STS, 18 de Julio de 2006

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso nº 1287/1997, promovido por ALODIA, SOCIEDAD DE INGENIERIA E INMOBILIARIA, S. L. y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD DE MADRID, el AYUNTAMIENTO DE MADRID, Dª Celestina, D. Pablo y D. Juan Pedro, sobre revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 9 de mayo de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto el Procurador de los Tribunales D. Pablo Oterino Menéndez, en nombre y representación de la entidad mercantil "ALODIA, SOCIEDAD DE INGENIERIA E INMOBILIARIA, S. L.", contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha de 17 de Abril de 1997, en virtud del cual se aprobó definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, debemos anular y anulamos dicho Acuerdo, en cuanto establece una normativa zonal diferente para las parcelas situadas en el lado norte de la calle Portillo del Pardo de la Urbanización MONREAL de Aravaca, debiéndose establecer una ordenación igual para todas ellas. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones de la COMUNIDAD DE MADRID, del AYUNTAMIENTO DE MADRID, y de Dª Celestina, D. Pablo y Dª Susana, se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de enero de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la COMUNIDAD DE MADRID formuló en fecha 13 de marzo de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "declarando haber lugar al recurso y acogiendo los motivos de infracción denunciados, case la Sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que aquí se impugna dictando una nueva declarando la conformidad a derecho de la revisión del Plan General de Madrid de 17 de abril de 1997 en lo que se refiere a las parcelas que integran las APE 09.01 y 09.03 situadas en el lado norte de la calle Portillo del Pardo de la Urbanización Monreal de Aravaca".

El AYUNTAMIENTO DE MADRID, en su escrito presentado en fecha 15 de febrero de 2003 formuló escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró pertinentes, solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "con apreciación de los motivos de casación invocados estime el recurso, case la sentencia recurrida y declare la conformidad a derecho del Acuerdo autonómico recurrido".

En escrito presentado por Dª Celestina, D. Pablo y Dª. Susana en fecha 12 de febrero de 2003, expuso los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se confirme el acuerdo el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17 de abril de 1997, que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid".

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de fecha 27 de octubre de 2004, ordenándose también, por providencia de 14 de enero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Alodia, Sociedad de Ingeniería e Inmobiliaria, S. L.) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 8 de marzo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "que confirme la citada en todos sus extremos".

Por providencia de 13 de junio de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de julio de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 9 de mayo de 2003 , estimatoria del recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad ALODÍA, SOCIEDAD DE INGENIERÍA E INMOBILIARIA, S. L. contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, de fecha de 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo y anuló la resolución administrativa recurrida, en el particular relativo a la reclamación efectuada por la entidad recurrente, fundamentándose, en síntesis, en la siguiente argumentación, tras perfilar el marco normativo y jurisprudencial relativo a las reservas de dispensación:

"Pues bien, en el caso que nos ocupa la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de Abril de 1997, estableció, dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea, dos áreas diferenciadas, para dos únicas parcelas (las A.P.E. 09.01 y 09.03) para las que asignó una edificabilidad mucho más intensa que la autorizada para las fincas colindantes a ambas, las cuales al encontrarse en idéntica situación debieron ser ordenadas en iguales condiciones. No habiéndose hecho así y no habiéndose justificado, en modo alguno, la conveniencia de tan dispar tratamiento se ha vulnerado el principio de igualdad al introducir factores de discriminación en supuestos sustancialmente idénticos.

Esta patente y manifiesta desigualdad no ha merecido tampoco aquí justificación o razonamiento alguno por parte de las Administraciones demandadas, las cuales se han limitado a aducir generalidades y vaguedades en relación con el reconocido "ius variandi" de la Administración, huyendo de toda concreción al caso aquí contemplado. Tal proceder procesal ya resulta revelador de la inexistencia de toda justificación en la citada desigualdad de trato.

Así las cosas, debemos concluir que la regulación urbanística contenida en las fichas correspondientes a las Areas de Planeamiento Específico A.P.E. 09.01 y A.P.E. 09.03 resulta contraria a derecho, resultando procedente, como se pide, ordenar a las Administraciones demandadas a establecer en el Plan General un régimen urbanístico igual para todas las parcelas situadas en el lado norte de la calle Portillo del Pardo de la Urbanización MONREAL de Aravaca".

Contra la citada sentencia se interpusieron tres recursos de casación por parte de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MADRID, el AYUNTAMIENTO DE MADRID y Dª. Celestina y D. Pablo y Dª. Susana, en los que respectivamente esgrimen los motivos de impugnación que a continuación señalamos.

1. En su recurso, la Comunidad Autónoma de Madrid alega, por la vía del artículo 88.1.d) de la LRJCA un único motivo de impugnación en el que considera infringido el artículo 57 del TRLS92 , en cuanto prohíbe la reservas de dispensación como manifestación de la doctrina de la inderogabilidad singular de los reglamentos que impide que se pueda exonerar a determinadas personas de la aplicación de los mismos, ya que ello supondría negar su propio concepto de disposiciones de carácter general y una vulneración del artículo 14 de la Constitución Española ; principio que se recoge en el artículo 52.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ). En concreto se señala que en la sentencia recurrida dicha Sala no respeta el ámbito de apreciación del interés público en la decisión adoptada, pues, al tratarse de dos fincas distintas, éste determina que su situación respecto del entorno sea distinta, por lo que no hay vulneración del principio de igualdad ni arbitrariedad en la decisión administrativa, razón por la que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, no existe reserva de dispensación, ya que al haber aparecido nuevas infraestructuras viarias, que requieren una respuesta del planeamiento, la Administración ha procedido a dar una respuesta mediante la Revisión del PGOU de Madrid, que no son absurdas, arbitrarias o dictadas por el vicio de desviación de poder. Por ello, la solución dada, según se expone, resulta correcta al asignar la edificabilidad de las fincas en función de la reordenación de la zona producida al paso de la M-40, que exige mayores sacrificios para unos propietarios que para otros, siendo lógica la previsión de situaciones diferentes.

2. El escrito de interposición de recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid se basa en dos motivos, al amparo ambos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA ; el primero por la infracción cometida por el Tribunal "a quo" de los artículos 103 y 9.3 de la Constitución Española , en relación con los artículos reguladores del régimen jurídico de la revisión de los planes de urbanismo y de la delimitación de los ámbitos zonales de ordenación, artículos 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976 , 154.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , por cuanto en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de Madrid la revisión del planeamiento razona y justifica la existencia de dos áreas diferenciadas (APE09.01 y APE09.03) en la urbanización Monreal sin vulnerar el principio de igualdad, apareciendo tales razonamientos utilizados en la propia Memoria del Plan General contando con unas fichas individuales que desarrollan su régimen urbanístico propio; y el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida en las sentencias que se citan, sobre la motivación "in alliunde" de los actos administrativos, pues no ha tenido aquélla en cuenta la justificación contenida en la propia Memoria ni en otros documentos del Plan, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho del acuerdo autonómico impugnado.

3. - Por último, en el recurso que hace referencia a los particulares recurrentes, debemos destacar la existencia de un segundo motivo que se articula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA , considerando impugnado el artículo 24 de la Constitución Española al no haberse admitido el recibimiento del recurso a prueba con la intención de certificar la relación de las Áreas de Planeamiento Específico en suelo urbano (APE) enumeradas en las Normas Urbanísticas del PGOU, y así justificar su numerosísima existencia, su significado jurídico y el alcance las mencionadas figuras con las que no se pretendía el establecimiento de reservas de dispensación o de derogaciones singulares. Con ello, según se expresa, se ha producido la indefensión de los recurrentes.

Por su parte el primer motivo se fundamenta ---como alguno de los ya enumerados de las Administraciones Públicas intervinientes en autos--- en la vulneración de los artículos 57.3 y 3.1.e) del TRLS76 y jurisprudencia que se cita, negándose la existencia de reserva alguna de dispensación en el Acuerdo de aprobación del PGOU como consecuencia de la introducción de las citadas APES, las cuales constituyen un sistema previsto con carácter general en el PGOU y no una dispensa de planeamiento o una reserva de dispensación. Por el contrario, dada la naturaleza que se señala se presentan como excepciones a la aplicación de la norma, pero de actos de aplicación que se aparten de las determinaciones normativas del mismo o que este introduzca en su propia ordenación con la posibilidad de apartarse de su aplicación.

Por último, en el tercer motivo la vulneración se proclama de los artículos 56 y 58 del TRLS76 , por cuanto la sentencia proclama de las parcelas de los recurrentes una edificabilidad distinta de la prevista en el PGOU, por cuanto se trata de la misma que la establecida para las parcelas colindantes en la Norma Zonal 8.1.a).

Pues bien, hemos de rechazar el segundo de los motivos de los que se formulan por los particulares recurrentes al pretenderse con el mismo rectificarse la actuación de la Sala de instancia que negó, por innecesario, en el período probatorio, la acreditación de determinadas Normas Urbanísticas del PGOU, de general conocimiento y aplicación publicadas en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid. Además de tal circunstancia, hemos de ratificar la valoración llevada a cabo por la Sala de instancia, de conformidad con la doctrina, suficientemente conocida, relativa a la valoración de la prueba, y, por ello mismo, hemos de ratificar la doctrina que se mantiene en un supuesto, como el de autos, en relación con la innecesariedad de la prueba pretendida.

Por todas, en la STS 3 de diciembre de 2001 se expresó que "es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia".

Por lo que hace referencia al resto de los motivos planteados hemos de estar a lo ya resuelto en nuestras SSTS de 15 de febrero y 23 de junio de 2006 , en supuestos coincidentes con el de autos. Señalábamos en las citadas:

1. "En el único motivo de casación aducido por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente se reprocha a la Sala de instancia la vulneración de la doctrina jurisprudencial relativa al ejercicio discrecional de la potestad de ordenar el suelo respetando los principios recogidos en el artículo 103 de la Constitución , que, en este caso, no han sido vulnerados, ya que el diferente tratamiento urbanístico de las parcelas de la titularidad de la demandante, ahora recurrida, no conculca el principio de igualdad ni es arbitraria, sino que, por el contrario, responde a la satisfacción del interés público en que la ordenación urbanística de unos predios sea diferente a la de otros.

   Este motivo de casación no puede prosperar porque la Sala sentenciadora deja muy claro que la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de abril de 1997, ha establecido, dentro de una zona residencial homogénea, dos áreas diferenciadas para dos únicas parcelas, a las que se asignó una edificabilidad mucho más intensa que para el resto, y en otro sector se atribuyó a otras dos parcelas magnitudes urbanísticas distintas al de las restantes parcelas del sector, y todo ello sin justificación alguna, por lo que considera tal proceder una evidente reserva de dispensación, proscrita por los artículos 3.1 e) y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 . Con toda corrección apunta el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, dando respuesta a la tesis contraria de las Administraciones demandadas, que las "dispensas y las reservas de dispensación pueden estar contenidas en actos singulares o pueden estar establecidas en el propio Plan", supuesto este que se da en el caso enjuiciado porque la Administración no ha justificado, a través de los distintos documentos que componen el Plan, la diferenciación de tratamiento de esas parcelas dentro de una zona homogénea y de un mismo sector.

   Este impecable razonamiento de la Sala de instancia, recogido en los fundamentos jurídicos tercero y cuarto, antes transcritos, de su sentencia no es combatido por la Administración autonómica recurrente, que se limita a imputar a dicha Sala el apartamiento de la doctrina jurisprudencial relativa al reconocimiento de la potestad discrecional de la Administración para aprobar una determinada ordenación urbanística siempre que no se conculque el principio de igualdad ni se incurra en arbitrariedad, a pesar de que lo sostenido por el Tribunal a quo es que, en el caso enjuiciado, a la vista de la regulación contenida en el Plan, se aprecia un trato desigual de situaciones iguales sin justificación alguna, para lo que no basta con aprobar una revisión del planeamiento que altere el tratamiento urbanístico de las parcelas, pues, como se declara probado en la sentencia recurrida, dichas parcelas se encuentran en una zona residencial homogénea y las otras en su mismo sector, y si bien es cierto que la Administración autonómica tiene potestad para establecer zonas distintas de utilización del suelo, atendiendo a una serie de elementos o factores, no es menos cierto que lo debe hacer con sujeción a ordenanzas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda la zona, según establece el citado artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , aplicable en el supuesto enjuiciado, tras haber recobrado vigencia, en virtud de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 ".

2. "De los dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente, en el primero se invoca la infracción de una serie de preceptos ( artículos 103 y 9.3 de la Constitución , 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 154. 2 y 3 del Reglamento de Planeamiento y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) porque la ordenación urbanística singular para determinadas parcelas, situadas en la urbanización Monreal ... está suficientemente razonada en la Memoria de la Revisión del Plan General, mientras que en el segundo se asegura que la Sala de instancia ha conculcado también la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la motivación in alliunde de los actos administrativos, según la cual es suficiente la implícitamente contenida en la documentación del Plan.

   Pues bien, estos dos motivos se basan en una premisa incierta, cual es que el tratamiento diferenciado de las parcelas dentro de una zona residencial homogénea y de un mismo sector aparece explicado y justificado en la Memoria y en la documentación del Plan General, cuando lo cierto es que en la primera se contienen indicaciones generales sobre las alteraciones, introducidas en la ordenación urbanística existente, y en la documentación se contempla la distinta ordenación de unas y otras parcelas dentro de una misma zona o de un mismo sector, pero sin justificar el diferente tratamiento de unas parcelas respecto del resto, siendo completamente acertada la declaración contenida en el último párrafo del fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, al afirmar que las Administraciones demandadas, autonómica y municipal, no alegaron en sus respectivos escritos de contestación a la demanda, añadiremos nosotros que tampoco en conclusiones, justificación alguna de ese diferente tratamiento de unas y otras parcelas dentro de la misma zona o del mismo sector, la que tampoco ofrecen en casación, al perderse en consideraciones generales e insistir en la existencia de condiciones particulares contenidas en las fichas de cada una de las áreas de planeamiento, pero lo que no explican son las razones del trato desigual contenido en tales fichas cuando, como señala la Sala de instancia y no se desmiente por las Administraciones recurrentes, se está dentro de una zona residencial unifamiliar homogénea en un supuesto y en el otro dentro de un mismo sector, lo que, conforme al precepto contenido en el tantas veces citado artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , habría exigido la sujeción a una ordenación general uniforme, pues, de lo contrario, se incurre en una reserva de dispensación expresamente proscrita por el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , según hemos declarado en nuestra reciente Sentencia de fecha 1 de febrero de 2006 (recurso de casación 6244/2002 , fundamentos jurídicos segundo y tercero), razones todas que imponen la desestimación también de los dos motivos de casación esgrimidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente".

3. Las mismas argumentaciones sirven, en síntesis, para rechazar los dos "nuevos" motivos de los recurrentes particulares ya que las anteriores conclusiones siguen resultando de aplicación, aunque la situación se platee desde la perspectiva de la naturaleza instrumental del planeamiento a través de las APES, ya que las reservas de dispensación que se proclaman no derivan de la mencionada e intrínseca naturaleza de las APES que, obviamente, pueden obedecer a singulares situaciones necesarias de regulación, pero tal régimen singular ---con su expresada base fáctica--- debe obedecer a una específica causa, la cual, como hemos señalado, no se expresa con la intensidad precisa para sustentar la propia existencia de las dos APES discutidas, en relación con las parcelas colindantes. Esto es, como hemos indicado, en modo alguno se acredita que las parcelas objeto de tratamiento urbanístico, mediante las dos APES de referencia, no se encontrasen en la misma e idéntica situación que las restantes, no mereciendo por ello un tratamiento diferenciado, por muy posible que desde la perspectiva del planeamiento fuere posible el tratamiento dado, mas sin la precisa y específica justificación.

   Baste, en tal sentido con insistir en que todas las parcelas estaban sometidas al mismo procedimiento expropiatorio derivado del trazado de la M-40, encontrándose todas edificadas con el mismo grado de edificación, y, sin embargo, para las APES se señala, en el Acuerdo anulado, una parcelación de solo 750 m2, mientras que para las ajenas a las mismas APES la parcelación se sitúa en 2.500 m2. Tal circunstancia, además, como ya sabemos, ha carecido de la necesaria justificación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar por partes iguales a las partes recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de Letrado de 3.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.