STS, 19 de Julio de 2002

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don Paulino contra la desestimación presunta por la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación de la solicitud de homologación de título de Especialista en Cirugía Plástica, expedido por la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro a que este recurso se contrae. Denegación que declaramos ajustada a Derecho".

Notificada la anterior resolución, la representación procesal de don Paulino presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Luis Pérez Mulet y Suárez en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Abogado del Estado como parte recurrida.

En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4 y 3º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala proceda declarar, mediante sentencia, la estimación del presente recurso de casación, revocando y casando la sentencia impugnada, y en definitiva, acordando la procedencia de la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por mi mandante de conformidad con los pedimentos efectuados en el escrito de demanda.

Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.

Dado traslado del escrito de interposición del recurso al Abogado del Estado ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia que desestime el recurso.

Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 16 de julio de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

El recurrente, licenciado en Medicina y Cirugía por la Universidad Autónoma de Barcelona, solicitó al Ministerio de Educación y Ciencia que se homologara su título de Especialista en Cirugía Plástica, Reparadora y Estética, obtenido en la Universidad Pontificia Católica de Río de Janeiro (Brasil), al título español de Especialista en Cirugía Plástica y Reparadora.

La Secretaría de Estado de Universidades e Investigación acordó desestimar su petición, al considerar que de acuerdo con el informe emitido por la Comisión, "la formación recibida por el homologante en Brasil no es equiparable en duración, tres años, con la exigida en nuestro país, de cinco años; sin que se hayan cumplido los objetivos generales fijados en el programa formativo español por cuanto que el homologante no acredita haber cursado en Brasil una formación básica previa a la específica de la especialidad como parte integrante del programa formativo exigido en ese país para la obtención del título". Añadió asimismo que la misma duración de cinco años a tiempo completo es la requerida por la Directiva del Consejo 75/363/CEE para el reconocimiento en España del título de médico especialista en cirugía plástica y reparadora, otorgado por un Estado miembro de la Comunidad europea a un nacional comunitario.

Contra este acuerdo interpuso el interesado recurso contencioso-administrativo, solicitando que se declarase su derecho a acceder a la homologación solicitada, o, subsidiariamente, que se reconociera su derecho a acceder a la antedicha homologación mediante la posibilidad de completar la formación práctica en España.

La sentencia de instancia, desestimatoria del recurso, señala en primer lugar que el Convenio hispano-brasileño de 1960 no contiene normas ni establece criterios para homologar títulos entre ambos países, por lo que ha de acudirse al artículo 7 del Real Decreto de 16 de enero de 1987, que dice que las resoluciones de concesión o denegación de homologación de títulos de educación superior se adoptarán teniendo en cuenta diversos criterios (curriculum, precedentes, prestigio de la Universidad, reciprocidad y el criterio del Consejo de Universidades).

Descendiendo a las concretas circunstancias del caso debatido, recuerda la sentencia que el dictamen emitido en el expediente administrativo es desfavorable a la homologación por diversas razones, unas referidas al tiempo y a la duración de los estudios exigidos en España y otras que suponen una valoración sobre el contenido de las materias cursadas.

En relación con este último aspecto, entiende la Sala de instancia que no es su función decidir y resolver sobre el valor científico de los estudios realizados o el sistema pedagógico sometido a controversia. Y por lo que respecta a las dos observaciones que detecta la Comisión autora del informe desfavorable sobre la petición del actor, dice la sentencia que la falta de formación en materias básicas que apunta dicho informe carece, por sí misma, de precisión suficiente para denegar la homologación. En cambio, no ocurre lo mismo respecto de la duración del periodo formativo en Brasil, reducido a tres años, muy inferior al de cinco años exigido en España y requerido también en el Real Decreto 1961/1989, de 29 de diciembre, regulador del reconocimiento de diplomas, certificados y otros títulos de médico especialista de los estados miembros de la Comunidad Europea. En atención a este dato, concluye la sentencia que procede desestimar el recurso.

El recurso de casación se articula en dos motivos.

El primero denuncia la infracción de la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991 (punto 12º, letras B y C, en relación con el artículo 7 del Real Decreto 86/1987 de 16 de enero). Asimismo se alega la vulneración por aplicación indebida del Real Decreto 1691/1989, de 29 de diciembre, en relación con el punto 19º de la citada Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991.

El punto 11º de la OM de 14 de octubre de 1991 establece que, formulada la solicitud de homologación y aportada la documentación reglamentaria en debida forma, se someterá el informe a la Comisión Nacional de la especialidad que corresponda, que, una vez recibido el expediente, "emitirá en el plazo máximo de tres meses un informe debidamente motivado sobre la formación científica, teórica y práctica de acuerdo con los siguientes extremos: a) Correspondencia entre la duración del programa formativo acreditado por el solicitante y el establecido oficialmente en España. b) Correspondencia entre los contenidos del programa formativo español y el realizado por el solicitante, valorando si este último capacita para la adquisición de los conocimientos y habilidades propios de la especialidad, así como de la responsabilidad del ejercicio profesional y si en el mismo se cumplen los objetivos generales fijados en el programa formativo español. c) Asimismo la Comisión podrá valorar las actividades científicas y académicas realizadas por el solicitante relacionadas con la especialidad cuya homologación se solicita" (punto 12º). El recurrente entiende que este último precepto ha sido infringido por carecer el informe emitido en el expediente administrativo de la mínima motivación exigible conforme a lo ordenado en el mismo, siendo este un vicio que justifica la anulación de la resolución administrativa impugnada.

También alega el recurrente, en el desarrollo de este primer motivo, que se ha infringido el punto 4º de la tan citada Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991, donde se establece que "las resoluciones de los expedientes de homologación se adoptarán teniendo en cuenta la equivalencia existente en cuanto a nivel y calidad de enseñanza, contenido y duración entre los programas formativos extranjeros acreditados por los solicitantes y los exigidos oficialmente en España. En todo caso el programa formativo extranjero deberá haberse realizado por un sistema oficialmente aprobado en el país de que se trate y efectuado en un Centro autorizado a tal fin por las autoridades u organismos competentes".

Esa vulneración se produce -a juicio del recurrente- porque la resolución administrativa no ha tenido en cuenta la calidad y nivel de la enseñanza que ha recibido en Brasil, sino que ha atendido al mero dato de la duración de los estudios realizados sin advertir que el centro donde ha realizado sus estudios (Universidad Pontificia de Río de Janeiro, bajo la dirección del prof. Dr. Jesús Carlos ) es uno de los más prestigiosos a nivel mundial y acudió al mismo becado por la propia Administración española. Más aún -sigue diciendo el recurrente-, no es cierto que su periodo formativo haya tenido una duración de solo tres años, ya que antes de trasladarse a Brasil realizó los estudios de la licenciatura de medicina en España, más un año de formación rotatoria y dos de formación especializada como cirujano en un hospital público, siempre en España.

El segundo motivo de casación, formulado al amparo del apartado 3º del artículo 95-1 de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 2 del Real Decreto 86/1987, de los puntos 2º y 13º de la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991, y del artículo 80 de la Ley Jurisdiccional en relación con el 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Alega aquí el recurrente que en el mismo expediente administrativo consta una diligencia de despacho y decisión, suscrita con fecha 30 de septiembre de 1994 por el Subdirector General de Especialidades en Ciencias de la Salud, en la que se dice literalmente que "vistas alegaciones del interesado elaborar propuesta dando la posibilidad de completar la formación en España o acreditar el doble de la diferencia de tiempo existente por ejercicio y profes." (sic). En esta línea, en la demanda se solicitó con carácter subsidiario que si no se le concedía la homologación directa del título, al menos se le concediese la posibilidad de completar su formación.

Pues bien -continúa el recurrente-, la sentencia de instancia ni siquiera se pronuncia sobre esta petición, pese a que tenía una clara cobertura legal, ya que el artículo 2 del RD 86/1987 establece que "la homologación de títulos extranjeros de educación superior sólo podrá exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En tales supuestos podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título". Y, en este sentido, la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991 dispone en su punto 2º, apartado 1º, que la homologación "exigirá la realización de una prueba teórico-práctica en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que conduce al título español correspondiente. Dicha prueba versará sobre los conocimientos teóricos y prácticos de la formación española requeridos para la obtención del título"; añadiendo el punto 13º que "1. En el supuesto de que, existiendo total equivalencia en cuanto a la duración del programa formativo extranjero respecto al español, la Comisión Nacional estimara que no existe equivalencia en cuanto a los Contenidos, podrá formular propuesta de realización de la prueba teórico-práctica a que se hace referencia en el apartado segundo de la presente Orden. 2. En el supuesto de que la duración del período formativo realizado por el solicitante fuese inferior a la exigida en España, la Comisión Nacional podrá valorar su ejercicio profesional posterior, específico de la especialidad cuya homologación solicita, siempre que su duración sea al menos el doble de la diferencia existente entre la de la formación especializada efectuada en el extranjero y la exigida en España. En el caso de que esta valoración sea positiva, el solicitante deberá someterse a la prueba teórico-práctica a que se refiere el apartado segundo de la presente Orden. Si el solicitante no acreditara haber realizado ejercicio profesional posterior, podrá realizar en España el período formativo complementario necesario hasta completar el mínimo exigido, siempre que la diferencia existente entre ambos períodos formativos no supere el 20 por 100 de la duración del exigido en España. Esta formación complementaria se llevará a efecto conforme a lo dispuesto en el apartado decimoquinto, punto 2 de la presente Orden. A su término, el solicitante deberá superar la prueba a que hace referencia el apartado segundo de la presente Orden".

Insiste el recurrente en que la sentencia no responde de ninguna manera a esta petición pese a su explícito planteamiento en la demanda y su evidente respaldo normativo, por lo que ha incurrido en incongruencia omisiva.

De las actuaciones administrativas resulta que la Comisión Nacional de Cirugía Plástica y Reparadora, emitió un primer informe en sentido negativo a su solicitud, con las siguientes y sucintas consideraciones: "no homologable, faltan básicas previas, suficientes para equipararlas cuantitativamente y cualitativamente al sistema MIR".

Este informe se trasladó al interesado para alegaciones, cumplimentando este el trámite mediante nuevo escrito en el que manifestaba que tan escueta argumentación le dejaba en situación de indefensión, pues nada se decía sobre cuáles eran esas materias básicas que se echaban en falta para conseguir la homologación. A continuación, se emitió nuevo dictamen por la Comisión Nacional, que se limitó a hacer constar su evaluación final "desfavorable", siendo destacable que en el modelo de informe que utilizó la Comisión se dejaron en blanco, sin anotación alguna, los siguientes apartados: "correspondencia entre la duración del programa formativo español y el realizado por el solicitante para obtener el título, diploma o certificado que presenta", "correspondencia entre los contenidos del programa formativo español y el realizado por el solicitante, valorando si este último capacita para la adquisición de conocimientos y habilidades de la especialidad", "correspondencia entre los contenidos del programa formativo español y el realizado por el solicitante, valorando si esta último capacita para la adquisición de la responsabilidad del ejercicio profesional", "valoración del cumplimiento de los objetivos generales fijados en el programa formativo español en el realizado por el solicitante" y "valoración del ejercicio profesional posterior, específico de la especialidad que se pretende homologar, prestado en el país de origen o procedencia del título, diploma o certificado que presente el solicitante".

Más aún, en el mismo modelo o formulario de informe existía un apartado intitulado "resumen final del informe", con cinco posibilidades, referidas respectivamente a la equivalencia de contenidos entre el programa español y el realizado, la equivalencia de duración entre ambos programas, la diferencia inferior al 20% entre la duración de los dos programas, la no equivalencia de los contenidos, o la no equivalencia de la duración pero efectivo acreditamiento del ejercicio profesional posterior en el país de origen o procedencia durante un tiempo superior al doble de la diferencia existente entre la duración de ambas formaciones; resultando que, de nuevo, este resumen final quedó sin cumplimentar.

Sin embargo, el día 30 de septiembre de 1994 el Subdirector General de Especialidades en Ciencias de la Salud y Relaciones con Instituciones Sanitarias suscribió una diligencia por la que proponía lo siguiente: "vistas las alegaciones del interesado, elaborar propuesta dando la posibilidad de completar la formación en España o acreditar el doble de la diferencia de tiempo existente por ejercicio profesional". Parece que esta propuesta no se tuvo en cuenta, pues la resolución del procedimiento, aunque está unida al expediente a continuación de esta diligencia, es de fecha anterior -16 de septiembre-, y omite cualquier referencia a esta posibilidad.

Lo cierto, es que la normativa de aplicación permitía diversas posibilidades intermedias entre la plena concesión de la homologación y su denegación absoluta, posibilidades sobre las que la Comisión Nacional de la especialidad debió haber emitido informe, como se desprende de la normativa precitada y resulta, sin ir más lejos, del propio formulario que utilizó, elaborado por la misma Administración, en el que se contenían apartados de necesaria cumplimentación referidos a tal abanico de opciones, siendo así que nada hizo y, más aún, en los dos informes emitidos uno se limitaba a decir, en apenas dos líneas, que faltaban materias básicas para conceder la homologación, sin dar la más mínima indicación sobre cuáles pudieran ser esas materias, y el segundo carecía por completo de la más elemental motivación, limitándose a indicar que el informe era "desfavorable". En este sentido, partiendo del principio general de que quien pide lo más pide también, implícitamente, lo menos, si el recurrente solicitó la homologación de su título, los órganos informantes debieron haber dictaminado sobre la posibilidad de conceder, si no la homologación incondicionada, sí la homologación supeditada a alguna de esas posibilidades intermedias.

Por eso se ha infringido el apartado 12º, en relación con los apartados anterior y siguiente, de la Orden de 1991, por cuanto que los informes emitidos por la Comisión de la especialidad no dieron cumplimiento a lo ordenado en dicho punto ni en la extensión del informe ni en su motivación, . El hecho de que se tratara de informes no vinculantes no relativiza la trascendencia de esta infracción, pues en todo caso son informes preceptivos que han de pronunciarse necesariamente sobre los extremos que en esos apartados se contienen, de manera que su insuficiencia cuantitativa y cualitativa puede equipararse a la omisión de dicho trámite.

Por otra parte, habiéndose planteado por el actor en su demanda la posibilidad de obtener la homologación condicionada a la realización de un periodo complementario de formación, la sentencia omite cualquier pronunciamiento sobre esta petición, incurriendo en incongruencia por omisión que no queda desvirtuada por una hipotética desviación procesal derivada del hecho de que esa petición subsidiaria no se hubiera planteado en sede administrativa, ya que, primero, el propio expediente administrativo obra un informe que admite esa posibilidad, y segundo, ya se ha dicho que quien pide lo más pide también, implícitamente, lo menos, por lo que habiéndose pedido lo más en vía administrativa no había inconveniente alguno para que se pidiera también lo menos en vía jurisdiccional, petición a la que Sala de instancia debía haber extendido su análisis y respuesta.

Cierto es, no obstante, como señala la Sala a quo, que los Tribunales de Justicia no pueden sustituir a la Administración en esos juicios de valoración, de carácter marcadamente técnico-científico, sobre la calidad y cantidad de la formación recibida por el actor en Brasil, su eventual suficiencia a efectos de la homologación pretendida, o la posibilidad de completar esa formación mediante procedimientos complementarios legalmente previstos. Tal juicio corresponde ante todo y primordialmente a los órganos técnicos competentes de la propia Administración;

Por tal razón, aun apreciada la infracción de los apartados referidos de la Orden Ministerial de 14 de octubre de 1991 y la incongruencia omisiva en que incurrió la Sala de instancia, no puede ahora resolverse en esta sentencia de conformidad con los pedimentos de la demanda, procediendo acordar, con estimación del recurso de casación, la anulación de la resolución administrativa impugnada y la retroacción de actuaciones en el expediente administrativo de su razón, para que, previa evacuación en debida forma de los informes prevenidos en los apartados 12º y 13º de la Orden de 14 de octubre de 1991, se dicte nueva resolución en la que se decida bien sobre la procedencia de la homologación automática solicitada, bien sobre la posibilidad de supeditar dicha homologación a cualquiera de las demás alternativas previstas a tal efecto en el Real Decreto 86/1987 y en la tan citada Orden de 14 de octubre de 1991 o bien una nueva denegación incondicionada.

Procede que cada parte satisfaga sus costas, de acuerdo con el artículo 102-2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,