STS, 11 de Mayo de 2007

En el recurso contencioso-administrativo número 192/2002 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), con fecha 24 de junio de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso, declarando la corrección jurídica de la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de 12 de diciembre de 2001, BOJA de 22 de enero 2002, por la que se aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba. Sin costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de D. Jesús Carlos y D. Juan Francisco, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por vulneración de los artículos 9.3, 14, 103 y 106 de la Constitución; 1 y Disposición Final Tercera del Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio ; 9.2, 10 y Disposición Transitoria Primera de la Ley 6/1998, de 13 de abril, así como la Disposición Final Única de esta Ley, que declara el carácter de legislación básica de los artículos 9 y 10 ; y el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .

Por vulneración de los artículos 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 38 y 39 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, así como de la jurisprudencia consolidada que cita.

Por vulneración de los artículos 1 del Protocolo nº 1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 20 de mayo de 1952 ; 10, 53 y 33.1 de la Constitución; 348 del Código Civil; y 17 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea; así como de la jurisprudencia aplicable del Tribunal Constitucional, Tribunal Europeo de Derechos Humanos y Tribunal Supremo.

Y termina suplicando a la Sala que lo estime y case la sentencia recurrida, sustituyéndola por otra por la que se declare no ser conformes a Derecho y acuerde:

" .La nulidad de la resolución de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía, de fecha 21 de Diciembre de 2001, por el que se aprueba definitivamente la revisión del PGOU de Córdoba, en lo que respecta a la clasificación dada al suelo de mis mandantes como "suelo no Urbanizable cuya transformación resulta actualmente incompatible con el modelo urbano propuesto por el Plan General", para que la Administración competente incorpore a las determinaciones del PGOU una vez anulado, en lo que a la pieza de suelo de mis mandantes se refiere, una clasificación de suelo acorde con las determinaciones de la Ley 6/98, esto es suelo Urbanizable.

. Condenar en costas a la Administración actuante".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE ANDALUCÍA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso, se confirme la sentencia impugnada por sus propios fundamentos.

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CÓRDOBA se opuso igualmente al recurso interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que acuerde su desestimación con imposición de las costas causadas.

Mediante Providencia de fecha 5 de marzo de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 25 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Impugnada la resolución de la Consejera de Obras Públicas y Transportes de fecha 21 de diciembre de 2001, que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba, en el particular o en la concreta determinación de éste que clasificó los terrenos de la parte actora como "suelo no urbanizable cuya transformación resulta actualmente incompatible con el modelo urbano propuesto por el Plan General (SNU-I)", y desestimada en la sentencia aquí recurrida dicha impugnación; se formula un primer motivo de casación directamente dirigido a combatir la decisión de la Sala de instancia sobre la cuestión nuclear de las planteadas en el proceso. Conforme a él, extractándolo, aquella clasificación no respeta la legislación básica estatal, constituida en el momento de la aprobación definitiva de la Revisión impugnada, no por la que resultaba de la redacción originaria del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, sino por la impuesta, al modificar este precepto, por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, que suprimió de dicho artículo 9.2 la última de las causas o razones por las que habilitaba al planeamiento general para clasificar un suelo como no urbanizable: esto es, la causa o razón consistente en que lo considerara inadecuado para un desarrollo urbano.

La cuestión jurídica sobre la que debemos pronunciarnos es, por tanto, si tras entrar en vigor el Real Decreto-Ley 4/2000, y hasta que lo hizo la Ley 10/2003, de 20 de mayo, que volvió a incluir en aquel artículo 9.2 esa causa o razón, su interpretación jurídica era, debía ser, una según la cual el planificador, a través del planeamiento general, no podía clasificar un suelo como no urbanizable por la repetida causa o razón, esto es, por considerarlo inadecuado para un desarrollo urbano. Interpretación que, de ser cierta, desplazaría y haría inaplicable al caso enjuiciado la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 1/1997, de 18 de junio, entonces vigente, que incorporó a su ordenamiento autonómico una norma, la contenida en el artículo 11.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, cuya interpretación, a sensu contrario, excluía del suelo urbanizable los terrenos que el Plan General no considerara adecuados para ser urbanizados. Desplazamiento e inaplicación derivados del carácter de legislación básica estatal y, en su caso, de condiciones básicas del ejercicio de los derechos, atribuido a aquel artículo 9 por la Disposición final única de la citada Ley 6/1998 .

Centrada así la cuestión, conviene tener presentes cuales han sido las sucesivas redacciones de aquel artículo 9.2 de la Ley 6/1998 cuando definía qué terrenos (además de los previstos en el número 1 del mismo artículo) debían tener la condición de suelo no urbanizable:

(1) Según su redacción originaria, vigente desde el 5 de mayo de 1998 al 24 de junio de 2000, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano".

(2) Según la introducida por el repetido Real Decreto-Ley 4/2000, redacción vigente desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales". Y

(3) Según la introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, redacción cuya vigencia comenzó el 22 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística".

Pues bien, abordando ya la cuestión que nos ocupa, son varias las razones que nos conducen a entender que la supresión del inciso "así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano", efectuada por aquel Real Decreto-Ley (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de junio de 2000 ), no debe ser interpretada en el sentido que aparenta de desapoderar al planeamiento general para tomar en consideración esa inadecuación a los efectos de la clasificación de un suelo como no urbanizable, ni en el sentido de que la legislación básica estatal y, en su caso, las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que dicho planeamiento pudiera, justificadamente, incluir en esa clase a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano. Sin perjuicio de otras y centrándonos en las que nos parecen más esclarecedoras, tales razones son las siguientes:

1. La doctrina constitucional que interpreta con qué alcance e intensidad pueden incidir los títulos competenciales del Estado sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo; que puede verse, en lo esencial, aunque no sólo, en los fundamentos jurídicos 5 a 12 de la conocida STC número 61/1997, de 20 de marzo, a los que nos remitimos. De esa doctrina, y fijándonos ahora en lo que realmente importa para la cuestión que nos ocupa, puede extraerse sin especial dificultad que aquellos títulos competenciales estatales no habilitan hasta el punto de que los productos normativos surgidos a su amparo puedan sustraer a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones Locales -a cada una en el ejercicio de sus respectivas competencias- las potestades que directa y meramente sirven para plasmar la configuración de un determinado modelo territorial y urbanístico y, más en concreto, de un determinado modelo de ciudad. A través de aquellas competencias estatales y de sus productos normativos no cabe privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de definir donde y cuando pueden y deben surgir y desarrollarse los asentamientos humanos. Pueden condicionar ese modelo, pero no privar de la opción para configurar un modelo propio. En consecuencia, siendo esa la doctrina constitucional, difícil será interpretar la supresión de aquel inciso en el sentido de que su espíritu y finalidad (elemento, éste, al que fundamentalmente ha de atenderse en la labor de interpretación de las normas jurídicas, según ordena el artículo 3.1 del Código Civil ) fuera privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de optar por un modelo que, por razones de carácter territorial o urbanístico, no por otras, considere en un momento dado que determinados suelos son inadecuados para el desarrollo urbano.

2. La doctrina constitucional específica y singularmente surgida al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 6/1998, que cabe ver en la STC número 164/2001, de 11 de julio, especialmente en su fundamento jurídico 14 . En ella, en la que de nuevo es de ver una repetida llamada de atención a que los títulos competenciales del Estado y sus productos normativos no pueden llegar a imponer un determinado modelo urbanístico, y en la que se tiene presente la supresión de aquel inciso llevada a cabo por el repetido Real Decreto-Ley, pero en la que se enjuicia la constitucionalidad de aquel artículo 9 en su redacción originaria, hay consideraciones que a nuestro juicio son muy significativas para decidir sobre la cuestión que nos ocupa. Así, y en lo que ahora importa, se lee al inicio del párrafo tercero de aquel fundamento jurídico 14 que el precepto impugnado, en su redacción de 1998, establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano. Se añade en el mismo párrafo, y ello ya parece tener ese valor significativo al que antes nos referíamos, una consideración según la cual debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el artículo 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del artículo 9 LRSV. Y en la misma línea, con ese mismo valor, y precisamente al ocuparse del criterio de clasificación referido a la inadecuación para un desarrollo urbano, termina el razonamiento del Tribunal Constitucional expresando que es la concurrencia de los dos criterios del artículo 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998, lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad. De nuevo, por tanto, parece imponerse como lógica la conclusión que expresamos en el último inciso de la letra anterior. Y

3. El preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2000 no contiene una referencia clara a la razón de ser por la que suprimió aquel inciso. Como tal, no parece que podamos considerar aquella que habla de la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable, pues una referencia idéntica no deja de contenerse, también, en la exposición de motivos de la Ley 10/2003 que, sin embargo, vuelve a introducir como criterio apto para la clasificación de un suelo como no urbanizable el de la inadecuación para el desarrollo urbano. Junto a ello, aquel preámbulo tampoco se refiere a la exposición de motivos de la Ley 6/1998, pese a que en ella, en el párrafo primero de su número 2, y sin duda para explicitar las razones hábiles para preservar un suelo y excluirlo del proceso urbanizador, incluyó explícitamente la de su justificada inadecuación para el desarrollo urbano. Esta reflexión nos lleva a enlazar con el proceso parlamentario de elaboración de la Ley 6/1998, pues el artículo 9.2, en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales, se refería a que el planeamiento general podía clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional. Desaparecidas esas dos exigencias que acabamos de subrayar en el texto finalmente aprobado del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, con la consecuente apariencia de que el margen de discrecionalidad del planificador podía entenderse ampliado, surge, al combinar todo lo que hasta ahora llevamos razonado, incluida la pervivencia tras el Real Decreto-Ley de aquella expresión del párrafo primero del número 2 de la exposición de motivos de la Ley 6/1998, la idea de que la supresión del inciso no obedeció tanto a la exclusión del criterio de la inadecuación para un desarrollo urbano, sino, más bien, a la de poner freno a esa aparente ampliación del margen de discrecionalidad. Entendemos que este es el espíritu y finalidad de la repetida supresión y, por ende, el elemento fundamental a la hora de interpretar su significado jurídico. Y entendemos que ello se ve confirmado al estudiar la Ley 10/2003 (que, no se olvide, es el producto normativo que surge por la vía del artículo 86.3 de la Constitución, esto es, la Ley que, tras la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000, resultó de tramitar éste como proyecto de ley), pues en su exposición de motivos se expresa que en la misma dirección de incrementar la oferta del suelo, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios, se orienta la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable, y en la redacción que finalmente da al artículo 9.2 exige que el criterio clasificador de la inadecuación para el desarrollo urbano se sustente o lo sea, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística.

Ese primer motivo de casación termina afirmando que, por las circunstancias que cita, aquella clasificación impugnada en el proceso lo fue sin motivación suficiente y mediante un uso arbitrario de sus potestades por parte de la Administración. Meras afirmaciones que aquí, en un recurso de casación, no son suficientes para casar la sentencia recurrida, pues ésta, especialmente en el penúltimo de sus fundamentos de derecho, rechaza que estemos ante un uso arbitrario e irracional de la potestad del planificador al clasificar los suelos, detallando a continuación las razones en que apoya tal rechazo, momento en que menciona las referencias de la Memoria del Plan a la extensión de la ocupación residencial en la Sierra y la Vega, al modelo de ciudad compacta pretendido desde el Plan General, frente a la ciudad dispersa suburbana en torno a la Vega del Guadalquivir y la Sierra, dado los efectos negativos como el incremento de riesgos medioambientales como las inundaciones en el área de la Vega, los incrementos en los costes de implantación y mantenimiento de las infraestructuras, la inviabilidad económica de mantener una red de transportes, multiplicación de los costes de construcción de redes de abastecimiento y saneamiento, déficit en transportes, equipamientos básicos y comercio, los efectos congestivos de acceso a la ciudad, ausencia de espacios públicos y elementos urbanos que favorezcan la identidad colectiva y relación comunitaria de los habitantes, etc., etc. Rechazando finalmente, en ese mismo fundamento de derecho, la queja de trato discriminatorio, dado, en suma, que los elementos de contraste invocados no son los adecuados para la necesaria comparación.

Debemos pues, por lo razonado en este y el anterior fundamento de derecho, desestimar aquel primer motivo de casación.

En absoluto podemos compartir el segundo de los motivos de casación, pues no es jurisprudencia de este Tribunal Supremo una según la cual no cabe que por Ley Autonómica puedan resucitarse preceptos declarados inconstitucionales por razones competenciales. Hipotética jurisprudencia que no resulta de las sentencias que en parte se trascriben en el motivo y menos aún, como es obvio, de lo expuesto en un voto particular con cuya extensa trascripción termina el mismo. Al contrario, si por vulnerar la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo, se declaró la inconstitucionalidad, y nulidad por tanto, de buena parte de los preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, podían las segundas, como así hizo la de Andalucía a través de aquella Ley 1/1997, ejercitando precisamente sus competencias antes no respetadas, aprobar como Ley de la Comunidad Autónoma una que incorporara, por remisión, el contenido de todos o parte de los preceptos afectados por aquella concreta razón de inconstitucionalidad y nulidad consiguiente. Si hemos dicho que el Real DecretoLey 4/2000 no debe ser interpretado en el sentido de que, ni él, ni consiguientemente la legislación básica estatal y, en su caso, las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que el planeamiento general pudiera, justificadamente, incluir en el suelo no urbanizable a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano, pudo la Sala de instancia, en virtud de dicha Ley 1/1997, en vigor en aquella Comunidad como derecho propio cuando se aprobó la Revisión impugnada, aplicar el contenido normativo del artículo

11.1 de aquel Texto Refundido, cuya interpretación a sensu contrario, como ya hemos dicho, habilitaba al Plan General para excluir del suelo urbanizable los terrenos que no considerara adecuados para ser urbanizados.

La misma suerte ha de correr el tercero, y también último, de los motivos de casación, en el que se contiene una extensísima alegación sobre el derecho de propiedad, sobre su contenido esencial y sobre su reflejo e interpretación en normas y por Tribunales nacionales e internacionales. Sin necesidad, que no apreciamos, de analizar singularmente las citas y trascripciones que allí se hacen, debe serlo porque si el planificador utilizó, y utilizó de modo racional y justificado, un criterio de clasificación del suelo permitido por el ordenamiento jurídico, la clasificación de ahí derivada como suelo no urbanizable no comporta lesión alguna del derecho de propiedad. El objeto del ordenamiento urbanístico es, o no deja de ser también y de modo principal, definir el contenido básico del derecho de propiedad del suelo de acuerdo con su función social, de suerte que las facultades urbanísticas de tal derecho se han de ejercer siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido de los escritos de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de cada una de las partes recurridas no podrá exceder de 3000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,