STS, 5 de Octubre de 2005
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2005:5904 |
| Número de Recurso | 5446/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 24 de mayo de 2002, sobre denegación de licencia de obras para ampliación de una construcción e impugnación de las modificaciones puntuales de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de Camarles.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, D. Ricardo, representado por la Procuradora Sra. Sorribes Calle.
En el recurso contencioso-administrativo número 2312/93 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, con fecha 24 de mayo de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: 1º Estimar el recurso declarando la nulidad del acuerdo denegatorio de licencia así como de las modificaciones introducidas en el art. 32.4 de las NNSS por la Comunidad Autónoma debiendo mantenerse lo aprobado provisionalmente por la Corporación municipal en el sentido enunciado en los fundamentos jurídicos anteriores. 2º. No efectuar pronunciamiento expreso sobre costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 39.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956 en relación con la disposición transitoria segunda de la Ley de la Jurisdicción de 1998.
Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 137 y 140 de la Constitución.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia por la que estime el presente recurso, casando la referida sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y, en consecuencia, declare la conformidad a Derecho del acto administrativo y la disposición general anulados por aquella".
La representación procesal de D. Ricardo se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte "...sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación, se confirme la Sentencia de la Sala de instancia y se impongan las costas al recurrente".
Mediante Providencia de fecha 7 de septiembre de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 21 del mismo mes y año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Relata la Sala de Instancia en la sentencia aquí recurrida que el Ayuntamiento de Camarles acordó la aprobación inicial y la provisional de una Modificación Puntual de sus Normas Subsidiarias, en la que, entre otros extremos, se autorizaba para la Zona 1, Núcleo Urbano, que los edificios a levantar en calles de anchura igual o inferior a ocho metros contaran con planta baja más dos plantas-piso. Determinación urbanística, ésta, que no fue aceptada por la Comisión de Urbanismo de Tarragona, que el 10 de julio de 1991, al adoptar el acuerdo de aprobación definitiva, redujo a una sola la previsión de dos plantas-piso, lo que se mantuvo por la Consejería de Obras Públicas al resolver, el 5 de abril de 1993, el recurso de alzada que había interpuesto la Corporación Municipal. Y relata, también, que el informe emitido en el proceso por el Arquitecto Municipal valora la procedencia de la propuesta inicial y provisional de la Administración municipal como atemperada a la realidad de la población con ausencia de suelo urbano en el centro así como que un mayor aprovechamiento en el centro contribuiría a su rehabilitación sin alterar la calidad de vida de los ciudadanos; deduciéndose de dicho informe -dice igualmente- que en la calle en la que se ubica la construcción para la que el actor solicitó licencia municipal, el 53% de las edificaciones ostentan el mismo número de plantas que las pretendidas (planta baja más dos plantas-piso), lo cual la hace estética con el entorno.
Ya en el plano de la argumentación jurídica, destaca dicha Sala que el eje de la controversia gira alrededor de si la modificación introducida por la Administración autonómica en las Normas Subsidiarias aprobadas provisionalmente por el Ayuntamiento de Camarles vulnera o no el principio de autonomía local en razón a afectar a un interés puramente local. Y al hilo de ello recuerda, de un lado, la doctrina constitucional sobre dicha garantía institucional (SSTC 4/1981, 32/1981, 27/1987, 170/1989 y 214/1989), no sin decir antes que esa doctrina puede ser invocada por un vecino al que se le denegó la licencia de obras, aunque la Corporación Municipal no recurriera jurisdiccionalmente aquella resolución del recurso de alzada; y, de otro, la jurisprudencia relativa a la extensión del control del planeamiento que la Comunidad Autónoma puede hacer cuando decide sobre su aprobación definitiva (SSTS de 13/11/1989, 13/07/1990, 25/04/1991, 18/05/1992, 15/03/1993 y 21/09/1993).
Con ese sustento concluye que la Administración autonómica ha vulnerado los límites fijados por sus propias competencias mediante la introducción directa de modificaciones en el Planeamiento (sentencias del Tribunal Supremo de 22 y 23 de diciembre de 1990 y 30 de enero de 1991) que inciden plenamente en la opción tomada por la Corporación municipal de Camarles afectando al principio constitucional de autonomía local. La altura de las edificaciones en el centro de una población en modo alguno puede decirse constituya competencia supralocal ni siquiera argumentando mayor calidad de vida para los ciudadanos en los núcleos antiguos, tal cual se desprende del informe municipal. "Calidad de vida" -añade más tarde- constituye un concepto social indeterminado cuya hermenéutica debe realizarse con elementos cuya justificación ni siquiera ha intentado la Administración autonómica.
En consecuencia, siendo los actos administrativos impugnados en el recurso jurisdiccional que aquella sentencia resuelve: 1) directamente, el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Camarles de fecha 6 de octubre de 1993, que deniega al actor la licencia para ampliar 44,10 m2 de una construcción existente en determinada calle (ampliación que se traducía en levantar una planta más, dotada de cuarto de baño y tres dormitorios); y 2) indirectamente, la determinación urbanística introducida por el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Tarragona de fecha 10 de julio de 1991, decide la Sala de Instancia estimar el recurso, declarando la nulidad, tanto de esa determinación, con lo que, por ende, debe mantenerse lo aprobado provisionalmente por la Corporación municipal, como del acuerdo denegatorio de la licencia.
El primero de los motivos de casación se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción hoy en vigor, denunciando la infracción del artículo 39.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en relación con la Disposición transitoria segunda de aquélla. Se argumenta, en síntesis, que el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación se interpuso en el año 1993, por lo que debía sustanciarse conforme a la citada Ley de 1956, cuyo artículo 39.2, en el que se admitía la llamada impugnación indirecta de disposiciones de carácter general, fue interpretado por la jurisprudencia (SSTS de 17 de octubre de 1988, 16 de enero de 2001 y 16 de marzo de 2002) en el sentido de que el fallo de la sentencia debía limitarse -aunque considerara ilegal la disposición general indirectamente impugnada en la que se amparaba el acto de aplicación- a anular éste, sin anular la norma aplicada; límite no observado o respetado por la sentencia aquí recurrida, que no sólo anula el acto de aplicación, constituido en el caso de autos por aquel acuerdo municipal de 6 de octubre de 1993, sino también la determinación urbanística, la norma, introducida al aprobar definitivamente las Normas Subsidiarias de Camarles, en la que se sustentaba dicho acto de aplicación.
El motivo no puede prosperar, pues aunque es cierta la jurisprudencia en la que se apoya y cierto también que la Disposición transitoria segunda de la Ley 29/1998 dispone, en su número 1, que "los recursos contencioso-administrativos interpuestos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley continuarán sustanciándose conforme a las normas que regían a la fecha de su iniciación", y en su número 2, inciso primero, que "no obstante, cuando el plazo para dictar sentencia en tales procesos se hubiere iniciado con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, se hará aplicación en la sentencia de lo dispuesto en la Sección 8ª del Capítulo I del Título IV" -Sección, ésta, en la que no se contiene ninguna norma relevante para decidir sobre aquel motivo, ni se contienen en ella los artículos 27 y 123 a 126 de la Ley 29/1998-, no lo es menos que esta Ley quiso abordar y aborda el problema que surgía de una jurisprudencia que, como aquélla, era acorde con las previsiones de la Ley de 1956, y que consistía, en suma, en los riesgos que para la seguridad jurídica y para el derecho a la igualdad arrojaba la pervivencia de una norma ya reputada ilegal, pero que podía en otros supuestos y por otros Tribunales no recibir tal tacha; problema que ataja en los antes citados artículos 27 y 123 a 126, cuya justificación es nítida en la Exposición de Motivos de la repetida Ley 29/1998, en la que se lee (párrafo sexto de su apartado V) con referencia al denominado recurso indirecto lo siguiente: ha existido una cierta confusión en la teoría jurídica y en la práctica judicial sobre los efectos de esta clase de recurso, cuando la norma que aplica el acto impugnado es considerada contraria a Derecho. Y, lo que es más grave, el carácter difuso de este tipo de control ha generado situaciones de inseguridad jurídica y desigualdad manifiesta, pues según el criterio de cada órgano judicial y a falta de una instancia unificadora, que no siempre existe, determinadas disposiciones se aplican en unos casos o ámbitos y se inaplican en otros. La solución pasa por unificar la decisión judicial sobre la legalidad de las disposiciones generales en un solo órgano, el que en cada caso es competente para conocer del recurso directo contra ellas, dotando siempre a esa decisión de efectos «erga omnes». De ahí que, cuando sea ese mismo órgano el que conoce de un recurso indirecto, la Ley disponga que declarará la validez o nulidad de la disposición general. Para cuando el órgano competente en un recurso de este tipo sea otro distinto del que puede conocer del recurso directo contra la disposición de que se trate, la Ley introduce la cuestión de ilegalidad.
Pues bien, si esa era la entidad del problema que quiso atajar la Ley 29/1998 (problema que afectaba, según el propio legislador, a principios, como el de la seguridad jurídica, que la Constitución garantiza -artículo 9.3 de la misma- y a derechos, como el de la igualdad en la aplicación de la Ley, susceptibles de amparo constitucional -artículos 14 y 53.2 de la Constitución-), y si esa es la solución legalmente acogida para evitarlo, difícilmente podría sostenerse que esa solución no era la solución ya obligada desde el momento mismo en que entró en vigor la Ley 29/1998. Lo que en el caso de autos, en el que la sentencia aquí recurrida se dicta el 24 de mayo de 2002, se traducía en la obligada aplicación por la Sala de Instancia de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la repetida Ley 29/1998 (a cuyo tenor: "Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general"), por ser dicha Sala la competente para conocer del recurso directo contra aquella aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Camarles. Antieconómico e innecesario para preservar el principio de contradicción sería sostener que esa Sala hubiera debido plantearse a sí misma una cuestión de ilegalidad tras un proceso en el que ya se planteaba la ilegalidad de la norma y en el que era parte la Administración autora de ella.
El segundo y último de los motivos de casación se formula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por reputar infringidos los artículos 137 y 140 de la Constitución, referidos, o en cuanto referidos, a la garantía institucional de la autonomía de los municipios. El argumento es, en suma, que si la propia Corporación local afectada no ha considerado lesionada su autonomía por la introducción por la Administración autonómica de las modificaciones discutidas, ya no cabe apreciar la existencia de intromisión alguna en dicha autonomía municipal. La falta de impugnación judicial por parte del Ayuntamiento de la resolución que recayó en el recurso de alzada sólo puede tener un significado aquiescente a la decisión autonómica, de manera que es también un ejercicio de su autonomía en materia urbanística que pone de manifiesto, simplemente, el cambio de criterio de la Corporación en un aspecto discrecional de las Normas Subsidiarias.
Tampoco podemos compartir lo que se sostiene en ese motivo. A diferencia de lo que aconteció en el supuesto resuelto por la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 23 de junio de 1994, que la parte recurrente en casación invoca a favor de su tesis, debe resaltarse aquí que el Ayuntamiento de Camarles (1) se opuso, a través del recurso de alzada, a la modificación directamente introducida por la Comisión de Urbanismo de Tarragona, expresando en ese recurso, entre otras cosas y según se lee en el escrito de demanda, que este Ayuntamiento considera que debería ser la propia Corporación Municipal la competente para decidir la altura en este casco antiguo, ya que se trata de casos muy puntuales y aislados y no de orden general; y (2) no se personó en el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, en el que, por tanto, no ha defendido explícitamente, como si la hiciera propia, aquella modificación introducida en el trámite de aprobación definitiva. Cierto es que no impugnó jurisdiccionalmente la desestimación de su recurso de alzada; pero una cosa es que esa omisión o pasividad convierta a esa resolución desestimatoria en un acto consentido para quien no la recurrió en tiempo y forma; y otra, que el consentimiento así surgido equivalga a un cambio de criterio en el contenido de la opción planificadora expresada en el acuerdo de aprobación provisional. Cambio de criterio que tampoco cabe ligar al acto administrativo de denegación de la licencia municipal, sujeta como está la Corporación Local al principio de legalidad. En suma, hubo vulneración de la autonomía municipal con el acto de aprobación definitiva y no cabe afirmar que el Municipio haya asumido o hecho suya la modificación introducida por aquella Comisión. Siendo así las cosas, no cabe negar a quien es uno de sus vecinos la defensa de la autonomía municipal cuando la vulneración de ésta es la causa de la lesión de sus derechos e intereses legítimos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de tales costas por el concepto de honorarios del Letrado defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 3000 euros.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña interpone contra la sentencia que con fecha 24 de mayo de 2002 dictó la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso número 2312 de 1993. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho séptimo de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
-
STSJ Comunidad Valenciana 272/2016, 5 de Abril de 2016
...que basta la publicación del acuerdo de una disposición general como es el PGOU, siendo innecesaria la notificación individual ( STS de 5.10.2005 ) e irrelevante en su caso la falta de notificación personal de ese concreto Acuerdo, al no justificar los actores que les afectarán las modifica......
-
STS 882/2017, 22 de Mayo de 2017
...que basta la publicación del acuerdo de una disposición general como es el PGOU, siendo innecesaria la notificación individual ( STS de 5.10.2005 ) e irrelevante en su caso la falta de notificación personal de ese concreto Acuerdo, al no justificar los actores que les afectarán las modifica......
-
STS 749/2021, 27 de Mayo de 2021
...de la ordenación que no incidan en materias de competencia autonómica ( SSTS de 26 de septiembre de 2006, rec. 4770/2002; 5 de octubre de 2005, rec. 5446/2002; ó 14 de noviembre de 2002, rec. Y todas ellas son cuestiones que trascienden de la competencia autonómica en materia de urbanismo y......
-
STS 1003/2021, 12 de Julio de 2021
...de la ordenación que no incidan en materias de competencia autonómica ( SSTS de 26 de septiembre de 2006, rec. 4770/2002; 5 de octubre de 2005, rec. 5446/2002; ó 14 de noviembre de 2002, rec. Y todas ellas son cuestiones que trascienden de la competencia autonómica en materia de urbanismo y......