STS, 11 de Abril de 2001

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Generalidad Valenciana y del Ayuntamiento de Paterna se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de Septiembre de 1995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formularon en fechas 1 y 5 de Octubre de 1995, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo.

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 11 de Junio de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Vicente y D. Jose Pedro ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 21 de Julio de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 5 de Marzo de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de Abril de 2001, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha 31 de Mayo de 1995 y en su recurso contencioso administrativo nº 2188/91, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Vicente y D. Jose Pedro contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de fecha 15 de Noviembre de 1990 (confirmada en alzada por dicha Consejería mediante resolución de 6 de Mayo de 1992), que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Paterna.

Los demandantes impugnaron la aprobación definitiva del Plan en la vía contencioso administrativa. Alegaron varios motivos de impugnación, fundamentalmente los siguientes: 1º.- Que en la aprobación provisional del Plan General y en fase de suspensión para subsanar deficiencias se habían introducido modificaciones sustanciales que exigían una nueva información pública, que no existió. 2º.- Que determinados terrenos propiedad de los actores contaban con todos los servicios necesarios para ser clasificados como suelo urbano y se encontraban además en áreas consolidadas, pese a lo cual el Plan impugnado los clasificaba como no urbanizables. 3º.- Que el Plan General no podía calificar suelo no urbanizable para uso de zonas verdes, espacios libres y parques públicos.

Conforme a esas argumentaciones, los demandantes solicitaron en la demanda los siguientes pronunciamientos, que resumimos:

1. - La nulidad de pleno derecho del Plan General con retroacción de actuaciones al momento de exposición pública previa a la aprobación provisional.

2. - Subsidiariamente, la mera anulación del Plan con esa misma retroacción de actuaciones.

3. - En todo caso, clasificar los terrenos discutidos como suelo urbano.

4. - En todo caso, declarar no conforme a Derecho la clasificación de zona verde, espacio libre o parque público para el suelo propiedad de D. Jose Pedro , que el propio Plan clasifica como suelo no urbanizable.

5. - Subsidiariamente para la petición inmediata anterior, que ese suelo sea declarado afecto al servicio de la Cañada integrándola en dicha área de gestión.

Llegado el momento procesal oportuno, el Tribunal de instancia hizo uso del artículo 43-2 de la Ley Jurisdiccional, y pidió parecer a las partes sobre una causa de nulidad del Plan no discutida en el pleito, a saber, la vulneración de principio de jerarquía normativa al no haber sido confeccionado el Plan conforme a la Ley 8/90, vigente en el momento en que fue definitivamente aprobado.

Las partes alegaron sobre esta cuestión lo siguiente:

1. La Generalidad de la Comunidad Valenciana y el Ayuntamiento de Paterna consideraron que la Ley 8/90 era inaplicable al Plan discutido, por haber sido aprobado inicial y provisionalmente (e incluso suspendida su aprobación definitiva para subsanar deficiencias no sustanciales) con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 8/90.

2. Los demandantes, por el contrario, opinaron que, en efecto, la Ley 8/90 era aplicable al entrar en vigor cuando se produjo la aprobación definitiva, y que, por lo tanto, el Plan que la había ignorado era nulo de pleno derecho. Y con independencia de ello (y de la no existencia de nueva información pública a pesar de la introducción de modificaciones sustanciales) manifestaban que en su demanda habían solicitado también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, a saber, la referente a la clasificación del suelo como urbano y otros extremos, por lo que solicitaban de la Sala que resolviera estas cuestiones en todo caso.

La Sala de instancia aceptó en su sentencia la tesis planteada. Razonó que la aprobación definitiva del Plan General se había producido estando ya en vigor la Ley 8/90 y que, por lo tanto, debió atenerse a ésta. Al no hacerlo así, incurrió en infracción del principio de jerarquía normativa y, por consiguiente, en nulidad de pleno derecho. Sin que frente a ello pudieran traerse a colación por analogía ni la Disposición Transitoria 1ª del Real Decreto-Ley 16/81, de 16 de Octubre ni la Disposición Transitoria de la Ley de Procedimiento Administrativo como tampoco las propias Disposiciones Transitorias de la Ley 8/90.

Con base en esos razonamientos, la Sala estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la aprobación definitiva del Plan General que se impugnaba, sin razonar ni resolver nada sobre las pretensiones de plena jurisdicción esgrimidas en la demanda.

Contra esa sentencia han formalizado recurso de casación tanto la Generalidad Valenciana como el Ayuntamiento de Paterna.

El recurso de casación de la Generalidad Valenciana está defectuosamente preparado, ya que, tratándose de la impugnación de un acuerdo de una Comunidad Autónoma, en su escrito de preparación no se hace juicio de relevancia sobre el Derecho estatal inaplicado, limitándose a la cita desnuda de determinados preceptos y sentencias del Tribunal Supremo, sin especificar y aclarar por qué y en qué medida unos y otras han sido determinantes del fallo impugnado. Se incumple así el requisito establecido en los artículos 93-4 y 96-2 de la Ley Jurisdiccional, lo que hace al recurso de casación inadmisible (artículo 100-2-a) L.J.); en este estado procesal, desestimable.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 100-3 y 102-3 de la propia Ley, las costas del recurso de casación formulado por la Generalidad Valenciana han de ser impuestas a ésta.

A partir de ahora nos enfrentaremos con el estudio del recurso de casación preparado y formulado por el Ayuntamiento de Paterna.

El cual debe ser estimado, ya que la Ley 8/90, de 25 de Julio, (a la que el Tribunal de instancia dijo que debía haberse sometido el Plan impugnado) ha sido declarada anticonstitucional en lo que aquí importa por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 20 de Marzo de 1997, y en consecuencia, dicha Ley, en cuanto contraria a la Constitución, nunca tuvo vigencia, porque nació nula, de forma que el Plan aquí impugnado no tuvo por qué acomodarse a ella.

(Por la fecha en que los demandantes formularon su oposición a los recursos de casación, a saber, 18 de Julio de 1997, está claro que conocían la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de Marzo de 1997, que fue publicada en 25 de Abril de 1997, pese a lo cual no hacen mención de ella).

Así pues, habiendo aplicado la Sala de instancia una Ley anticonstitucional, su sentencia debe ser revocada, por haber infringido los preceptos que, excluida la Ley 8/90, debieron ser aplicados, a saber, los del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1996. conforme a los cuales se confeccionó el Plan impugnado.

Estimado el recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Paterna, procede no hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia (artículo 131 de la misma).

Declarado haber lugar al recurso de casación por causa de fondo (es decir, por causa del artículo 95-1-4º de la Ley Jurisdiccional), el artículo 102-1-3º nos obliga a resolver "lo que corresponda dentro de los términos en que aparezca planteado el debate".

En la mayoría de los casos, el debate, una vez casada la sentencia, aparecerá planteado tal como lo estaba en la demanda y en la contestación, pero no siempre sucederá así, porque el debate ha podido quedar reducido por la actitud de las partes ante la sentencia de instancia; en efecto, si ésta fue en algún extremo consentida por las partes, la cuestión de que se trate queda ya fuera de debate, pues así lo exige el principio de congruencia y la seguridad jurídica (artículo 9-3 de la C. Española), tanto de la colectividad como, singularmente, de la parte contraria, que tiene derecho a que no se revisen en casación en ningún caso los pronunciamientos de la sentencia de instancia que fueron consentidos por aquél a quien perjudicaban.

La casación de la sentencia es en estos casos compatible con la subsistencia de los pronunciamientos no impugnados de la sentencia recurrida. (Por ello la primitiva redacción del artículo 1745 de la L.E.C. decía que en la segunda sentencia el Tribunal Supremo habría de decidir sobre la cuestión objeto del pleito o "sobre los extremos respecto de los cuales haya recaído la casación").

Llegados a este punto, y a fin de averiguar cómo está ahora planteado el debate, conviene examinar lo que se pidió en la demanda, lo que se decidió en la sentencia y la actitud que los demandantes adoptaron ante ésta.

1. En la demanda, los actores expusieron unos motivos de impugnación y unas pretensiones.

   Las pretensiones fueron varias, unas de simple anulación y otras de plena jurisdicción.

   1) Solicitaron en primer lugar la nulidad del Plan General y su vuelta a fase de información pública. El motivo de esta pretensión era el de haberse introducido en la aprobación provisional y en la fase de subsanación de deficiencias modificaciones que por ser sustanciales exigían una nueva información pública.

   2) En segundo lugar y como pretensiones de plena jurisdicción, solicitaron que, en todo caso, se clasificara el suelo de su propiedad como suelo urbano, y se declarara edificable el suelo clasificado como no urbanizable y calificado a la vez como zona verde, espacio libre o parque público.

   Como petición subsidiaria, solicitaron (también como pretensión de plena jurisdicción) que si se mantenía la calificación NUM000 para esta última parcela, se la declarara afecta al servicio de La Cañada, integrándola en dicha área de gestión.

   (Los motivos en que se apoyaban estas pretensiones de plena jurisdicción no importan ahora).

   Que estas pretensiones de plena jurisdicción eran pretensiones que se ejercitaban también para el caso de que el Plan se anulara como un todo, bien claro lo ponían de manifiesto los demandantes en el propio suplico de la demanda (donde las solicitaban "en todo caso") y, en especial, al hacer alegaciones en el trámite del artículo 43-2, pues dijeron entonces que no se conformaban con la anulación del Plan y que querían que, aún en ese caso, se reconocieran las situaciones jurídicas individualizadas que tenía formuladas (e incluso explicaban por qué, a saber, para que el Ayuntamiento, en caso de confección de un nuevo Plan, hubiera de partir de lo ya resuelto en este pleito). Razonaron literalmente así los demandantes en el trámite del artículo 43-2 de la Ley Jurisdiccional:

   "Con independencia de la concurrencia de las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, comentada con anterioridad, y del artículo 47.1-c), por haberse realizado modificaciones sustanciales en el planeamiento entre los actos administrativos de aprobación inicial y de aprobación definitiva sin que se haya efectuado una nuevo exposición pública del Plan, por mis mandantes se pretendía el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, consistente en:

   1. - Que se clasifique como suelo urbano los terrenos propiedad de mis mandantes con fachada a las calles 612, 606, 610 y 232 que se describen y concretan en los apartados a, b, c y d del informe pericial practicado en periodo probatorio.

   2. - Que se declare no ser conforme a Derecho la determinación de calificar como zona verde, espacio libre o parque público, clave NUM000 , la parcela propiedad de D. Jose Pedro , sita en La Cañada, con fachadas a la calle 232 y carretera de Paterna a San Antonio de Benagever, calificándola como suelo urbano edificable con el aprovechamiento urbanístico que le corresponda por su ubicación.

   3. - Subsidiariamente en el caso de quedar calificada la parcela referida en el apartado anterior como zona verde, espacio libre o parque público (clave NUM000 ), declararla afecta al servicio de La Cañada, integrándola en el área de reparto que se determine para la ejecución del planeamiento en La Cañada.

   De la prueba practicada en autos (documental y pericial), ha quedado perfectamente acreditada la condición de suelo urbano de los referidos terrenos, por lo que, en el supuesto que se dictase una sentencia por la que se declarase la nulidad radical del Plan sin entrar a considerar, la primera de dichas peticiones, se produciría para mi parte un grave quebranto, ya que sin el reconocimiento de tal situación jurídica, el Ayuntamiento de Paterna podría volver a contemplar las parcelas propiedad de mis mandantes que, tienen la condición de suelo urbano, con una clasificación distinta con lo que nos veríamos obligados a plantear un nuevo recurso para buscar el amparo de esta vía jurisdiccional.

   Por ello interesa a mi parte, por evidentes razones de economía procesal, que en todo caso se declare en la sentencia la condición de suelo urbano de las parcelas propiedad de mis mandantes que se describen en el informe pericial que obra en autos".

   Y terminaron suplicando literalmente lo siguiente:

   "Que teniendo por presentado este escrito y por hechas las alegaciones que en el mismo constan, se sirva admitirlo, dictando sentencia por la que se declare la nulidad de pleno derecho del Plan General de Ordenación Urbana y de los demás actos administrativos objeto del presente recurso, reconociendo en todo caso como situación jurídica individualizada la condición de suelo urbano de las parcelas propiedad de mis representados".

2. En sentencia, el Tribunal de instancia dijo estimar el recurso contencioso administrativo y anuló el Plan.

   La estimación, como se ve, no era tal, sino que era sólo una estimación parcial, ya que la Sala nada dijo ni razonó ni resolvió sobre las pretensiones de clasificación y calificación del suelo, pretensiones que, bien o mal, estaban ejercitadas acumulativamente. (Aunque estuvieran mal ejercitadas, el Tribunal debió resolver sobre ellas, aunque sólo fuera para decir precisamente que estaban mal ejercitadas).

3. Los demandantes consintieron esa sentencia, pues no la impugnaron en casación.

   Ahora bien, tanto si se estima que la sentencia no se ocupó de las pretensiones de plena jurisdicción como si se estima que las rechazó, los demandantes resultaban perjudicados por ella, y debieron impugnarla, o bien por incongruencia (en el primer caso) o bien por razones de fondo (en el segundo).

   No lo hicieron, sino que aceptaron la sentencia, y el resultado es que, cualquiera que sea la suerte de este recurso de casación, aquellas pretensiones de plena jurisdicción están ahora ya fuera del debate, razón por la cual no hemos de ocuparnos de ellas.

No ocurre los mismo con la pretensión de simple anulación.

La sentencia de instancia anuló el Plan y, con ello, satisfacía aquella pretensión (aunque fuera por un motivo distinto del formulado en la demanda). En ese extremo, los actores no tenían obligación de impugnar la sentencia.

Si ahora en casación el Tribunal Supremo cree equivocado el motivo por el que la Sala de instancia anuló el Plan (aunque sea ---como es--- por causa de una inconstitucionalidad que aquélla no pudo tener en cuenta), se hace necesario estudiar el argumento impugnatorio alegado en la demanda, pues ese argumento (que no pretensión) sigue formando parte del debate.

Aquel argumento era el de que las modificaciones introducidas en la aprobación provisional y en trámite de subsanación de deficiencias eran sustanciales y que, por lo tanto, debió abrirse un nuevo periodo de información pública. (Artículo 130 del Reglamento de Planeamiento, de 23 de Junio de 1978).

Este argumento debe ser rechazado, por las siguientes razones:

1. - El hecho de que se hayan introducido modificaciones en la clasificación del suelo (al estimarse diez alegaciones), en los viales y sus alineaciones (al estimarse siete alegaciones) y en el uso del suelo (al estimarse cinco alegaciones), no significa que esas modificaciones sean sustanciales, ni los actores explican por qué lo creen así.

   Y respecto del asunto del número de viviendas realizado al estimar la alegación nº 81 (que según los demandantes se quintuplicaron), en forma alguna se ha explicado ese aumento de forma conveniente, pues de los textos de la aprobación inicial y de la provisional referentes al artículo 243 de las Normas (página 226) no se deduce en absoluto ese asunto, pues en ambos supuestos se habla de "excepto las ya existentes" y de "sin considerar lo ya edificado", lo que parece ser lo mismo.

2. - Y, sobre todo, no se ha hecho prueba pericial tendente a acreditar que todas esas modificaciones (incluso la que se refiere a las viviendas) influyen en el modelo urbanístico diseñado por el planificador, único supuesto en que podrían calificarse de sustanciales, al afectar "a los criterios y soluciones del Plan" (artículo 130 citado).

Existe otra pretensión de mera anulación que los actores esgrimieron en la demanda y que debe ser examinada ahora. En efecto, esa pretensión ---a saber, que se anulara la calificación de zona verde, espacio libre y parque público que el Plan hace respecto de un suelo que clasifica a la vez como no urbanizable---, esa pretensión, repetimos, es de mera anulación, (a diferencia de la pretensión de que ese mismo suelo se declare edificable, respecto de la cual, por ser de plena jurisdicción, debe servir todo lo que antes hemos dicho acerca de los limites de este recurso de casación) y los actores vieron estimada esa pretensión de mera anulación al resultar anulado el Plan como un todo, por lo cual no tenían la carga de impugnar la sentencia por esa causa; con la conclusión entonces de que, resucitado ahora el Plan en esta nuestra sentencia, debe ser estudiada aquella pretensión.

La cual debe ser rechazada.

El artículo 26-2 del Reglamento de Planeamiento dispone que "la definición de los sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo...". Entre estos sistemas generales estructurales se encuentra, según el artículo 12-1-b) del T.R.L.S. "los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes". Pues bien, los demandantes no han alegado ni probado en absoluto que el destino fijado por el Plan al suelo de su propiedad (según ellos mismos, zona verde, espacio libre y parque público, clave NUM000 ) sea propio del suelo urbano (artículo 12- 2-1-c) del T.R.L.S.) y no propio de la estructura general del territorio (artículo 12-1-c) del mismo); esto último es lo que indirectamente afirmó el Consejero de Obras Públicas y Urbanismo al resolver el recurso de alzada (página 8 de la resolución de 6 de Mayo de 1992), pues basó su decisión en el artículo 26-2 del Reglamento de Planeamiento, que se refiere a los "sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio".

Y siendo así la cosas, se debe concluir que, tratándose no de un sistema general propio del suelo urbano, sino propio de la estructura general del territorio, el Plan General puede localizarlo en cualquier clase de suelo. (Entra, además, en la lógica de las cosas que un Plan pueda crear un parque público en suelo no urbanizable).

Al declararse haber lugar al recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Paterna no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia (artículo 131).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.