STS, 7 de Noviembre de 2007

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2007:7378
Número de Recurso9934/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 7 de Noviembre de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Noviembre de dos mil siete.

Visto el recurso de casación nº 9934/03, interpuesto por la Procuradora Sra. Guinea y Ruenes, en nombre y representación del Ayuntamiento de Burgos, contra la sentencia dictada en fecha de 24 de Octubre de 2003, y en su recurso nº 75/02, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), sobre impugnación de denegación de aprobación provisional de modificación del Plan General, siendo parte recurrida la entidad "Arrendamientos de Burgos S.A." y D. Cornelio, representados por el Procurador Sr. Argos Linares.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictó sentencia estimando en parte el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Burgos se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha de 14 de Noviembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha de 23 de Diciembre de 2003, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 31 de Mayo de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida ("Arrendamientos de Burgos S.A." y D. Cornelio ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 24 de Octubre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 10 de Septiembre de 2007, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 31 de Octubre de 2007, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación nº 9934/03 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) dictó en fecha de 24 de Octubre de 2003, y en su recurso contencioso administrativo nº 75/02, por medio de la cual se desestimó el interpuesto por D. Cornelio y "Arrendamientos de Burgos S.A." contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Burgos de fecha 29 de Noviembre de 2001, que denegó la aprobación provisional de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana Municipal para clasificar como urbanizables dos nuevos sectores con ordenación detallada, denominados 5-27 y 5-28.

SEGUNDO

La Sala de instancia estimó en parte el recurso contencioso administrativo y declaró nulo de pleno derecho el acuerdo impugnado (con retroacción de actuaciones) al no haber sido adoptado por mayoría absoluta de los miembros de la Corporación, tal como exige el artículo 47.1-i) de la Ley de Bases de Régimen Local .

TERCERO

Contra esa sentencia ha formulado el Ayuntamiento de Burgos recurso de casación, en el que esgrime tres motivos de casación, todos referentes al argumento en que la Sala de instancia fundo la estimación parcial del recurso contencioso administrativo. En estos tres motivos se dice que la decisión de la Sala de exigir mayoría absoluta en el caso de denegaciones de instrumentos de planeamiento vulnera en primer lugar el derecho a la tutela judicial efectiva, porque conduce al absurdo y a casos en que no puede conseguirse ni la aprobación ni la denegación de un Plan; que infringe el artículo 218 de la L.E.C . porque no se ajusta ni a lógica ni a razón, viniendo a resultar disparatada; y, en tercer lugar, que infringe el artículo 47-3-i) de la L.B.R.L. de 2 de Abril de 1985, el cual exige mayoría cualificada para las aprobaciones de planes o instrumentos de planeamiento, pero no para su denegación.

CUARTO

El último motivo debe ser estimado.

El artículo 47-3-i) de la Ley de Bases establece una mayoría reforzada para la adopción de ciertos acuerdos por las Corporaciones Locales.

En su redacción originaria exigía el voto favorable de 2/3 del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las Corporaciones para la adopción de acuerdos en materia de "planes e instrumentos de ordenación urbana".

Con la modificación del R.D.L. 5/96, de 7 de Junio y la Ley 7/97, de 14 de Abril, se exigió la misma mayoría para adoptar acuerdos sobre "aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los Planes e instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística".

Más tarde, la Ley 11/99, de 21 de Abril (vigente cuando se adoptó el acuerdo aquí impugnado) exigió mayoría absoluta para "los acuerdos que corresponda adoptar a la Corporación en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística". (Esta redacción ha permanecido idéntica en la posterior modificación operada por Ley 57/2003, de 16 de Diciembre ).

El precepto, en la redacción aplicable, supone, pues, una reducción del supuesto de hecho, porque exige la mayoría absoluta no para adoptar acuerdos con referencia a cualquier clase de Plan o instrumento urbanístico, sino sólo para los que se refieran al planeamiento general.

Ahora bien (y con esto ya entramos en la esencia del motivo) la exigencia de la mayoría absoluta necesita una explicación, ya que la terminología simple oculta a veces la verdad jurídica, pues si el acuerdo del Ayuntamiento hubiera dicho "se entiende rechazada la aprobación provisional de la modificación del Plan", quizá entenderíamos más sencillamente la exigencia legal que diciendo, como dice, "se deniega la aprobación provisional". En efecto, no es que para rechazar la aprobación provisional se exija mayoría absoluta, sino que basta que la propuesta no obtenga la mayoría absoluta para que se entienda rechazada, cualquiera que haya sido el resultado de la votación. En otro caso, podría debatirse en sucesivas e infinitas ocasiones sin que pudiera conseguirse la mayoría necesaria ni para la aprobación ni para el rechazo del Plan.

En la ocasión de autos la propuesta de modificación del Plan General no obtuvo a su favor la mayoría absoluta, y por ello quedó rechazada, sin más.

Esta es la única interpretación lógica y operativa que consiente el artículo 47-3-i) de la Ley de Bases de Régimen Local .

Procede, en consecuencia, con estimación del motivo, declarar haber lugar al recurso de casación, revocar la sentencia impugnada y resolver lo que corresponda dentro de los términos en que está planteado el debate. (Artículo 95-2 -d) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

QUINTO

El recurso contencioso administrativo debe ser desestimado, ya que, por un lado, el Ayuntamiento no está obligado a otorgar la aprobación provisional por el mero hecho de que haya existido aprobación inicial, y, por otro, el ordenamiento jurídico nunca ha desapoderado a la Administración para evitar desarrollos urbanísticos en suelos que entienda inadecuados para ello. A) Desde luego, la mera existencia del trámite de información pública es prueba de que la aprobación provisional no es un acto debido. Precisamente las sugerencias o alegaciones hechas en el periodo de información pública (en este caso, del propio Ayuntamiento y de la Asociación Geocientífica de Burgos, ambos opuestos a la modificación) pueden hacer variar las apreciaciones de la Corporación en el momento de la aprobación inicial.

Y con mucha más razón cuando es el propio promotor el que entiende que la aprobación inicial se ha producido por silencio administrativo positivo.

  1. Y acerca de la potestad de los Ayuntamiento para evitar desarrollos urbanos en suelo que entiende inadecuados para ello, este Tribunal se ha pronunciado recientemente sobre la materia en sentencia de 11 de Mayo de 2007 (casación 7007/03 ), donde se dice literalmente lo siguiente:

    "La cuestión jurídica sobre la que debemos pronunciarnos es, por tanto, si tras entrar en vigor el Real Decreto-Ley 4/2000, y hasta que lo hizo la Ley 10/2003, de 20 de mayo, que volvió a incluir en aquel artículo

    9.2 esa causa o razón, su interpretación jurídica era, debía ser, una según la cual el planificador, a través del planeamiento general, no podía clasificar un suelo como no urbanizable por la repetida causa o razón, esto es, por considerarlo inadecuado para un desarrollo urbano. Interpretación que, de ser cierta, desplazaría y haría inaplicable al caso enjuiciado la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 1/1997, de 18 de junio

    , entonces vigente, que incorporó a su ordenamiento autonómico una norma, la contenida en el artículo 11.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, cuya interpretación, a sensu contrario, excluía del suelo urbanizable los terrenos que el Plan General no considerara adecuados para ser urbanizados. Desplazamiento e inaplicación derivados del carácter de legislación básica estatal y, en su caso, de condiciones básicas del ejercicio de los derechos, atribuido a aquel artículo 9 por la Disposición final única de la citada Ley 6/1998 .

    Centrada así la cuestión, conviene tener presentes cuales han sido las sucesivas redacciones de aquel artículo 9.2 de la Ley 6/1998 cuando definía qué terrenos (además de los previstos en el número 1 del mismo artículo) debían tener la condición de suelo no urbanizable:

    (1) Según su redacción originaria, vigente desde el 5 de mayo de 1998 al 24 de junio de 2000, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano".

    (2) Según la introducida por el repetido Real Decreto-Ley 4/2000, redacción vigente desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el punto anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales". Y

    (3) Según la introducida por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, redacción cuya vigencia comenzó el 22 de mayo de 2003, debían tenerla los terrenos "que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrícola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística".

    Pues bien, abordando ya la cuestión que nos ocupa, son varias las razones que nos conducen a entender que la supresión del inciso "así como aquellos otros que considere inadecuados para un desarrollo urbano", efectuada por aquel Real Decreto-Ley (convalidado por acuerdo del Congreso de los Diputados de 29 de junio de 2000 ), no debe ser interpretada en el sentido que aparenta de desapoderar al planeamiento general para tomar en consideración esa inadecuación a los efectos de la clasificación de un suelo como no urbanizable, ni en el sentido de que la legislación básica estatal y, en su caso, las condiciones básicas del ejercicio de los derechos, se opusieran en aquel espacio de tiempo que medió desde el 25 de junio de 2000 al 21 de mayo de 2003 a que dicho planeamiento pudiera, justificadamente, incluir en esa clase a los terrenos que considerara inadecuados para un desarrollo urbano. Sin perjuicio de otras y centrándonos en las que nos parecen más esclarecedoras, tales razones son las siguientes:

  2. La doctrina constitucional que interpreta con qué alcance e intensidad pueden incidir los títulos competenciales del Estado sobre la competencia exclusiva atribuida a las Comunidades Autónomas en materia de urbanismo; que puede verse, en lo esencial, aunque no sólo, en los fundamentos jurídicos 5 a 12 de la conocida STC número 61/1997, de 20 de marzo, a los que nos remitimos. De esa doctrina, y fijándonos ahora en lo que realmente importa para la cuestión que nos ocupa, puede extraerse sin especial dificultad que aquellos títulos competenciales estatales no habilitan hasta el punto de que los productos normativos surgidos a su amparo puedan sustraer a las Comunidades Autónomas y a las Administraciones Locales -a cada una en el ejercicio de sus respectivas competencias- las potestades que directa y meramente sirven para plasmar la configuración de un determinado modelo territorial y urbanístico y, más en concreto, de un determinado modelo de ciudad. A través de aquellas competencias estatales y de sus productos normativos no cabe privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de definir donde y cuando pueden y deben surgir y desarrollarse los asentamientos humanos. Pueden condicionar ese modelo, pero no privar de la opción para configurar un modelo propio. En consecuencia, siendo esa la doctrina constitucional, difícil será interpretar la supresión de aquel inciso en el sentido de que su espíritu y finalidad (elemento, éste, al que fundamentalmente ha de atenderse en la labor de interpretación de las normas jurídicas, según ordena el artículo 3.1 del Código Civil ) fuera privar a esas Administraciones Territoriales de la posibilidad de optar por un modelo que, por razones de carácter territorial o urbanístico, no por otras, considere en un momento dado que determinados suelos son inadecuados para el desarrollo urbano.

  3. La doctrina constitucional específica y singularmente surgida al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 9 de la Ley 6/1998, que cabe ver en la STC número 164/2001, de 11 de julio, especialmente en su fundamento jurídico 14 . En ella, en la que de nuevo es de ver una repetida llamada de atención a que los títulos competenciales del Estado y sus productos normativos no pueden llegar a imponer un determinado modelo urbanístico, y en la que se tiene presente la supresión de aquel inciso llevada a cabo por el repetido Real Decreto-Ley, pero en la que se enjuicia la constitucionalidad de aquel artículo 9 en su redacción originaria, hay consideraciones que a nuestro juicio son muy significativas para decidir sobre la cuestión que nos ocupa. Así, y en lo que ahora importa, se lee al inicio del párrafo tercero de aquel fundamento jurídico 14 que el precepto impugnado, en su redacción de 1998, establece, en síntesis, dos criterios directos para la clasificación del suelo como no urbanizable: que el suelo sea incompatible con la transformación y que sea inadecuado para un desarrollo urbano. Se añade en el mismo párrafo, y ello ya parece tener ese valor significativo al que antes nos referíamos, una consideración según la cual debemos adelantar que la suma de los dos criterios de clasificación contenidos en el artículo 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del artículo 9 LRSV. Y en la misma línea, con ese mismo valor, y precisamente al ocuparse del criterio de clasificación referido a la inadecuación para un desarrollo urbano, termina el razonamiento del Tribunal Constitucional expresando que es la concurrencia de los dos criterios del artículo 9.2 LRSV, en la concreta redacción de 1998, lo que lleva a rechazar el reproche de inconstitucionalidad. De nuevo, por tanto, parece imponerse como lógica la conclusión que expresamos en el último inciso de la letra anterior. Y

  4. El preámbulo del Real Decreto-Ley 4/2000 no contiene una referencia clara a la razón de ser por la que suprimió aquel inciso. Como tal, no parece que podamos considerar aquella que habla de la incidencia en los productos inmobiliarios del precio del suelo, condicionada a su vez por la escasez de suelo urbanizable, pues una referencia idéntica no deja de contenerse, también, en la exposición de motivos de la Ley 10/2003 que, sin embargo, vuelve a introducir como criterio apto para la clasificación de un suelo como no urbanizable el de la inadecuación para el desarrollo urbano. Junto a ello, aquel preámbulo tampoco se refiere a la exposición de motivos de la Ley 6/1998, pese a que en ella, en el párrafo primero de su número 2, y sin duda para explicitar las razones hábiles para preservar un suelo y excluirlo del proceso urbanizador, incluyó explícitamente la de su justificada inadecuación para el desarrollo urbano. Esta reflexión nos lleva a enlazar con el proceso parlamentario de elaboración de la Ley 6/1998, pues el artículo 9.2, en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales, se refería a que el planeamiento general podía clasificar como suelo no urbanizable aquellos otros terrenos que considere justificadamente inadecuados para un desarrollo urbano racional. Desaparecidas esas dos exigencias que acabamos de subrayar en el texto finalmente aprobado del artículo 9.2 de la Ley 6/1998, con la consecuente apariencia de que el margen de discrecionalidad del planificador podía entenderse ampliado, surge, al combinar todo lo que hasta ahora llevamos razonado, incluida la pervivencia tras el Real Decreto-Ley de aquella expresión del párrafo primero del número 2 de la exposición de motivos de la Ley 6/1998, la idea de que la supresión del inciso no obedeció tanto a la exclusión del criterio de la inadecuación para un desarrollo urbano, sino, más bien, a la de poner freno a esa aparente ampliación del margen de discrecionalidad. Entendemos que este es el espíritu y finalidad de la repetida supresión y, por ende, el elemento fundamental a la hora de interpretar su significado jurídico. Y entendemos que ello se ve confirmado al estudiar la Ley 10/2003 (que, no se olvide, es el producto normativo que surge por la vía del artículo 86.3 de la Constitución, esto es, la Ley que, tras la convalidación del Real Decreto-Ley 4/2000, resultó de tramitar éste como proyecto de ley), pues en su exposición de motivos se expresa que en la misma dirección de incrementar la oferta del suelo, trasladando este efecto positivo al precio final de los bienes inmobiliarios, se orienta la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable, y en la redacción que finalmente da al artículo 9.2 exige que el criterio clasificador de la inadecuación para el desarrollo urbano se sustente o lo sea, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística."

    Y acerca de la potestad de planeamiento de la Administración como genuina manifestación de su deber de velar con objetividad por los intereses generales, puede verse también la sentencia de este Tribunal de 29 de Noviembre de 2006 (casación nº 1980/03 ), que aunque referida a la legislación urbanística valenciana, contiene unas reflexiones muy importantes sobre esta cuestión, de aplicación general.

SEXTO

En el presente caso el suelo sobre el que se pretende crear desarrollos urbanos está clasificado como suelo no urbanizable, parte como no urbanizable no apto para el desarrollo urbano (SNUIDUR), y, en una menor proporción, como suelo no urbanizable de protección de cauces (SNUEPC), según el informe del Sr. Jefe de la Sección de Planeamiento de 11 de Diciembre de 2000; terrenos que constituyen los sectores 26 y 27 y sobre los que se pretenden edificar un total de 1.820 viviendas.

(Merece mención especial la oposición de la Asociación Geocientífica de Burgos, que se basa en "el hecho comprobado de que los terrenos que se pretender modificar para su urbanización residencial son inundables bajo la influencia del régimen de caudales del río Vena y del Arroyo de los Descalzos, lo que conllevaría riesgos efectivos si esas zonas se convirtieran en edificables en los términos propuestos").

En consecuencia, no puede pretenderse, conforme a lo dicho más arriba, que el Ayuntamiento de Burgos venga obligado a aprobar provisionalmente una modificación de su Plan General para hacer urbanizables unos terrenos que su propio Plan General ha querido preservar del desarrollo urbano, porque, conforme a nuestra sentencia de 11 de Mayo de 2007, los Ayuntamientos nunca han sido desapoderados para dirigir la política urbanística municipal y para encauzar el desarrollo urbano conforme a las exigencias del interés público; y ello, incluso, en el periodo de vigencia del Real Decreto-Ley 4/2000 .

SÉPTIMO

Fue, por lo tanto, conforme a Derecho que el Ayuntamiento demandado, en el acuerdo aquí recurrido, tuviera por no aprobada provisionalmente la modificación que se proponía del Plan General (al no obtener la propuesta a su favor la mayoría absoluta), y el recurso contencioso administrativo debe por ello ser desestimado.

OCTAVO

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ) ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 9934/03 interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos contra la sentencia dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos) en fecha 24 de Octubre de 2003 y en su recurso contencioso administrativo nº 75/02, y en consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia.

  2. - Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 75/02 interpuesto por D. Cornelio y "Arrendamientos de Burgos S.A." contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Burgos de fecha 29 de Noviembre de 2001, que denegó la aprobación provisional de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana para clasificar como urbanizables dos nuevos sectores con ordenación detallada denominados S-27 y S-28.

  3. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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