STS, 24 de Junio de 2008

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2008:4097
Número de Recurso4567/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución24 de Junio de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Junio de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4567/2004 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CARIÑO, representado por la Procuradora Dª. Mercedes Rodríguez Puyol y asistido de Letrado, siendo parte recurrida la ASOCIACIÓN DE VECINOS VIRGEN DE LAS ANGUSTIAS, representada por la Procuradora Doña Sofía Pereda Gil y asistida de Letrado; promovido contra la sentencia dictada el 19 de febrero de 2004 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Coruña, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 4417/2000, sobre aprobación del Plan General de Ordenación Municipal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Coruña, se ha seguido el recurso número 4417/2000, promovido por la ASOCIACIÓN DE VECINOS VIRGEN DE LAS ANGUSTIAS, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE CARIÑO, sobre aprobación del Plan General de Ordenación Municipal.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 19 de febrero de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Vecinos Virgen de las Angustias contra el Acuerdo de 17-2-2000 del Ayuntamiento de Cariño por el que se dio aprobación definitiva al Plan General de Ordenación Municipal y anulamos, por ser contrarios a derecho, los artículos "52. Grado 2.1", "53. Grado 2.1" y "113.2 " de su Normativa. Se imponen a la Administración demandada las costas del recurso".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE CARIÑO, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de marzo de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la ASOCIACIÓN DE VECINOS VIRGEN DE LAS ANGUSTIAS, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 12 de mayo de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo el motivo de impugnación que consideró oportuno y solicitando a la Sala se dictara sentencia "estimando el presente recurso, casando la recurrida y desestimando íntegramente el recurso interpuesto por ser ajustados a derecho los acuerdos recurridos".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 15 de noviembre de 2006, ordenándose también, por providencia de 11 de abril de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la ASOCIACIÓN DE VECINOS VIRGEN DE LAS ANGUSTIAS en escrito presentado en fecha 6 de junio de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se "acuerde desestimar íntegramente dicho recurso, confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente".

SEXTO

Por providencia de fecha 12 de mayo de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de junio de 2008, en que tuvo lugar.

SEXTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó en fecha de 19 de febrero de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 4417/2000, por medio de la cual se estimó, en parte, el formulado por la ASOCIACIÓN DE VECINOS VIRGEN DE LAS ANGUSTIAS contra el Acuerdo del Pleno, de fecha 17 de febrero de 2000, del AYUNTAMIENTO DE CARIÑO, por el que fue definitivamente aprobado el Plan General de Ordenación Urbana de dicho Municipio, anulándose, por ser contrarios de Derecho los artículos "52. Grado 2.1", "53. Grado 2.1" y "113.2 " de sus Normas Urbanísticas.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia estimó en parte el recurso contencioso administrativo, fundamentándose, para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. En primer término, el artículo 113.2, según se expresa en la sentencia de instancia, contiene una excepción, en relación con los niveles de ruido para las industrias existentes y en funcionamiento, tales como las conserveras situadas en suelo urbano, consistente en poder superar el nivel de ruidos, añadiendo, no obstante que "en estos casos se deberán justificar, extremando las precauciones en la aplicación de medidas correctoras para evitar riesgos e incomodidades al vecindario".

    Pues bien, para la anulación de dicho artículo 113.2 la Sala de instancia razona en los siguientes términos: "Aunque cabe entender que los límites superables son exclusivamente los que se refieren a la potencia instalada, pues sólo a ella se hace mención, si bien con una expresión incorrecta (consumir potencia), la excepción está prevista en unos términos tan vagos que admitirlos sería permitir una verdadera reserva de dispensación, prohibida por el artículo 56.2 de la LSG. El último párrafo hace referencia a extremar las precauciones en la aplicación de las medidas correctoras, lo cual no es ninguna previsión específica sino algo exigible en toda actividad regulada por el RAMINP, y se inicia con una frase cuya incorrección gramatical ("en estos casos se deberán justificar") impide saber qué es lo que se tiene que justificar, y que además no va acompañada de indicación alguna sobre supuestos o límites máximos, pese a formar parte de un precepto destinado, precisamente, a señalar los límites que no se pueden superar. Por eso el recurso tiene que ser acogido en lo que se refiere al citado artículo 113.2 ".

  2. En relación con lo concerniente a los dos preceptos (52 y 53 ) de las Normas Urbanísticas que regulan el régimen de fuera de ordenación de determinados edificios e instalaciones, la sentencia, remitiéndose a lo establecido al efecto en el artículo 58 de la Ley del Suelo de Galicia, y tras analizar el contenido de dichas normas, señala que "el régimen de fuera de ordenación es de naturaleza transitoria, y persigue que los edificios disconformes con el nuevo planeamiento no prolonguen artificialmente su situación de hecho en el momento en que se produjo esa disconformidad. Lo que hacen los preceptos impugnados es precisamente lo contrario, por lo que su carencia de racionalidad es clara al ser totalmente contradictorios con las previsiones urbanísticas del propio planeamiento. Su aplicación determinaría un obstáculo evidente para la realización de esas previsiones, cuya realización se demoraría de forma indefinida ante el coste que su ejecución supondría. Las facultades discrecionales del planificador tienen el límite de su ejercicio conforme a criterios de racionalidad, que aquí no han sido seguidos. En consecuencia el recurso tiene que ser asimismo acogido en lo que se refiere a los preceptos examinados en este fundamento".

TERCERO

Contra esa sentencia, el AYUNTAMIENTO DE CARIÑO ha interpuesto recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación, que articula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

Tras hacer referencia a la naturaleza jurídica del Plan General de Ordenación Urbana como norma reglamentaria, y dejar constancia de los trabajos preparatorios para la aprobación del mismo, de conformidad con lo establecido en el Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), se insiste en la característica fundamental de la potestad de planeamiento, cual es su discrecionalidad, si bien sometida a un control de legalidad, sin que le esté dado a la jurisdicción valorar o apreciar la oportunidad de una decisión administrativa para sustituir con su criterio el antes establecido por aquella. En concreto se señala que el acto impugnado fue dictado por órgano competente siguiendo el procedimiento adecuado y atendiendo a la expresada finalidad de planeamiento, insistiendo en no haberse conculcado con el planeamiento aprobado el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, habiendo sido el mismo, por el contrario, garantizado, sin existencia de abuso en el ejercicio de la discrecionalidad, al no contener el Plan actuación alguna contraria a las exigencias de la razón, dentro de la legalidad y resultando la decisión adoptada totalmente justificada.

Por otra parte, y con abundante cita de jurisprudencia, el Ayuntamiento recurrente insiste en la armonización que se produce en el Plan aprobado, con las exigencias del interés público, que no puede ser discutido por simples criterios de oportunidad, ya que el contenido del mismo se encuentra suficientemente motivado con base en el ius variandi de que el Ayuntamiento se ve investido.

Para concluir ---y sin cita de precepto alguno--- se refiere al carácter transitorio del régimen de fuera de ordenación, que es recogido en la sentencia de instancia, con la finalidad de que los edificios disconformes con el nuevo planeamiento no prolonguen artificialmente su existencia por mas tiempo que el que normalmente se derivaría de su situación de hecho en el momento en el que se produjo dicha disconformidad, pero discrepando de la misma en cuanto en ella se expresa que los preceptos impugnados carecen de racionalidad al ser contradictorios con las previsiones del propio PGOU, considerando a dicha racionalidad como límite de las facultades discrecionales del planificador. Por ello, se insiste en el carácter temporal (8 años) de dicho régimen, en los intereses socio-económicos de la población y en la racional convicción de que el planeamiento debía modificarse con la finalidad de alejar las industrias conserveras del centro de la población, que fueron las razones tenidas en cuenta para establecer el régimen transitorio plasmado en los preceptos anulados por la sentencia de instancia.

CUARTO

El motivo, por los razonamientos que a continuación exponemos, ha de ser rechazado.

En el recurso seguido en la instancia se planteó ante el Tribunal a quo el examen de la legalidad del ejercicio de la potestad de planeamiento por parte del Ayuntamiento de Cariño, concretada en la aprobación de su Plan General de Ordenación Urbana, en dos particulares de las Normas Urbanísticas del mismo: El (1) denominado "Régimen transitorio limitado" de los edificios e instalaciones disconforme con el planeamiento (artículos "52. Grado 2.1" y "53. Grado 2.1 " de sus Normas Urbanísticas); y (2) determinadas previsiones de la regulación del uso industrial y de almacenes (artículo "113.2 " de la citadas Normas).

La propuesta de control por parte de la recurrente en la instancia se basó en lo que consideraba una vulneración de una serie de principios esenciales en el ámbito del ejercicio de las potestades públicas, y, mas en concreto, de la de planeamiento. De este modo, se alegó la genérica vulneración del principio ---recogido por el artículo 9.3 de la Constitución Española y reiterada jurisprudencia, en relación con la Ley 7/1997, de 11 de agosto, de Protección contra la contaminación atmosférica--- de jerarquía normativa (en relación con el artículo 113.2 del Plan General de Ordenación Urbana), y, la vulneración de la concreta legalidad urbanística de Galicia en relación con los otros dos preceptos impugnados; en concreto, se citaba como infringido el artículo 58.2 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, que regula el régimen de edificaciones fuera de ordenación; apelando, por último, de forma genérica, a la desviación de poder.

La sentencia de instancia, como sabemos por la trascripción que de la misma hemos realizado, anula la excepción que se contiene en el apartado 2 del artículo 113 del Plan por considerar que contiene una verdadera reserva de dispensación prohibida por el artículo 56.2 de la Ley del Suelo de Galicia ; y, los otros dos preceptos (52 y 53) por oponerse al 58 de la misma Ley ---que se dice coincidente con lo establecido en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 )--- dado el carácter transitorio del régimen de fuera de ordenación y, en consecuencia, su falta de racionalidad.

QUINTO

Con reiteración venimos insistiendo en la naturaleza del recurso de casación. En concreto, en la STS 26 de diciembre de 2007 hemos expuesto que "La función del recurso de casación queda claramente plasmada en la Sentencia 37/1995, de 7 de febrero, del Tribunal Constitucional al afirmar que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la Ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil )".

No obstante las modulaciones de que ha sido objeto no ha perdido la razón de ser que, desde siempre, le ha venido atribuyendo la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto. Bajo este último concepto debe incluirse no sólo la Ley en sentido estricto sino también las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Y, por otro, una función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la pretendida unidad del ordenamiento jurídico en aras a salvaguardar tanto los principios de igualdad como de seguridad jurídica.

Expresábamos en la sentencia de esta Sala de 16 de febrero de 2005, recurso de casación 2915/2002, luego reiterada en la de 27 de junio de 2006, recurso de casación 10217/2003, una constante doctrina acerca de que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia que permita reabrir todo el debate procesal. Insistimos en que su objeto es la protección de la norma y de la jurisprudencia. Por ello, es condición primordial que se combatan los razonamientos de la sentencia impugnada y no los argumentos del acto administrativo de que trae causa (sentencia de 3 de abril de 2006, recurso de casación 7601/2003 ).

Por tanto, este Tribunal actuando en casación solo puede examinar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, sobre la base de alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se alegan alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación.

Pero, además, esa naturaleza extraordinaria y formal del recurso de casación a la que nos venimos refiriendo no solo exige su fundamentación en los motivos taxativamente establecidos en el precitado art. 88 de la LRJCA sino también la debida argumentación en su defensa.

Todo ello sin que los preceptos invocados como infringidos en su interpretación o como vulnerados por su falta de aplicación en la sentencia sean mencionados por vez primera en sede casacional. Está vedada la introducción de cuestiones nuevas (sentencias de 12 de junio de 2006, recurso de casación 7316/2003, 22 de enero de 2007, recurso de casación 8048/2005, 7 de febrero de 2007, recurso de casación 9707/2003 ).

El recurso de casación es la herramienta prevista por nuestro ordenamiento procesal para la revisión de los criterios interpretativos utilizados por órganos jurisdiccional inferiores en grado. Se trata de lograr por tal medio una función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho efectuado por las Salas de instancia a fin de obtener la unidad del ordenamiento jurídico.

Resulta, por tanto esencial no reproducir los argumentos esgrimidos en instancia (STS de 30 de enero de 2007, recurso de casación 2871/2004, STS de 2 de julio de 2007, recurso de casación 8631/2003 ) por cuanto lo que debe discutirse son los razonamientos de la sentencia objeto de recurso de casación. Y, por ende, mediante tal vía no es factible subsanar omisiones acontecidas en instancia.

La necesaria concreción de los motivos invocados (sentencia 16 de febrero de 2005, recurso de casación 2915/2002 con mención de otras anteriores) responde no sólo al rigor formal del recurso de casación sino también a la obligación de plantear un recurso que respete las formalidades establecidas al no incumbir al Tribunal actuar de oficio sustituyendo las deficiencias procesales de los recurrentes.

Como dijo el Tribunal Constitucional en su sentencia 81/1986, de 20 de junio, respecto a las formalidades establecidas en la LECiv 1881, perfectamente extrapolables respecto a las fijadas por la LRJCA 1998, no es ni puede ser otra que la más correcta ordenación del debate procesal así como asegurar, en beneficio del juzgador y de la parte contraria, la mayor claridad y precisión posible en la comprensión de los motivos del recurso. Por ello deben estar referidos en concreto a uno de los motivos legalmente tasados para evitar toda confusión en la tramitación del recurso.

En consecuencia, no cabe una invocación global de un articulado sino que es preciso desgranar las infracciones cometidas respecto cada uno de los artículos invocados. Y tampoco basta con lanzar al Tribunal un conjunto corto o amplio de sentencias sin proceder a analizar como ha sido quebrantada la doctrina en ellas sentada respecto al concreto supuesto impugnado (STS 12 de marzo de 2007, recurso de casación 7737/2004 ). Es preciso desgranar su doctrina con relación a la sentencia cuya doctrina se combate que, obviamente, para ser aceptada ha de guardar relación directa con la razón de decidir de la sentencia, pues en caso contrario sería improsperable (STS 21 de mayo de 2007, recurso de casación 2077/2004). Es insuficiente su simple cita o la mera reproducción de sus fundamentos".

La rigurosa aplicación de la anterior doctrina conduciría a la desestimación del recurso por cuanto:

  1. No se cita ningún precepto como iinfringido;

  2. Los concretos preceptos considerados como infringidos en la sentencia de instancia ---que no en el recurso de casación--- no son objeto de cita o referencia o crítica alguna en relación con su aplicación; y,

  3. Los citados preceptos, en todo caso, cuentan con naturaleza estrictamente autonómica.

Sin embargo, la referencia que se hace en la sentencia, en relación con la regulación que se contiene en el artículo 58 de la Ley de Suelo de Galicia sobre las edificaciones fuera de ordenación, y su coincidencia con la establecida en el TRLS92, y, por otra parte, la referencia a una reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo considerada como infringida, nos obliga, no obstante lo anterior, a llevar a cabo algunas consideraciones con las que ratificar las argumentaciones de la sentencia de instancia y rechazar el motivo planteado.

SEXTO

Para mejor comprensión, las citadas consideraciones hemos de realizarlas en relación con cada uno de los preceptos anulados por la sentencia de instancia:

  1. El artículo 52 (Grados de consolidación) en su Grado 2.1, que es el anulado, muestra una evidente contradicción con el Grado.2 ---del que, no obstante, constituye un subgrado---; esto es, mientras que en el concepto genérico de Grado.2 el Plan se refiere a "los edificios erigidos con licencia de obras en consonancia con la legalidad anteriormente vigente y que por aplicación del régimen urbanístico previsto en el nuevo Plan, no se ajustan a él, sin dificultar su ejecución", sin embargo, al describir en el Grado 2.1 ---que ha sido anulado--- los posibles desajustes con el nuevo planeamiento se incluye "el desajuste entre el uso previsto y el actualmente existente referido especialmente a los establecimientos de carácter industrial que queden englobados en áreas previstas para el uso residencial". La contradicción no puede ser mas evidente ya que se admite con la condición de desajuste una concreta situación que no es que dificulte, sino que sencillamente imposibilita durante los ocho años siguientes a la aprobación del Plan la ejecución esencial del mismo que tiene previsto el desplazamiento de las industrias conserveras del centro de la población.

  2. Por otra parte, y en segundo término, la contradicción entre las obras permitidas en el Grado 2.1 del artículo 53 y las actuaciones descritas en el artículo 58.2 de la Ley 1/1997, de 24 de marzo, del Suelo de Galicia, resultan claras y evidentes; el precepto legal, al referirse a las edificaciones fuera de ordenación, señala que "salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen, no podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigiese la higiene, ornato y conservación del inmueble". Pues bien, frente a ello el precepto del Plan impugnado señala que "En concreto, se autorizarán en las industrias existentes relacionadas con la tradicional actividad conservera, las remodelaciones y ampliaciones, tanto en la obra civil como en los bienes de equipo, instalaciones especiales y de obtención de energía (cogeneración) necesarias para su normal funcionamiento y expansión". La extralimitación, pues, del concepto de obras en los edificios fuera de ordenación, comparando el precepto de las Normas Urbanísticas del Plan con el concepto que de las mismas se establecen tanto en la normativa autonómica como estatal, resulta bien patente, sin que resulte de recibo la alegación que se efectúa en el sentido de que los términos del inicio del precepto ("salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen...") permiten dicha ampliación. Dicha expresión debe de ser entendida en el sentido, y con el límite, de no resultar distorsionado el reducido ámbito de actuación que en los edificios fuera de ordenación se permite, ya que una actuación como la que se contempla en el precepto anulado sencillamente desnaturalizaría el expresado concepto de obras en edificios fuera de ordenación.

  3. Por último, en el tercero de los preceptos anulados de las Normas Urbanísticas del Plan (113.2 ) se regula el régimen de ruidos, y, tras remitirse, de una forma genérica, en su número 1, a los niveles que se contemplan en la Ley 7/1997, de 11 de agosto, de Protección contra la contaminación acústica, en el apartado 2 ---anulado--- se contiene una excesiva y desnaturalizadora excepción al régimen general establecido en la norma legal de referencia: "Las industrias existentes y en funcionamiento tales como las conserveras existentes en suelo urbano, podrán superar los límites previstos, ya que los procesos de esterilización y conservación mediante frío que se producen en este tipo de industrias consumen potencias superiores a estos valores. En estos casos se deberán justificar, extremando las precauciones en la aplicación de las medidas correctoras para evitar riesgos e incomodidades al vecindario". En consecuencia, se acredita con tal actuación la reserva de dispensación, a la que la sentencia de instancia se refiere, la vulneración del principio de jerarquía normativa, e, incluso, hasta la desviación de poder, no acogida, sin embargo por la Sala de instancia, pese a su planeamiento en el escrito de demanda.

SEPTIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de cada Letrado, a la cantidad máxima de 2.500'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación número 4567/2006, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CARIÑO contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en fecha de 19 de febrero de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 4417/2000, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos establecidos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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