STS, 15 de Julio de 2002

PonenteManuel Campos Sánchez-Bordona
ECLIES:TS:2002:5340
Número de Recurso6184/1996
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución15 de Julio de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
  1. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Julio de dos mil dos.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 6184/1996 interpuesto por la entidad "HERMANOS SANTANA CAZORLA, S.L.", representada por el Procurador D. Pedro Rodríguez Rodríguez, contra la sentencia dictada con fecha 18 de junio de 1996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas en el recurso número 469/1992, sobre sanción por ejecución de obras no autorizadas en zona de dominio público; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"Hermanos Santana Cazorla, S.L." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas el recurso contencioso-administrativo número 469/1992 contra la resolución del Director General de Costas de 12 de marzo de 1992 que, en el expediente 2756/89-SSB/AV, desestimó el recurso de alzada deducido contra la dictada por la Demarcación de Costas de Canarias el 26 de septiembre de 1989.

Mediante esta última se impuso a la sociedad recurrente una sanción de 750.000 pesetas por la realización de obras no autorizadas en zona de dominio público, entre los hitos 144 a 145, en una superficie de 1250 m2 en la playa de Taurito, término municipal de Mogán, con desmontes, ajardinamiento de la zona y construcción de escalera de 30 metros y un muro de 150 metros. Se ordenó, asimismo, la demolición y retirada del dominio público de las obras llevadas a cabo.

Segundo

En su escrito de demanda, de 14 de octubre de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimatoria del presente recurso, declarando contraria a derecho y anulando las resoluciones impugnadas, por amparar a mi representada una autorización administrativa en el movimiento de tierras y por no haber ejecutado el resto de los hechos de lo que no existe prueba de cargo, o por resultar únicamente responsable, en todo caso la entidad titular de dicha autorización y entidad promotora de dichas obras DIRECCION000 .; subsidiariamente, por no estar fijada debidamente la base para determinar la cuantía de la sanción resuelva retrotraer el expediente al momento en que correspondía hacerlo declarando la nulidad de los actos posteriores; o, subsidiariamente resuelva reducir sustancialmente la desproporcionada cuantía de la sanción impuesta según se solicita, excluyéndose en todo caso de la base para determinarla el valor correspondiente a los movimientos de tierra autorizados; y, en cualquier caso, resuelva revocar la orden dada a mi representada de restitución del dominio público a su estado anterior a la supuesta infracción por no haber hecho excusión previa de la obligación del promotor en tal sentido y condenando a la Administración demandada al pago de las costas ocasionadas en este procedimiento". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 10 de noviembre de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la desestimación del recurso". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

Cuarto

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 16 de noviembre de 1992 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas dictó sentencia con fecha 18 de junio de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad 'Hermanos Santana Cazorla, S.L.' contra las resoluciones descritas en los antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, por ser conformes al ordenamiento jurídico. Segundo.- No condenar en costas".

Quinto

Con fecha 26 de septiembre de 1996 "Hermanos Santana Cazorla, S.L." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6184/1996 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Segundo: Bajo el ordinal 3º, por haber dictado la sentencia un magistrado ponente cuya designación no le fue notificada, con infracción de los artículos 203.2 y 238.3 de la ley Orgánica del Poder Judicial y 24 de la Constitución y de la jurisprudencia que cita. Tercero: Al amparo del ordinal 4º, por infracción del principio de proporcionalidad entre la presunta falta administrativa cometida y la sanción que se imponga y de los artículos 25.3 de la Constitución, 179.3 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, y 97.1.b) de la Ley de Costas y de la jurisprudencia que cita.

Sexto

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas al recurrente.

Séptimo

Por providencia de 18 de abril de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 10 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas con fecha 18 de junio de 1996, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Hermanos Santana Cazorla, S.L." contra las resoluciones administrativas antes reseñadas.

Según ya hemos consignado, mediante estas resoluciones (la segunda de las cuales confirmó en alzada la primera) la Dirección General de Costas impuso a la sociedad recurrente una sanción de 750.000 pesetas por la realización de obras no autorizadas en zona de dominio público, cuya demolición y retirada del mismo igualmente ordenó.

Segundo

La Sala territorial definió el marco de hechos sobre los que gira el debate, tras considerar expresamente probados en el fundamento jurídico tercero de la sentencia los siguientes:

"1) D. Donato , a título personal, solicita de la Demarcación de Costas en escrito de 12 de agosto de 1987 autorización para limpieza en la zona de dominio público que da lugar a la sanción para vertidos al mar. Tal autorización, en precario, para ejecutar en un plazo de seis meses, le es concedida por la Demarcación de Costas con las limitaciones habituales en tales autorizaciones y sin comprender construcción alguna donde se realizan las obras que originan la sanción, le es otorgada, también a título personal, el día 17 de agosto de 1987.

2) D. Vicente , como representante de DIRECCION000 ., en 23 de marzo de 1988 y, después, el mismo D. Donato , esta vez como Consejero Delegado de la Compañía DIRECCION000 ., en 25 de septiembre de 1989, con posterioridad a la denuncia y la fecha en que le es notificada a Santana Cazorla Hermanos S.L. la incoación del expediente sancionador, solicitan la legalización y concesión de la zona, que les es denegada en resolución de 8 de septiembre siguiente.

3) En 31 de julio de 1989, por el Vigilante de Costas, se denuncia la ejecución de las obras expresadas en el antecedente de hecho primero de esta sentencia por la entidad Hermanos Santana Cazorla.

4) En el escrito de alegaciones de 1 de septiembre de 1989, D. Donato , en representación de la entidad recurrente, manifiesta, en la primera de sus alegaciones, que los hechos referidos como cargos, se están ejecutando - precisamente en la zona de domino público marítimo terrestre, como se indica en los cargos- en virtud de la autorización de la Dirección General de la Marina Mercante de fecha 28 de diciembre de 1987.

5) En tal autorización, concedida con distinto objeto y a distinta persona jurídica, se excluyen expresamente las que deban autorizarse por la Demarcación de Costas.

6) Según consta en la copia de escritura de constitución de la entidad Hermanos Santana Cazorla, S.L., los dos únicos socios y administradores son los mencionados hermanos D. Donato y D. Vicente ."

El tribunal sentenciador, a la vista de este relato fáctico, concluyó que "[...] la Sala no abriga dudas sobre la ejecución por la denunciada, hoy recurrente, de las obras a que se contrae la denuncia." Frente a la actitud de la recurrente de minimizar su responsabilidad, atribuyendo la autoría de los hechos a terceras personas (en concreto, a una entidad propietaria del hotel) el tribunal sentenciador afirmó que "[...] no puede alegarse con éxito, ahora en la vía jurisdiccional, que la ejecución de las obras les fue encomendada por la sociedad anónima propietaria del hotel colindante, cuestión no alegada en la vía administrativa y que, en todo caso, tendría visos manifiestos de autocontratación fraudulenta -para disimular una responsabilidad que fue de hecho admitida- y temeraria por no haberse intentado siquiera un principio de prueba que la acredite, salvo una testifical a la que se renuncia."

Repitió esta misma aseveración al analizar el tipo del artículo 91.2.b) de la Ley de Costas 22/1988 (constituye falta grave la ejecución no autorizada de obras o instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre) afirmando que concurren en el caso de autos "[...] todos los elementos del tipo, sin que haya lugar a dudas sobre la autoría imputada a la recurrente que, a pesar del contenido de sus alegaciones no logra acreditar la posible responsabilidad de una tercera sociedad".

Tercero

Aun cuando la parte actora fijó en la instancia como cuantía única del litigio la de 6.500.000 pesetas, dado que el objeto del pleito lo eran dos actos de naturaleza diferente (la sanción y la orden de reposición) cuya cuantía, por separado, no superaba la que permite el acceso a la casación a tenor del artículo 93.2.b de la Ley Jurisdiccional, el recurso debió ser inadmitido en su momento y ahora será desestimado.

En efecto, en cuanto con él se trataba de impugnar la sentencia de instancia en la medida en que confirma la sanción pecuniaria impuesta, teniendo ésta una naturaleza, alcance y fundamento distintos de la mera reposición del terreno a su estado previo -pronunciamiento separable del estrictamente sancionador-, su cuantía de 750.000 pesetas excluye que pueda acceder a la casación, según el citado artículo 93.2.b.

Tampoco es dudoso que el importe de los daños correspondientes a las obras llevadas a cabo, consistentes en el desmonte y ajardinamiento del terrenos y construcción de una escalera con las características físicas antes mencionadas, sea inferior al límite de seis millones de pesetas: el informe aportado por el Abogado del Estado cifra el valor de aquél en 1.500.000 pesetas. Aunque esta cifra fuera inferior a la real, ya hemos dicho que, según la estimación de la propia parte actora, no podría rebasar en ningún caso la de 5.750.000 pesetas (6.500.000 menos las 750.000 de multa), a tenor de la cual tampoco procedería la admisión de dicho recurso

Cuarto

Por lo demás, ninguno de los tres motivos en que se articula el recurso de casación tiene consistencia: uno de ellos parte de un presupuesto erróneo y los otros dos, en realidad, tratan de combatir la apreciación de los hechos y de las pruebas que lleva a cabo la sentencia de instancia, desvirtuando de este modo la naturaleza del control casacional.

  1. El segundo de los motivos -que merecería un tratamiento preferente dado que mediante él, y con apoyo en el artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, se denuncia un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio al haber sido ponente de la sentencia un magistrado cuya designación no fue notificada a la parte actora, hecho que, de ser cierto, constituiría una infracción de los artículos 203.2 y 238.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- parte de un error.

    En efecto, la lectura del reverso de la providencia dictada por la Sala de instancia el 4 de junio de 1996 (en la que, por necesidades del servicio, se nombra nuevo ponente que sustituya al anteriormente designado, a la vez que se traen los autos a la vista con citación de las partes para sentencia y se señala el 6 de junio de 1996 para la votación y fallo del pleito) pone de relieve que dicha providencia fue notificada "el siguiente día" al Procurador de la parte recurrente. Constando, pues, la notificación cuya falta censura dicha parte, quien no recurrió la providencia correspondiente, el motivo debería en todo caso ser rechazado.

  2. En el primer motivo de casación, por su parte, y al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, la sociedad recurrente denuncia que la Sala de instancia ha incurrido en una "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate", normas que no llega a concretar.

    El desarrollo del motivo se limita a criticar las apreciaciones que sobre la prueba de los hechos y la autoría de la empresa sancionada hizo la Sala de instancia. A juicio de la recurrente, "resulta evidente la falta de elementos que permitan determinar a ciencia cierta si los hechos denunciados son producto y obra de la actuación del denunciado o por el contrario se deben a trabajos realizados por orden y ejecución de terceros implicados" y la "actividad probatoria realizada por la Administración ha sido parca, insuficiente y errónea [...]".

    El motivo, formulado en estos términos, necesariamente debería ser rechazado tanto por cuestiones formales (no llega a precisar qué norma resulta infringida) como, sobre todo, porque no tiene en cuenta que el recurso de casación no es un instrumento procesal adecuado para combatir ni los hechos ni la valoración de las pruebas que hayan llevado a cabo los tribunales sentenciadores en la instancia. Cuando, como resulta del relato de hecho probados que hemos transcrito en el fundamento jurídico segundo, los que la Sala sentenciadora aprecia no se corresponden con los alegados por la parte, aquéllos no pueden ser discutidos en casación con el argumento de que los elementos de prueba eran insuficientes, pues sin duda existía una base probatoria sobre la que aquel tribunal podía formar su convicción

  3. En fin, mediante el tercer y último de sus motivos de casación, la sociedad recurrente afirma que la Sala de instancia conculca diversos principios y preceptos legales o reglamentarios, mezclando en su exposición cuestiones heterogéneas que se refieren tanto al monto de la sanción como a los daños al dominio público causados por las obras que han determinado la orden de reposición a su estado anterior.

    En primer lugar expresa que no se ha respetado el "principio de proporcionalidad entre la presunta falta administrativa cometida y la sanción que se imponga", afirmación que liga a la cita del artículo 97.1.b) de la Ley 22/1988, de Costas, a tenor del cual la multa de determinadas infracciones graves ascenderá al cincuenta por ciento del valor de las obras e instalaciones. Su tesis es que no siendo conocido el importe de éstas, resulta "injustificada y desproporcionada" la cuantía de la sanción.

    El recurrente no parece advertir suficientemente que la Sala de instancia también se pronunció al efecto afirmando que "[...] en lo que concierne a la valoración de las obras que determinan la cuantía de la multa con que se sanciona, la Sala no encuentra defectos que invaliden la prueba aportada por el Abogado del Estado, siendo el propio recurrente quien atribuye un valor muy superior al de 1.500.000 pesetas, cuando señala la cuantía del procedimiento en 6.500.000". Para dicho tribunal el valor de la obra ejecutada excede del duplo de la sanción impuesta, por lo que la multa resulta incluso inferior a la que pudiera haber procedido.

    En cuanto a la supuesta vulneración del artículo 179.3 del Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, dictado en desarrollo de la Ley 22/1988, de Costas, si ciertamente el precepto reglamentario dispone que las obligaciones de restituir las cosas y reponerlas a su estado anterior, con las indemnizaciones de daños y perjuicios causados, deben exigirse en primer término al promotor y subsidiariamente a los demás responsables, es precisamente la aplicación de esta norma la que conduce a la Sala de instancia a la solución que adopta tras afirmar de modo expreso que "[...] dado que no existe otro responsable, es claro que sólo la recurrente es obligada a la restitución de las cosas a su estado anterior por imperativo del art. 95.1 de la Ley de Costas".

    En lo que se refiere a la supuesta vulneración del "artículo 25.3 de la Constitución", baste decir que tal precepto, a cuyo tenor la Administración no podrá imponer sanciones que directa o subsidiariamiente impliquen privación de libertad, nada tiene que ver con el objeto del litigio.

    Por último, la referencia que se incluye en la parte final de este tercer motivo a la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de abril de 1995 en nada obsta a cuanto queda expuesto: la cita que de dicha sentencia hace la recurrente se limita a declarar la aplicación del principio de proporcionalidad para determinar el importe de las sanciones administrativas.

Quinto

La desestimación del recurso conlleva, a tenor del artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la "Hermanos Santana Cazorla, S.L." contra la sentencia de fecha 18 de junio de 1996, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 469/1992 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Las Palmas. Con imposición de las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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