STS, 10 de Diciembre de 2002

El Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Hacienda, emitió Acuerdo con fecha 21 de julio de 2000 en relación con la solicitud formulada por el PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL (PSOE), al amparo de la Ley 43/1998, de 15 de diciembre, de restitución o compensación a los partidos políticos de bienes y derechos incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas del periodo 1936-1939, sobre restitución a dicho partido político de la mitad indivisa de un inmueble en Barruelo de Santullán (Palencia).

La representación procesal del PARTIDO SOCIALISTA OBRERO ESPAÑOL (PSOE) interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Apartado 2º del referido Acuerdo, formalizando demanda mediante escrito en el que suplica a la Sala que "...dicte sentencia por la que estimando el presente recurso y en mérito a lo argumentado:

1) Declare la nulidad del artículo 12 del Real Decreto 610/1999, de 16 de abril. por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 43/1998, en la medida en que de acuerdo con dicho artículo los informes a que se refiere dicho precepto son posteriores a la redacción de la propuesta de resolución, y por tanto, posteriores a la fase de instrucción del procedimiento.

2) Declare que, en su caso, el procedimiento para determinación del valor de las mejoras a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 43/1998 tiene que producirse en el procedimiento principal para la restitución o compensación económica previsto en la mencionada Ley.

3) Declare nulo y contrario a derecho el apartado 2 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de julio de 2000, reintegrándose al PSOE el 50% del inmueble objeto de este recurso sin la exigencia de abono de cantidad alguna a la Administración demandada.

4) Declare el derecho de mi representado a obtener una compensación económica de la Administración General del Estado, como consecuencia del funcionamiento de la misma del que se deriva para mi representado la imposibilidad del uso y disfrute del inmueble restituido, cantidad que deberá determinarse en ejecución de sentencia una vez conocidos todos los extremos que concurren en el uso actual del inmueble por el Ayuntamiento de Barruelo de Santullán.

Todo ello con la condena expresa al pago de las costas a la Administración".

Mediante primer otrosí solicita esta parte el recibimiento a prueba del recurso.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, contestó a la demanda interpuesta mediante escrito en el que suplica a la Sala que "...dicte en su día Sentencia desestimando el presente recurso contencioso administrativo y declarando que el Acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de julio de 2000, en orden a la restitución de la copropiedad de determinado inmueble al Partido Político recurrente, impugnado en el mismo, es plenamente ajustado a Derecho, confirmándolo en todos sus extremos".

Mediante otrosí manifiesta su oposición al recibimiento a prueba de los autos en los términos formulados por la actora.

Con fecha 3 de julio de 2001 esta Sala dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "LA SALA ACUERDA: Recibir el proceso a prueba, pudiendo las partes proponer, durante quince días, los medios de prueba procedentes, que habrán de versar sobre los puntos de hecho señalados por la parte recurrente en su escrito de demanda".

Practicada la prueba con el resultado que consta en autos y evacuadas las conclusiones por las partes mediante Providencia de fecha 17 de septiembre de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 27 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

El Partido Socialista Obrero Español (PSOE), impugna en este recurso contencioso-administrativo "el apartado 2 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de julio de 2000" (así, literalmente, en el escrito de interposición).

Ese acuerdo, dictado en aplicación de la Ley 43/1998, de 15 de diciembre, de "Restitución o Compensación a los Partidos Políticos de Bienes y Derechos Incautados en aplicación de la normativa sobre responsabilidades políticas del período 1936-1939", dispuso, en su apartado 1, restituir al PSOE la mitad indivisa del inmueble situado en Barruelo de Santullán (Palencia), calle Primo de Rivera, hoy Jorge Manrique número 8; y, lo siguiente, en el cuestionado apartado 2:

"De acuerdo con lo establecido en el artículo 3.3 del Reglamento de Desarrollo de la Ley 43/1998, de 15 de diciembre, aprobado por Real Decreto 610/1999, de 16 de abril, la restitución queda condicionada al simultáneo abono al Estado por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE) del cincuenta por ciento del importe de las mejoras efectuadas en el inmueble mientras el mismo perteneció al Estado, según valoración de las mismas por los servicios técnicos de la Dirección General del Patrimonio del Estado".

Del citado acuerdo interesa, además, transcribir algunos párrafos de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.

De los primeros, el inciso final del número 5, en el que se lee que "El Partido Socialista Obrero Español, además, ha manifestado conocer que el Ayuntamiento de Barruelo ocupa el inmueble y no tiene interés en que lo abandone, aceptando recibir la mitad indivisa del inmueble en estas condiciones".

Y, de los segundos, el párrafo primero del número 4, en el que se dice que "El inmueble ha sido objeto de obras de remodelación y rehabilitación efectuadas por el Ayuntamiento de Barruelo de Santullán (Palencia), obras conocidas por el beneficiario".

Interesa, igualmente, para terminar de perfilar el supuesto de hecho que va a ser enjuiciado, retener los siguientes datos:

1. Tanto el PSOE como la Unión General de Trabajadores (UGT), a cuyo favor se instruye otro procedimiento de restitución del mismo inmueble, manifestaron que admitían recibir éste en condominio (hecho VIII de los del escrito de demanda).

2. La Subdirección General del Patrimonio del Estado indicó al Ayuntamiento de Barruelo de Santullán que debía proceder al desalojo del inmueble que iba a ser objeto de restitución al PSOE y a la UGT. Ante ello, el PSOE manifestó que "no tiene interés alguno en que el Ayuntamiento abandone el inmueble, y por tanto, no considera necesario que se proceda a su desalojo" (hechos XII y XIII de los del escrito de demanda).

3. Obran en el expediente administrativo documentos de los que se desprende, de un lado, que el 13 de septiembre de 1983 la Comisión Interministerial de Transferencia de la A.I.S.S. autorizó a la UGT a utilizar por un año y gratuitamente el edificio en cuestión, autorización que se prorrogó por periodos de igual duración con fechas 13 de septiembre de 1984 y 1985; y, de otro, que el Ayuntamiento de Barruelo de Santullán negoció el uso del inmueble con la UGT.

En lo que es de interés para este litigio, el escrito de demanda argumenta lo siguiente:

1. Ilegalidad del artículo 12 del Reglamento de la Ley 43/1998, aprobado por Real Decreto 610/1999.

   Es así, porque tal precepto es interpretado por la Dirección General del Patrimonio del Estado en el sentido de que los informes que en él se prevén se solicitan después de finalizada la instrucción del procedimiento, sin que al interesado se le dé traslado de los mismos a los efectos de, si procediera, presentar alegaciones.

   A juicio del actor, lo dispuesto en los artículos 82, 83 y 84 de la Ley 30/1992 conduce a entender (1) que los informes integran la instrucción, no pudiendo ser posteriores a la misma, y (2) que a los interesados se les deben poner de manifiesto los procedimientos una vez instruidos y antes de redactar la propuesta de resolución.

   Por tanto, a su juicio, el procedimiento al que puso término el acuerdo recurrido incurrió en irregularidades, como fueron: (1) que aquellos informes se produjeron con posterioridad a la finalización de la instrucción del mismo; (2) que no se le pusieron de manifiesto, a los efectos de poder formular las alegaciones a las que tenía derecho; y (3) que la propuesta de resolución precedió a dichos informes.

   Además, la práctica instaurada por aquella Dirección General es la de la sucesiva acomodación de su propuesta de resolución a los informes, primero, del Servicio Jurídico del Estado, y, luego, de la Intervención General de la Administración del Estado. Práctica que resulta contraria a la Ley 30/1992, que prevé que los informes, previos a la propuesta de resolución, se remitan al órgano competente para resolver, quien, a la vista del expediente y, por tanto, de los informes que deben integrarlo, así como de la propuesta de resolución del órgano instructor, procederá en consecuencia.

2. El informe técnico a que se refiere el artículo 11 del Real Decreto 610/1999 tiene la naturaleza de los informes previstos en los artículos 82 y 83 de la Ley 30/1992 y debe emitirse previamente a la redacción de la propuesta de resolución por el órgano instructor.

   La Dirección General del Patrimonio del Estado no solicitó el informe técnico previsto en el artículo 11.2.a).1º del Real Decreto 610/1999. Incluso sostiene en algunos de los documentos que obran en el expediente (números 20 y 20 bis) que ni la Ley ni el Reglamento exigen que figure en el acuerdo del Consejo de Ministros el importe exacto a abonar por el concepto de mejoras; el trámite relativo a la valoración de éstas, añade, habrá de iniciarse una vez que el solicitante de la restitución acepte la condición impuesta de abono de las mismas, "en un proceso similar al que es común en la ejecución de sentencias, en el que primero se adopta una decisión que, una vez firme, es objeto de la pertinente pieza posterior de ejecución de la misma"; "[...] el PSOE puede perfectamente esperar a conocer el importe que le corresponde abonar en concepto de mejoras para decidir si acepta o no el derecho a la restitución que ahora se le reconoce de forma condicionada".

   No es eso, en cambio, lo que entiende la Intervención General de la Administración del Estado, pues en aquellos mismos documentos se lee que "A juicio de este Centro Directivo, la valoración de las citadas mejoras debe llevarse a cabo por los servicios técnicos de la Dirección General del Patrimonio del Estado con anterioridad al acuerdo de Consejo de Ministros a efectos de que en el mismo conste la cuantía exacta que debe abonar el Partido Socialista Obrero Español al Estado para que pueda procederse a la mencionada restitución"; y también que "[...] efectuar la valoración de las mejoras con posterioridad al reconocimiento del derecho del Partido Socialista Obrero Español a la restitución de la mitad del inmueble, supondría concluir un negocio jurídico sin determinar cuantitativamente su objeto puesto que parte del mismo dependería exclusivamente de lo que decidan en el futuro los servicios técnicos de la Dirección General del Patrimonio del Estado que realicen la valoración. En aras del principio de seguridad jurídica consideramos que el Partido Socialista debe conocer, con carácter previo, en su totalidad, los derechos y obligaciones que del Acuerdo se deriven para que pueda decidir sobre la conveniencia o no, de aceptar la restitución de la mitad indivisa del inmueble".

   A juicio del actor, no habiéndose previsto más que un procedimiento en ejecución de la Ley 43/1998, la posición de la Dirección General del Patrimonio del Estado carece de todo fundamento.

   Por tanto, concluye, el apartado segundo del acuerdo recurrido debe declararse nulo en la medida en que la valoración, en su caso, de las mejoras llevadas a cabo en el inmueble sólo puede hacerse en el curso del procedimiento derivado de la Ley 43/1998.

3. En el inmueble objeto de este recurso, ni se han llevado a cabo mejoras, ni las actuaciones llevadas a cabo lo han sido por la Administración General del Estado, ni han sido financiadas por ésta.

   El artículo 2.2 de la Ley se refiere a alteraciones mediante la incorporación de mejoras, y no a cualquier otro tipo de intervención que se haya producido en el bien en cuestión. Además, puede concluirse que el citado precepto da por supuesto que la obligación de abono de las mejoras está condicionada a que las mismas hayan sido financiadas por el Estado.

   Ninguno de tales requisitos concurren en el caso de autos. Las intervenciones que han tenido lugar, lejos de aumentar el inmueble, lo han mantenido tal y como era originariamente, adaptándolo, al parecer, al uso que le ha dado el Ayuntamiento de Barruelo. Y el edificio se rehabilitó por éste, debido a que el titular del mismo no actuó con la debida diligencia. No consta que el Estado haya llevado a cabo inversión alguna en el inmueble, a salvo de las pequeñas obras de acondicionamiento realizadas en el año 1984.

   Por el contrario, en este caso, o bien concurre un supuesto de responsabilidad patrimonial del Estado, por la circunstancia del funcionamiento de la Administración que ha permitido la realización de obras en un inmueble de su titularidad, sin que conste su autorización, así como por haber consentido la Administración General del Estado la ocupación y uso del inmueble por el Ayuntamiento de Barruelo de Santullán, sin título alguno conocido; o bien debe aplicarse la previsión del artículo 3.2 de la Ley 43/1998, pues no resulta en nada dudoso que se ha producido una reducción del valor de un inmueble que el acuerdo del Consejo de Ministros restituye al actor, que no puede usarlo por estar en la actualidad ocupado por dicho Ayuntamiento.

Con base en ello, el actor solicita en el suplico del escrito de demanda que este Tribunal:

1) Declare la nulidad del artículo 12 del Real Decreto 610/1999, en la medida en que, de acuerdo con dicho artículo, los informes a que se refiere son posteriores a la redacción de la propuesta de resolución y, por tanto, posteriores a la fase de instrucción del procedimiento.

2) Declare que, en su caso, el procedimiento para la determinación del valor de las mejoras a que se refiere el artículo 2.2 de la Ley 43/1998 tiene que producirse en el procedimiento principal para la restitución o compensación económica previsto en la mencionada Ley.

3) Declare nulo y contrario a derecho el apartado 2 del acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de julio de 2000, reintegrándose al PSOE el 50% del inmueble sin la exigencia de abono de cantidad alguna a la Administración demandada.

4) Declare el derecho del actor a obtener una compensación económica de la Administración General del Estado, por la imposibilidad del uso y disfrute del inmueble restituido.

Antes de seguir adelante, parece también necesario transcribir los siguientes apartados del informe remitido en periodo de prueba por el Subdirector General del Patrimonio del Estado:

"[...] e) Que en el expediente a que se refiere el presente recurso, el órgano instructor no estimó necesario la solicitud del informe técnico previsto en el citado artículo 11, ya que se trataba de un supuesto de restitución de un inmueble sobre el que se desconocía que se hubieran efectuado obras de mejora.

6. Que el conocimiento, a través de un escrito del Ayuntamiento, de la realización de obras se tiene una vez formulada la propuesta de resolución, y el abono de tales mejoras por parte del Partido Político solicitante es requerido por la Intervención General de la Administración del Estado y aceptado y asumido por el órgano competente para resolver: el Consejo de Ministros.

7. Que de acuerdo con el artículo 15 del Real Decreto 610/1999 y el artículo 89 de la Ley 30/1992 al que se remite, la resolución del Consejo de Ministros podía, como hace, resolver una cuestión esencial relativa a la solicitud, cual es el abono o no de las mejoras, aunque tal extremo no figurase en la propuesta o no contase con el informe de los servicios técnicos, al ser un hecho -la existencia de tales mejoras- plenamente constatado en el expediente por el autor de tales obras (el Ayuntamiento), y de su cuantía, expresada por el propio Ayuntamiento.

8. Que, por lo señalado, el órgano instructor no solicitó el informe técnico por no considerarlo necesario, sin que tal ausencia de solicitud invalide la resolución adoptada por el Consejo de Ministros, al tratarse de un informe meramente facultativo y en el presente caso, constar fehacientemente las obras realizadas y su importe, expresados precisamente por quien las realizó (el Ayuntamiento), ante cuyos hechos acreditados el Acuerdo de Consejo de Ministros decide acordar la restitución (del 50% del inmueble) condicionada al abono de las mejoras (50% de las mejoras)".

Al impugnar un acto administrativo que hace aplicación de una norma reglamentaria cabe, ciertamente, impugnar también ésta, pero sólo en tanto en cuanto la ilegalidad de dicha norma sea causa, o una de las causas, en que se funda la imputación de la disconformidad a Derecho del acto recurrido.

Así se desprende con claridad suficiente de lo que se dispone en los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción, siendo tal límite, además, consecuencia del dato normativo de que la impugnación directa de Reglamentos está sujeta a un plazo hábil para ello.

Ha de haber, pues, una relación de causalidad entre las imputaciones de ilegalidad de la norma y de disconformidad a Derecho del acto de aplicación. Por tanto, en la llamada impugnación indirecta de Reglamentos no cabe formular en abstracto, sin esa conexión con el acto administrativo directamente impugnado, imputaciones de ilegalidad de la norma reglamentaria. Estas imputaciones de ilegalidad en abstracto, precisamente por respeto a aquel plazo, deben ser inadmitidas, desestimando, en consecuencia, la pretensión de declaración de nulidad de la norma.

Es esto lo que ocurre en el caso de autos respecto a la imputación de ilegalidad del artículo 12 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 610/1999, pues no llega a sostenerse, ni tampoco se aprecia, que la aplicación de esa norma y, por tanto, la emisión de los informes en ella previstos después de la propuesta de resolución, haya sido causa, en sí misma, de una situación de indefensión material y real.

Cierto es, sin duda, que la práctica que denuncia la parte actora, de acomodación sucesiva de la propuesta de resolución al contenido de aquellos informes, sería contraria a lo dispuesto en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992 si la acomodación no fuera precedida del trámite de audiencia a los interesados, pues este trámite ha de producirse inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución. Pero tampoco a esa irregular acomodación se liga en el argumento de la parte, realmente, la producción de una situación de indefensión como aquélla, única capaz de determinar el efecto anulatorio.

El informe técnico de valoración al que se refiere el artículo 11.2.a).1º del Reglamento aprobado por el Real Decreto 610/1999, sí ha de preceder a la propuesta de resolución y sí ha de obrar, por tanto, en el expediente administrativo que ha de culminar con la resolución del Consejo de Ministros, cuando en ésta se adopta un acuerdo que imponga al beneficiario de la restitución la obligación de abonar al Estado mejoras de las definidas en el artículo 2.2 de la Ley 43/1998.

Es así, no ya sólo porque ello se desprende de lo dispuesto en la Ley y Reglamento citados, como veremos inmediatamente, sino además, y sobre todo, porque un acuerdo que imponga tal obligación sin el soporte de aquel informe, difícilmente tendrá motivación suficiente en ese extremo, no obstante limitar los derechos e intereses del beneficiario, a quien, de otro lado y previamente, se le habrá privado del trámite de audiencia sobre una cuestión de contenido relevante, no intranscendente, y de obligada decisión en la resolución final del procedimiento. Lo dispuesto en los artículos 54.1.a) y 84 de la Ley 30/1992, avala por sí solo aquella afirmación.

Pero además, como adelantábamos, la avala lo dispuesto en la Ley 43/1998 y en su Reglamento: a) porque del artículo 6 de la primera se desprende que la Dirección General del Patrimonio del Estado ha de incluir en su propuesta de resolución "las valoraciones de los bienes y derechos a los efectos compensatorios previstos en esta Ley", que lo son los que contempla su artículo 2, entre los que incluye, en su número 2, la eventual compensación por el concepto de mejoras; b) porque conforme a ese mismo artículo de la Ley y conforme al artículo 6.2 del Reglamento, el Consejo de Ministros ha de dictar una resolución que, por expresa disposición de esos preceptos [y con entrada en juego, por tanto, del artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992], ha de ser motivada y ha de decidir, si procede, sobre la compensación pecuniaria, fijando, en este caso, el valor de la misma; c) porque sin el previo informe de que se trata, no podría el Consejo de Ministros, en la resolución final del procedimiento, decidir sobre la opción que le concede el artículo 2.2 de la Ley [artículo 4.3.b) del Reglamento] para el caso de que las mejoras representen más del 25 por 100 del valor total del bien, consistente, dicha opción, en percibir el aumento de valor resultante de las mejoras o en mantener la titularidad del bien pero abonando su valor; d) porque, tal y como dispone el artículo 10 del Reglamento, la Dirección General del Patrimonio del Estado ha de realizar de oficio cuantas actuaciones estime necesarias para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, hechos o circunstancias en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución; y e) en fin, porque el modo en que se expresa el artículo 11.2 del Reglamento indica que el informe técnico debe pronunciarse -y ha de existir, por tanto- sobre el valor pecuniario de las mejoras si existen, con indicación, además, de si representan más del 25 por 100 del valor total de los bienes o derechos cuya restitución se pretende.

Cabría, tal vez, imaginar la posibilidad de supuestos en los que el informe técnico de que se trata no fuera necesario, por estar perfectamente concretada, por otros medios, la cuestión de la existencia de mejoras subsumibles, precisamente, en aquellas que define el artículo 2.2 de la Ley, así como su valor. Sin embargo, no es este el caso de autos, en el que lo único que se sabe es el importe de las obras que realizó el Ayuntamiento y la descripción e importe de otras ordenadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pues no cualquier obra realizada en el inmueble conlleva, por sí sola, que éste experimente alteraciones físicas mediante la incorporación de mejoras, que es, cabalmente, lo que requiere ese precepto para que al beneficiario pueda serle impuesta la obligación (y no otra, ni distinta) de abonar al Estado el valor de dichas mejoras; ni es el importe de las obras en sí mismo, sino ese valor, lo que ha de ser abonado.

En el caso de autos, la omisión del repetido informe técnico debe conllevar, como consecuencia, la de la anulación del apartado segundo del acuerdo del Consejo de Ministros (no la del primero, pues no es objeto de impugnación jurisdiccional y beneficia a quien es recurrente único), con retroacción de las actuaciones administrativas al momento procedimental en que aquel informe debió elaborarse. Es así, porque con los datos obrantes en el proceso no cabe descartar que existan mejoras de las definidas en el repetido artículo 2.2 de la Ley, ni descartar tampoco la obligación del beneficiario de la restitución de abonar su valor al Estado, pues un pronunciamiento sobre este particular exige precisar en qué concepto jurídico y bajo qué condiciones llevó a cabo el Ayuntamiento las obras abonadas por él.

Resta decir que carece de todo fundamento la pretensión deducida bajo el número 4 del suplico del escrito de demanda, pues se opone a ella, en último término, la circunstancia de que el actor, paralizando con ello la inicial intención de la Administración, manifestó que no tenía interés alguno en que el Ayuntamiento abandonara el inmueble, no considerando necesario que se procediera a su desalojo.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, no concurren circunstancias para una expresa imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

Anulamos dicho apartado 2 por no ser conforme a Derecho.

Ordenamos la retroacción del procedimiento administrativo al momento en que debió elaborarse el informe técnico previsto en el artículo 11.2.a).1º del Reglamento de la Ley 43/1998, de 15 de diciembre, aprobado por el Real Decreto 610/1999, de 16 de abril.

Desestimamos las demás pretensiones deducidas en el escrito de demanda. Y

No hacemos expresa imposición de las costas causadas en este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.