su vez, los argumentos a los que la Sala responde pierden consistencia.

El motivo, por ello, ha de ser estimado dada la incongruencia omisiva producida, y de conformidad, pues con los artículos 95.2 c) y d) LRJCA procede, al haberse vulnerado, como hemos expresado al estimar el motivo expresado, las normas reguladoras de la sentencia, resolver dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

Y en tal sentido, los argumentos de los recurrentes ---no respondidos por la Sala de instancia--- han de ser acogidos, debiendo los mismos ser determinantes de la nulidad que debemos declarar. En síntesis podemos afirmar que el Ayuntamiento de Valdemoro no ha acreditado en que circunstancias fue aprobada, dentro del Acuerdo de aprobación provisional de la Revisión del Plan General, la puntual modificación en concreto afectante a la parcela delimitada por las calles Herencia, Libertad y Comunidad de Canarias. Pese a la documental solicitada no hemos contado con el Texto íntegro del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 1 de febrero de 1995 en el fue aprobada provisionalmente la mencionada revisión; sabemos ---por la documental aportada--- que en el período de información pública, tras la aprobación inicial, se produjeron un total de 38 alegaciones, sin que ninguna de ellas tuviera relación alguna, directa ni indirectamente, con la parcela que nos concierne, por lo que ---obviamente--- ninguna de las 16 que fueron informadas favorablemente afectaban a la misma. El único dato con el que hemos contado ha sido el Plano 5.4 de Usos Pormenorizados en el que ya no figuran el uso y la edificabilidad que constaban en el Acuerdo de aprobación inicial, sino los que son discutidos por los recurrentes (uso residencial y cuatro plantas), plano en el que puede apreciarse una doble diligencia del Secretario y Arquitecto municipales expresiva de que tal uso y edificabilidad fueron aprobados (modificando lo inicialmente aprobado) en el Pleno de 1 de febrero de 1995.

Pero, al margen de la ausencia de certificación del Acuerdo de referencia, de lo que no existen datos es de las circunstancias en que tal supuesta propuesta de modificación tiene acceso al Acuerdo. El propio Ayuntamiento remite informe técnico expresivo de las alegaciones formuladas (38) y de las aceptadas e informadas (16), pero sin hacer referencia a que alguna de ellas tuviera relación ---directa o indirecta--- con la parcela de referencia. Silencio municipal elocuente que hemos podido comprender al analizar detalladamente el contenido de las citadas 38 alegaciones que figuran en el expediente remitido, sin encontrar en ninguna de ella argumentación o pretensión alguna en relación con la parcela de autos.

La nulidad procedimental es pues evidente, debiendo procederse a la anulación de la Orden impugnada retrotrayendo el expediente en los términos solicitados por los recurrentes.

Por lo expuesto, procede declarar haber lugar al recurso de casación y, en cuanto al fondo del asunto, estimar el recurso contencioso administrativo formulado, anulando la Orden impugnada y ordenar la devolución del expediente administrativo al Ayuntamiento de Valdemoro al objeto de que, en su caso, y previa subsanación de las deficiencias señaladas en la documentación y planos remitidos para la aprobación definitiva respecto de la parcela cuestionada, se eleven nuevamente a la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva.

Conforme al artículo 139.2 LJ, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.