STS, 14 de Abril de 2004
| Ponente | Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2004:2458 |
| Número de Recurso | 6289/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 14 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Abril de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALHAMA DE MURCIA, representado por el Procurador Sr. Del Castillo Olivares Cebrián, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de fecha 16 de julio de 2001, sobre aprobación definitiva del Proyecto de Compensación - I Fase del Sector Urbanizable de Las Cañadas.
En el recurso contencioso-administrativo número 593/97 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, con fecha 16 de julio de 2001, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Con rechazo de la inadmisibilidad alegada por la Administración demandada, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo nº 593/1997 interpuesto por Don Carlos María, frente al acuerdo del Pleno de Ayuntamiento de Alhama, de 19.12.1996, de aprobación definitiva del proyecto de compensación-I Fase del Sector urbanizable de Las Cañadas, según las determinaciones de la modificación 4/R del Plan General de Ordenación Urbana municipal, y anular este acto administrativo por no ser conforme a Derecho. Sin costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALHAMA DE MURCIA, formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN
Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 24.1 de la Constitución, 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (hoy 33.1 y 67.1 de la vigente) y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (hoy 218 de la vigente), en relación con los artículos 82.g y 67.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (52.2 de la vigente) y 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 45.1.b del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y, como correlativos, el artículo 83.2, letras "b" e "i", y el artículo 142.1, 3 y 4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992.
Mediante Providencia de fecha 6 de febrero de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 30 de marzo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación identifica como cuestión a resolver la relativa a si el proyecto de compensación puede limitar su ámbito, en el sentido de no extenderse a toda la superficie de la unidad de ejecución delimitada como tal por el Plan Parcial; cuestión que responde negativamente, anulando, en consecuencia, el acuerdo municipal que había aprobado definitivamente el Proyecto de Compensación I Fase del Sector Urbanizable de Las Cañadas.
El primero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, imputa a la sentencia recurrida el vicio de incongruencia omisiva, ya que deja de analizar (1) la alegación de caducidad de la demanda, hecha por el Ayuntamiento demandado, hoy único recurrente en casación, en su escrito de contestación a la demanda; (2) la alegación de inadmisibilidad por haberse interpuesto el recurso contencioso con manifiesto fraude procesal, opuesta también por dicha parte; y (3) la contestación a la demanda opuesta por la parte codemandada.
Estas dos últimas causas del vicio que se imputa no permitirían acoger el motivo, que debe, sin embargo, ser acogido por razón de la primera de aquellas causas. En efecto:
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Alegó el Ayuntamiento demandado, como causa de inadmisibilidad, que el recurso contencioso- administrativo se había interpuesto y mantenido con manifiesto fraude procesal, citando al efecto el artículo 11.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pero tal alegación sí fue analizada (y correctamente, además) en el primero de los fundamentos de derecho de la sentencia recurrida, razonando, de un lado, que la parte no especifica el supuesto de inadmisibilidad en que se fundamenta esta alegación, lo cual era cierto y no podía dejar de serlo, pues aquella alegación no se subsume en ninguno de los supuestos o causas de inadmisibilidad previstos, entonces, en el artículo 82 de la anterior Ley de la Jurisdicción; y, de otro, que una pretensión que supuestamente entrañe fraude procesal, no impide, sino todo lo contrario, su examen, a los efectos establecidos en aquel artículo 11.2, que serían, no inadmitir el recurso, sino el rechazo de la pretensión, con imposición, en su caso, de las costas.
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Lo que la parte recurrente en casación puede denunciar como vicio de incongruencia es la falta de respuesta (siempre que ésta fuera necesaria) a cuestiones que ella haya planteado, bien directamente, bien por haber hecho suyas las planteadas por otra parte. Pero no es este el caso: de un lado, porque en el motivo no llega a identificarse cuestión alguna de esas características; y, de otro, porque el escrito de contestación a la demanda presentado por la parte codemandada es, como no podía ser de otro modo, posterior al de la Administración demandada. Y
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En cambio, planteó la Administración demandada en su escrito de contestación que la demanda se había formulado fuera del plazo establecido para ello, con el efecto de la caducidad del recurso contencioso- administrativo, sin que tal alegación, pese a su trascendencia (en cuanto que de ser cierta, impediría decidir sobre la pretensión deducida), fuera abordada en la sentencia aquí recurrida. El vicio de incongruencia omisiva es, por ello, cierto y debe, por tanto, ser acogido el motivo de casación en que se denuncia.
Sin embargo, no podemos acoger aquella alegación de extemporaneidad. No tanto por razones atinentes a cual fuera el efecto jurídico que en la anterior Ley de la Jurisdicción y conforme a la jurisprudencia finalmente consolidada hubiera de ligarse al hecho de la presentación del escrito de demanda fuera del plazo concedido para ello; sino, realmente, porque no tenemos certeza de que tal extemporaneidad se hubiera dado. En efecto: salvo error, ese plazo vencía el día 23 de mayo de 1997; y aunque la fecha que figura en el sello del Registro General del Tribunal Superior de Justicia de Murcia estampado en el primer folio del escrito de demanda (folio 35 de los autos), como fecha de presentación de este escrito, bien puede ser la de 29 de ese mes y año, la impresión de ese dato no es nítida, hasta el punto de habernos surgido la duda de si la fecha impresa es la del día 23. Se trata de una duda que, tal vez, tuvo también la Administración demandada, pues en el folio 3 de su escrito de contestación (folio 138 de los autos) se expresó en estos términos al referirse a la fecha de presentación de la demanda: "según parece ser la fecha de su registro en el Tribunal estampada en su 1ª pgna en autos". Fácilmente se comprende que una decisión como la de declaración de caducidad del recurso contencioso-administrativo no puede descansar en un dato del que no tenemos certeza plena.
Por lo que hace a la cuestión de fondo, el segundo de los motivos de casación, último de los que se formulan, denuncia la infracción del artículo 45.1.b) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico y de los artículos correlativos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, citando como tales el artículo 83.2, letras "b" e "i", y el artículo 142.1, 3 y 4, con mención, al hilo de este último, del artículo 54 de aquel Reglamento, en cuanto impone el establecimiento de un plan de etapas para la realización de las obras de urbanización.
Resaltemos, por ser un dato esencial, que en el motivo no vemos negada la afirmación de la Sala de instancia según la cual el propio planeamiento urbanístico delimitó en una unidad de actuación el ámbito territorial en que se habían de desarrollar las actividades de ejecución del Plan Parcial. Y también, por serlo igualmente, que en él no vemos la afirmación de que esa unidad de actuación hubiera sido posteriormente modificada mediante la división en otras, delimitadas a través del procedimiento (aprobación inicial, información pública por plazo de quince días, aprobación definitiva a la vista de las alegaciones presentadas y publicación en el boletín oficial pertinente como requisito de eficacia de la delimitación) que prevé el artículo 118 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.
En todo caso, hemos leído el informe del Arquitecto Municipal de fecha 8 de julio de 1997, mencionado y transcrito en parte en el motivo, no deduciéndose de él una delimitación poligonal distinta de la que afirma la Sala de instancia, pues, en el particular que interesa, dicho informe habla de un desarrollo de la urbanización en tres etapas, lo cual es cosa diferente, y se expresa, en fin, en estos términos:
"[...] La modificación 4 R del P.G.O.U. de Alhama de Murcia, aprobado definitivamente B.O.R.M. 14-9-96 establece en su apartado 10. Programación 'La urbanización se desarrollará mediante un solo Plan Parcial, debiendo de estar concluida en un plazo máximo de seis años desde la aprobación definitiva del mismo, que se podrá desarrollar mediante tres etapas diferenciadas.
El Plan Parcial aprobado definitivamente prevé su desarrollo en tres etapas diferenciadas [...]".
Así las cosas, el motivo debe ser desestimado, pues el artículo 117.1 del Texto Refundido que acaba de ser citado establece el principio de que la ejecución de los Planes y Programas de Actuación Urbanística se realizará por polígonos completos, salvo cuando se trate de ejecutar directamente los sistemas generales o alguno de sus elementos o de realizar actuaciones aisladas en suelo urbano; excepciones, éstas, que no se corresponden con el supuesto enjuiciado en este proceso.
La razón de ser de ese principio, que se reitera también en otros preceptos (así, en el artículo 97.1 de aquel Texto Refundido, al señalar que el ámbito reparcelable es el polígono o unidad de actuación), reside en el papel esencial que, en orden o para asegurar que la ejecución urbanística cumpla los objetivos y fines que le son propios, tiene esa operación delimitadora, como lo ponen de relieve los requisitos legalmente exigidos para la correcta delimitación de los polígonos, que lo son (artículo 117.2): a) que por sus dimensiones y características de la ordenación sean susceptibles de asumir las cesiones de suelo derivadas de las exigencias del Plan y de los Programas de Actuación Urbanística; b) que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización; y c) que tengan entidad suficiente para justificar técnica y económicamente la autonomía de la actuación.
En definitiva, la ejecución por ámbitos territoriales distintos de los delimitados, o delimitados sin seguir el procedimiento establecido para garantizar la concurrencia de esos requisitos, pone en riesgo la consecución de los objetivos y fines que deben alcanzarse en el proceso de ejecución urbanística; entre ellos, el muy esencial de hacer posible la equidistribución de beneficios y cargas, exigido en todo caso, como requisito mínimo, para las unidades de actuación que se delimiten en suelo urbano en los casos en que no sea posible la delimitación de polígonos (artículo 117.3). Obsérvese que nos referimos al proceso de ejecución urbanística, entendido como el conjunto de acciones y operaciones dirigidas a hacer realidad las previsiones del planeamiento de una forma sistemática e integrada; pues las meras obras de urbanización y los actos puntuales de aprovechamiento del suelo cuando son posibles y no están incardinados en actuaciones completas de ejecución, no quedan necesariamente sujetos al principio de desarrollo de la ejecución por polígonos completos.
Por lo demás, ninguno de los preceptos que en el motivo se dicen infringidos contienen normas jurídicas que entren en contradicción con aquel principio de la ejecución por polígonos completos:
Así, el artículo 45.1.b) del Reglamento de Planeamiento y el similar artículo 83.2.b) del Texto Refundido de 1992 (éste declarado inconstitucional por la STC 61/1997), simplemente se limitan, en lo que ahora interesa, a prever la posibilidad de división en polígonos o unidades de actuación (unidades de ejecución en la terminología del segundo) y no pueden haber sido infringidos por la decisión que adoptó la Sala de instancia, ya que la sentencia recurrida no niega que el Plan Parcial puede hacer una división plural de polígonos o unidades de actuación, sino que parte de la consideración de que delimitó una única unidad de actuación (un único polígono, en realidad).
Por otro lado, ni del artículo 83.2.i) de ese Texto Refundido (afectado por la declaración antes dicha), ni del artículo 54 del Reglamento de Planeamiento, se desprende la norma jurídica de que un mismo polígono o unidad de actuación o ejecución pueda subdividirse en ámbitos territoriales menores para llevar a cabo en estos, separadamente, las operaciones y actividades en que consiste la ejecución urbanística propiamente dicha, esto es, como actuación sistemática e integrada; lo que prevén es la posibilidad de un Plan de etapas, bien para la realización de las obras de urbanización (en el segundo de tales preceptos), bien para dar cumplimiento a los deberes de cesión, equidistribución y urbanización de las unidades (en plural) de ejecución que comprenda el sector (en el primero de ellos).
Y, en fin, el artículo 142 del repetido Texto Refundido lo que contempla no es el presupuesto de la ejecución urbanística que ahora nos ocupa, esto es, el presupuesto referido a la delimitación del marco mismo de la actividad de ejecución, sino otro también necesario pero distinto, cual es el presupuesto o requisito de contar con el tipo de Plan que, para cada clase de suelo, ultime el proceso de ordenación y abra, así, la fase de ejecución.
Digamos por último, para no dejar sin respuesta ninguna de las alegaciones que se descubren en el motivo, que la aplicación por la Sala de instancia de aquel artículo 117 del Texto Refundido de 1976 fue consecuencia obligada de la declaración de inconstitucionalidad por la STC 61/1997, de 20 de marzo, de la derogación que de él había hecho el Texto Refundido de 1992.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal del Ayuntamiento de Alhama de Murcia interpone contra la sentencia que con fecha 16 de julio de 2001 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso contencioso-administrativo número 593 de 1997. Sentencia que, por tanto, casamos, dejándola sin efecto, pero tan sólo en cuanto no hizo declaración de que dicho recurso no había caducado, confirmándola en lo restante, esto es:
1) En el rechazo de la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada. Y
2) En la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alhama de 19 de diciembre de 1996, de aprobación definitiva del proyecto de compensación I Fase del Sector Urbanizable de Las Cañadas, y en la anulación consiguiente de este acto administrativo por no ser conforme a Derecho.
Todo ello sin hacer especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
