STS, 10 de Mayo de 2001
| Ponente | MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO |
| ECLI | ES:TS:2001:3829 |
| Número de Recurso | 3626/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 10 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Mayo de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, de fecha 7 de marzo de 1994, sobre ocupación ilegal de zona marítimo-terrestre y multa.
En el recurso contencioso-administrativo número 686/1992, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Granada), con fecha 7 de marzo de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: Estimar el Recurso Contencioso Administrativo que el Procurador D. Norberto de Saz Catalá, en nombre y representación de Don Jose Enrique interpuso el 1 de abril de 1.992 contra la Resolución de la Subdirección General de Recursos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 27 de noviembre de 1991 confirmatoria en alzada de la dictada por el Jefe del Servicio de Costas de la Dirección General de Puertos y Costas del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 2 de junio de 1989 por la que como autor de una infracción de la Ley de Protección de Costas, artículo 3.3º, le impuso una sanción de 125.000 pesetas de multa y declaraba ilegal la ocupación y construcción de una cerca de 140 m2 así como la obligación de restituir y reponer, a su cargo, la zona ocupada con la cerca a su estado anterior, actos administrativos que declaramos nulos, por no parecer conformes a Derecho. Sin expresa condena en costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, formalizándolo, al amparo del párrafo 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
La sentencia recurrida infringe los arts. 132.2 de la Constitución Española, en relación con el art. 1º de la Ley de Costas de 1969 y el art. 3º de la Ley de Costas de 1988; el art. 57.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas; los arts. 13 y 14 de la Ley de Costas de 1988; y, por último, las Sentencias del Tribunal Supremo de 14 de septiembre de 1990 y 5 de marzo de 1979.
La sentencia recurrida infringe la Disposición Transitoria 4ª de a Ley de Costas de 1988.
Mediante Providencia de fecha 14 de noviembre de 2000 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 26 de abril de 2001, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia recurrida ha estimado el recurso contencioso-administrativo, anulando la resolución del Director General de Costas, de fecha 27 de noviembre de 1991, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la del Servicio de Costas de Granada de 2 de junio de 1989, y dejando así sin efecto lo que ésta había acordado, a saber: la imposición al actor de una multa de 125.000 pesetas (que según la propia resolución se descomponía en dos conceptos: uno, de 25.000 pesetas, por infracción de lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Costas; y otro, de 100.000 pesetas, por indemnización) al considerarle autor de una infracción tipificada en el apartado tercero del artículo 3 de la Ley de Protección de Costas, así como la obligación de reponer la zona ocupada a su estado anterior, levantando la cerca y retirando los materiales fuera del dominio público. El argumento nuclear de aquella sentencia se expone en su fundamento de derecho sexto, en el que se afirma que no se considera suficientemente probado por quien debía, la Administración, que la cerca se levantara sobre bien de dominio público o sometido a la influencia de la zona marítimo-terrestre, por lo que no se estima desvirtuada la presunción de inocencia.
El primero de los motivos de este recurso de casación, formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del artículo 132.2 de la Constitución, en relación con el artículo 1º de la Ley de Costas de 1969 y el 3º de la Ley de Costas de 1988; así como el artículo 57.1 de la Ley 30/1992, los artículos 13 y 14 de la Ley de Costas de 1988, y las sentencias de este Tribunal Supremo de 14 de septiembre de 1990 y 5 de marzo de 1979. En síntesis, se argumenta: a) el carácter de dominio público que, por su propia naturaleza o características físicas, tienen las playas, por lo que, a diferencia de lo que sostiene la Sala de instancia, no era inexcusable la existencia de un previo deslinde para acreditar la invasión de aquél; b) el deslinde, además, sí existe; c) la denuncia formulada por el vigilante de costas goza de presunción de veracidad; d) la presunción de legalidad del acto administrativo queda infringida cuando se impone a la Administración la carga de la prueba; y e) la cuestión de si una determinada zona es dominio público o privado es competencia de la jurisdicción civil y no de la contencioso-administrativa.
La sentencia recurrida, fijándose en este particular en la copia de la escritura pública que obra en el expediente administrativo, afirma que la finca adquirida por el actor linda al sur con las arenas del mar. Es ésta una afirmación que avisa, en sí misma, sobre la probabilidad de que la cerca litigiosa se levantara sobre o en las inmediaciones de esas arenas. Ahora bien, sin apartarnos de esa afirmación, debe y puede ser completada en este recurso de casación con lo que afirmó el propio actor en su escrito de demanda, en el sentido de que la finca está en la playa de Torrenueva y de que las olas dan sobre el muro. Cabe así tener por cierto que la cerca o muro litigioso se levanta sobre un terreno que por su propia naturaleza o características físicas es dominio público marítimo-terrestre, atendidas las definiciones que tanto la Ley de Costas de 1969 como la de 1988 hacía y hace, en sus artículos 1º y 3º, respectivamente, de las playas y de la zona marítimo-terrestre, declaradas en el artículo 132.2 de la Constitución, en todo caso, como bienes de dominio público estatal. Por tanto, de aquel primer motivo de este recurso de casación debemos acoger el primero de sus argumentos, pues, a diferencia de lo que afirma la Sala de instancia, no era inexcusable la práctica de un deslinde para llegar a la conclusión antes alcanzada. Amen de ello, es de observar también que el actor no negó en su escrito de demanda dos datos afirmados en el expediente administrativo: uno, en el boletín de denuncia, en el que se identifican los hitos (números 21 y 23) delimitadores de la zona marítimo-terrestre en el lugar en que está sita la cerca; y otro, en el informe al recurso de alzada, en el que se lee que el deslinde fue aprobado por resolución ministerial de 21 de marzo de 1982.
Por lo tanto, debemos a partir de este momento, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción, resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate en la instancia.
Insistió el actor, lo dio por cierto la Sala de instancia, y así parece deducirse de la documentación obrante en el expediente, que la cerca fue levantada en los últimos meses del año 1982 por el anterior propietario de la finca. Así las cosas, no cabe en un procedimiento sancionador poner a cargo del actor el hecho infractor que se le imputó en el correspondiente pliego, referido a la construcción de un cierre de hormigón y consiguiente ocupación de determinada superficie del dominio público marítimo-terrestre. Ni cabe, como hace la resolución de alzada, imputarle la comisión de la infracción tipificada en el artículo 91.2.b) de la Ley de Costas de 1988, pues lo que en él se tipifica es "la ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre, así como el aumento de superficie, volumen o altura construidos sobre los autorizados". Cierto es que el tipo infractor definido en el apartado 3º del artículo 3 de la Ley 7/1980, de Protección de las Costas Españolas, aplicado en la resolución originaria, era de contenido más amplio, abarcando también las conductas de ocupación; pero, amen de la derogación de esta Ley por la Ley de Costas de 1988, no resulta nítido que en el procedimiento sancionador se imputara la mera conducta de ocupación, desligada del hecho de la construcción del muro.
Es cierto, además, que la resolución originaria se dictó antes de que fuera notificada al interesado la propuesta de resolución, tal y como se reconoce en el informe al recurso de alzada. Y cierto, también, que en ninguno de los trámites anteriores había adelantado la Administración cual sería el pronunciamiento preciso que cabría derivar del hecho imputado, es decir, un pronunciamiento integrado no sólo por la definición de la conducta infractora detectada, sino también por la identificación del concreto tipo infractor en el que se subsume y por la consecuencia punitiva que a ella se liga. En consecuencia, deviene de aplicación una jurisprudencia reiterada, que se refleja, entre otras, en las sentencias de 21 de abril de 1997, 2 de junio de 1997, 6 de junio de 1997, 16 de marzo de 1998, 24 de abril de 1999, 28 de abril de 1999 (dos), 6 de mayo de 1999 (dos), 25 de mayo de 1999 y 26 de mayo de 1999, en las que, tras analizar las normas pertinentes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en concreto el artículo 137.1 de la primera, y los artículos 13.2, 18 y 19 del segundo, así como la sentencia del Tribunal Constitucional 29/1989, de 6 de febrero, hemos dicho lo siguiente: "En conclusión, cabe afirmar que el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el artículo 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso".
Lo expuesto en los dos fundamentos de derecho precedentes, unido a la circunstancia de que la pretensión revocatoria de aquella parte del pronunciamiento de la Sala de instancia que dejó sin efecto la obligación de pago de la cantidad de 125.000 pesetas no tendría acceso a la casación, al no alcanzar su interés económico el mínimo de seis millones de pesetas que exigía el artículo 93.2.b) de la anterior Ley de la Jurisdicción, y a la circunstancia de que nada de lo actuado justifica que la cuantía de una hipotética indemnización que fuera debida haya de cifrarse en la suma de 100.000 pesetas, conduce a reputar contrarias a Derecho las resoluciones administrativas en el particular en que impusieron al actor la obligación de abono de aquella cantidad.
Por el contrario, ni desde la perspectiva de la exigencia de un previo procedimiento que no haya dado lugar a la indefensión del interesado, ni desde la perspectiva del derecho material, cabe oponer reparo alguno a la obligación, que también imponen aquellas resoluciones, de reponer la zona ocupada a su estado anterior, levantando la cerca y retirando los materiales fuera del dominio público. Basta decir a este respecto: a) que los términos en que se ha planteado el debate y los datos traídos a las actuaciones no permiten subsumir el supuesto en ninguna de las previsiones de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, no constando tampoco que el interesado haya deducido las solicitudes que en sus distintos números se prevén; y b) que en el escrito de demanda tan sólo se menciona la autorización otorgada en su día por el Ayuntamiento para la construcción del muro; debiendo entenderse, por tanto, que se levantó sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente (artículos 7 y 10 de la Ley de Costas de 1969); con la consecuencia de quedar sujeta la obra a la previsión del número 1 de la disposición transitoria cuarta de la Ley de Costas de 1988.
Aplicando lo que disponían los artículos 131 y 102.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las causadas en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado contra la sentencia que con fecha 7 de marzo de 1994 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso número 686 de 1992; sentencia que casamos, dejándola sin efecto. Y en su lugar, estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Enrique contra la resolución del Director General de Costas de fecha 27 de noviembre de 1991, debemos declarar y declaramos su disconformidad a Derecho en el particular en que confirma en alzada el punto 1º de la parte dispositiva de la resolución del Servicio de Costas de Granada de fecha 2 de junio de 1989; anulándola por tanto en ese particular. Y debemos, por el contrario, declarar la conformidad a Derecho de aquella resolución en lo restante. Sin hacer especial imposición de las costas causadas en la instancia y debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Pedro José Yagüe Gil.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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