STS, 1 de Junio de 2005

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Burgos se ha seguido el recurso nº 4441/2002, promovido por DON Blas, y en el que ha sido parte demandada EL EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BURGOS, y la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA-LEÓN, contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, de fecha 18 de mayo de 1999, por la que definitivamente se aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 10 de mayo de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: "Que se desestima el recurso contencioso administrativo número 38/2000 interpuesto por Don Blas representado por la Procuradora Doña Ana Marta de Miguel Miguel y defendido por Letrado Don José María Peña Esturo contra la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León de 26 de noviembre de 1.999 por las que se estima en parte el recurso de reposición interpuesto por Don Blas y se rectifica la Orden que aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos en relación con la clasificación de las parcelas NUM000, NUM001 y NUM002, y todo ello sin especial pronunciamiento de las costas procesales causadas en este recurso".

Notificada dicha sentencia a las partes por la representación de Don Blas, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de junio de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de julio de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia por la que: "se case la recurrida y se declare la procedencia de la demanda articulada por esta representación, en los términos interesados en la súplica de la misma".

Con fecha 22 de enero de 2.004, la Sala Tercera dicta Auto por el que se acuerda: "Declarar la inadmisión del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Blas contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2.002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, dictada en el recurso número 38/2.000, respecto a los motivos segundo y tercero del escrito de interposición del expresado recurso, así como su admisión en lo referente al motivo primero del mismo. Remítanse las presentes actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala".

Por Providencia de fecha 21 de abril de 2.004, se ordena entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurrida (EXCMO. AYUNTAMIENTO DE BURGOS Y JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 11 de junio de 2004, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia "que con desestimación del recurso, confirme en su integridad la sentencia recurrida, con expresa imposición al recurrente de las costas procesales causadas en el mismo, en aplicación de lo dispuesto en el número 3 del artículo 139 de la Ley jurisdiccional".

Por providencia de 6 de abril de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de mayo en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de Burgos) dictó en fecha de 10 de mayo de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 38/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Blas contra la Orden de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, de fecha 26 de noviembre de 1999, por la que se estimó parcialmente el recurso de reposición interpuesto por el propio recurrente contra la anterior Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, de fecha 18 de mayo de 1999, por la que definitivamente se aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos, clasificándose, en consecuencia, como suelo urbano el terreno comprendido en las fincas copropiedad del recurrente (parcelas NUM000, NUM001 y NUM002 del polígono NUM003 de la Ciudad de Burgos), ---pero sólo en un fondo de 40 metros, a contar desde el límite de las mismas con la calle Islas Baleares---, rectificándose la misma y acordándose la consiguiente clasificación de los terrenos mencionados en el expresado particular, a diferencia de cómo se preveía en la definitiva aprobación de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), como suelo urbanizable.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, confirmando la Orden impugnada de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, de fecha 26 de noviembre de 1999, y, manteniendo la clasificación de la parcela de referencia como suelo urbano (pero exclusivamente en un fondo de cuarenta metros), a diferencia de la original clasificación ---suelo urbanizable en su integridad--- con que figuraba en la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, de fecha 18 de mayo de 1999, por la que definitivamente se aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos.

La Sala de instancia se limita a recoger la doctrina que había establecido en su anterior Sentencia de 8 de marzo de 2002 (Recurso 20/2000), y en la que había estimado el recurso formulado por el Ayuntamiento de Burgos "al considerar que el terreno no reúne la condición de suelo urbano ni siquiera en el fondo de 40 metros y que la clasificación que le correspondía es la inicialmente atribuida por el citado Ayuntamiento", concluyendo en el sentido de señalar que si "en el presente caso sí se estimó dicho recurso, por los mismos fundamentos procede la desestimación del presente, no habiendo lugar a la clasificación pretendida por el recurrente".

La citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Burgos ha sido confirmada por la nuestra de 30 de marzo de 2005 (Recurso de Casación 2503/2002), en la que hemos declarado no haber lugar al recurso de casación formulado, debiendo, pues, mantener el criterio establecido en esta última sentencia, al igual que hizo la sentencia de instancia que ahora revisamos en relación con la citada anterior de 8 de marzo de 2000.

En síntesis, la Sala de instancia, tras recoger la doctrina establecida por la STS de 17 de junio de 1997, expone que "no se ha propuesto en el presente recurso la prueba pericial oportuna que hubiera podido determinar con la suficiente imparcialidad si dicha finca cuenta o no con los servicios urbanísticos necesarios y aunque pudiéramos extraer tal conclusión del informe 57 y siguientes del expediente administrativo donde el técnico considera que al menos en un fondo de 40 metros la parcela cuenta con los servicios necesarios para ser considerado suelo urbano, lo cierto es que a pesar de las afirmaciones que en el se contienen, podíamos concluir que si bien pudiera contar con los servicios necesarios por cuanto el proceso urbanizador ha llegado hasta ese límite no se encuentra integrada la parcela en la malla urbana como se aprecia en los planos sino que se encuentra al otro lado del límite de dicho suelo".

Tras reproducir el contenido del artículo 11 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León señala que "el referido artículo exige la integración en la malla urbana o la edificación conforme al planeamiento urbanístico, por lo que podemos concluir que el terreno no cuenta con los requisitos necesarios para ser calificado como pretende la parte recurrente ya que resulta insuficiente contar con los servicios urbanísticos referidos cuando igualmente decisivo y determinante es que los correspondientes terrenos se hallen imbrincados e insertados en la malla urbana".

A continuación, la sentencia de instancia reproduce la doctrina de las SSTS, de esta Sala y Sección, de 7 de junio de 1999 y 13 de mayo de 1998 y concluye señalando que "en el presente caso resulta evidente que la parcela no se encuentra inserta en la malla urbana ya que el vial que es citado en el informe de la Avda. Islas Baleares no constituye el perímetro de la finca en su integridad sino que como se observa en los planos que la parcela solo se encuentra por un lado contigua al vial no por el resto de sus lados".

Por último, tras insistir en la doctrina de la Sala establecida, en relación con las vías perimetrales, en la citada STS de 7 de junio de 1999, señala que tal criterio es el mantenido por la propia Sala de instancia en su STSJCL de 30 de noviembre de 2001 (RCA 620/1999) en relación con una parcela colindante.

Contra esta sentencia ha interpuesto D. Blas recurso de casación, en el que esgrimía tres motivos de impugnación, articulándose, el primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

El segundo y tercer motivo fueron articulados al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, mas sin que resultaran admitidos por su defectuosa preparación, en virtud de auto de esta Sala de 22 de enero de 2004.

En consecuencia, habremos de limitarnos a examinar a continuación, en forma pormenorizada, exclusivamente el motivo primero, articulado, como hemos indicado, al amparo del artículo 88.1.c) LRJCA.

En el expresado primer ---y único--- motivo (88.1.c) la parte recurrente considera infringido el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (1/2000, de 7 de enero, LEC), alegando el incumplimiento de la formalidades mínimas del artículo 248.3 de la LOPJ, al incurrir la sentencia en arbitrariedad, no denunciable como infracción de las normas del ordenamiento jurídico por no ser posible conocer las razones que han impulsado al Tribunal a adoptar la decisión, considerándose, en consecuencia, y por tal circunstancia, infringido el artículo 120.3 CE.

Sin embargo, si bien se observa, la alegación de la recurrente no hace referencia a una falta de motivación "genérica" de la sentencia, lo cual, por otra parte, resultaría de todo punto inviable a la vista de los razonamientos que se contienen en el FJ Cuarto de la sentencia de instancia ---que antes hemos reproducido, y que el recurrente también refiere en el desarrollo del motivo---, pues, lo que, en realidad, el motivo plantea es la ausencia en la sentencia de la motivación que en la misma se alcanza, esto es, que los terrenos del recurrente no están integrados en la malla urbana, solicitándose, por ello, de la Sala, de conformidad con el artículo 88.3 LRJCA, la integración de hechos omitidos por la Sala de instancia y suficientemente justificados en las actuaciones.

En consecuencia, lo que el recurrente pretende ---por la expresada, y posible, vía de la integración de hechos--- es una nueva valoración probatoria, en esta instancia y por parte de este Tribunal, sin mayor insistencia en la cuestión relativa a la falta de motivación. Obviamente, no vamos a insistir en la existencia, mas que suficiente, de motivación en la sentencia, en la que se alcanza una clara conclusión: "que si bien contar con los servicios necesarios por cuanto el proceso urbanizador ha llegado hasta el límite no se encuentra integrada en la malla urbana", insistiéndose, mas adelante, en que "resulta insuficiente contar con los servicios urbanísticos referidos cuando igualmente decisivo y determinante es que los correspondientes terrenos se hallen imbricados e insertados en la malla urbana".

Pues bien, nada en relación con tal concreta cuestión y conclusión ---suficientemente motivada--- alega el recurrente para que la Sala (por la pretendida vía de la integración de los hechos) pudiera alcanzar una conclusión distinta en un nuevo proceso valorativo. En el párrafo final del motivo la recurrente señala cual es "el elemento de hecho que se halla en la referida situación ..." de ser integrado: Que las fincas disponen de acceso rodado, abastecimiento y evacuación de aguas en la red municipal, y suministro de energía eléctrica, mas sin referencia concreta alguna a la condición negada por la sentencia, en su proceso valorativo probatorio: la, además, necesaria integración de las parcelas en la malla o trama urbana. Es mas, ninguna afirmación en tal sentido se contiene en el Informe emitido por la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León (para resolver el recurso de reposición formulado por el recurrente) y al que también ahora apela en el motivo de casación: el informe (al folio 57 y siguientes del expediente) ratifica la tesis de la sentencia, esto es, que concurren los servicios en una de los lados del terreno (colindante con la calle Islas Baleares), pero sin la mas mínima referencia a la necesaria, y reiterada, integración urbanística.

Tal requisito, como a continuación exponemos desarrollando la reiterada doctrina de esta Sala, ha de ser considerado como complementario de la concurrencia de los servicios; la concurrencia de estos ---que en el supuesto de autos acontece--- no implica la clasificación de los terrenos como urbanos si, además, no concurre el que analizamos de la integración en la malla urbana, pues, justamente, son los mencionados servicios los elementos de cohesión de la requerida malla urbana.

En la reciente STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999: "que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto "ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003, en las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002, y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 10 a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento, así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976, pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido". Doctrina ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004.

En esta misma línea hemos expuesto (SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana" .

Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que "la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley 16/81, que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana , principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975, han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana , esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano". Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999, y las que en esta última se citan)".

Es evidente que en estas circunstancias, los servicios que existen en el terreno sobre el que se ha realizado la edificación no son los servicios que permiten calificar dicho suelo como urbano en los términos en que la jurisprudencia lo viene exigiendo. Así que, no siendo suelo urbano el suelo de la recurrente, no han de prosperar, como hemos expresado, el motivo alegado: La inexistencia de un sistema general de servicios colindantes con los terrenos, situación aceptada por todas las partes, pero la ubicación de los mismos, por la razón expresada, fuera de la trama urbana, impiden otorgarles la clasificación de suelo urbano, y, por ello, el Tribunal a quo, al haberlo negado, ha actuado conforme lo dispuesto en el Ordenamiento jurídico.

Por lo expuesto, procede declarar no haber lugar al recurso de casación y, confirmar, tanto la sentencia de instancia, como, en el particular a que el litigio se contrae, la Orden de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Castilla y León, de fecha 18 de mayo de 1999, por la que definitivamente se aprobó la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Burgos, y en la que los terrenos del recurrente eran clasificados como suelo urbanizable.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.000'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de la reiteración de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.