STS, 16 de Mayo de 2001

En la indicada fecha de 7 de noviembre de 1995, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 1.854/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: Primero.- Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SEGURA contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de 5 de abril de 1990, de que se hizo suficiente mérito, que se anula por entender que no es conforme a Derecho, declarando, en cambio, ajustada a Derecho la Resolución de la Dirección General de Obras Hidraúlicas de 27 de marzo de 1985, también referenciada, con la precisión que es aplicable el interés simple, y no el compuesto. Segundo.- No hacer especial pronuncaimeinto sobre costas".

Contra la citada sentencia, las representaciones procesales del SINDICATO DE RIEGOS DEL HEREDAMIENTO REGANTE DE MOLINA DE SEGURA y de la JUNTA DE HACENDADOS DE LA HUERTA DE MURCIA prepararon ante el Tribunal a quo sus sendos recursos de casación que, una vez tenidos por preparados, fueron interpuestos ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por las partes recurridas, el ABOGADO DEL ESTADO y la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL SEGURA, sus oportunos escritos de oposición a los recursos, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 8 de mayo de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Las dos entidades recurrentes, el "Sindicato de Riegos del Heredamiento Regante de Molina de Segura" y la "Junta de Hacendados de la Huerta de Murcia", plantean idénticos motivos de casación (salvo el tercero y el quinto, que sólo son aducidos, respectivamente, por la Junta y el Sindicato), utilizando la vía del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992):

1. - Infracción del art. 12.4 de la Ley de 7 de julio de 1911, en la redacción que le dió la Ley de 24 de agosto de 1933.

2. - Quebrantamiento del art. 24 de la Constitución.

3. - Aplicación indebida de los artículos 2 y 3 del Decreto 144/1960, de 4 de febrero, en relación con el art. 12.4 de la Ley de 7 de julio de 1911, en la redacción de la Ley de 24 de agosto de 1933, y del art. 14 de la Constitución y 9 del Fuero de los Españoles.

4. - Vulneración de los artículos 2 y 5 del Real Decreto de 25 de abril de 1953 y del apartado 15, en relación con los apartados 6 y 7, de la Orden de la misma fecha, en relación con el artículo 234 de la Ley de Aguas de 1879.

5. - Vulneración del artículo 303.2 del Reglamento del Dominio Público Hidraúlico de 1986.

El primer motivo descansa en el art. 12 que se cita, cuyo apartado 4 define los sujetos pasivos de las tasas de riego en los siguientes términos: "los que puedan recibir el riego merced a las obras hidráulicas realizadas por cuenta del Estado".

La impugnación se basa en la consideración de que los regadíos afectados por las tarifas, y de los que son titulares las entidades recurrentes, son de existencia inmemorial, de suerte que no deben su existencia a las obras de construcción de los pantanos de Fuensanta, Talave y Alfonso XIII.

Sin embargo, la sentencia impugnada no discute hecho tan notorio, sino que llega a otra conclusión en el fundamento Tercero, en ejercicio de sus facultades en materia de prueba, y es la de que es indudable que las entidades recurrentes fueron beneficiadas por la construcción de los embalses y pantanos de regulación, pues el beneficio de estas obras no se limita a los aprovechamientos para el riego, sino que proporciona otras ventajas, como prevenir o minorar los efectos de las inundaciones y avenidas, manteniendo niveles de reserva suficientes para afrontar la disminución del caudal en épocas de estiaje; y estos beneficios son comunes a todos los regantes, tanto a los tradicionales como a los modernos, al no estar sólo en función del derecho al aprovechamiento de las aguas para el riego, sobre el que el Sindicato y la Junta tienen un régimen preferente, sino de las mejoras derivadas del sistema de regulación a través de la red de embalses y pantanos construidos.

Tal conclusión probatoria es irrebatible en casación y desautoriza abiertamente el motivo que se examina, al que priva de base, pues es indiscutible que el precepto que se cita como infringido no hace más que aplicar específicamente, en materia de utilización de los embalses y pantanos, el principio común a todas las tasas consistente en que la legitimación de las mismas viene dada por la circunstancia de que el sujeto pasivo recibe un beneficio especial de la Administración exaccionante.

En el siguiente motivo se denuncia el quebrantamiento del art. 24 de la Constitución, imputando a la sentencia recurrida el no resolver todas las cuestiones controvertidas, entre ellas la primera alegada por las partes recurrentes, relativa a la no sujeción al pago del canon en función de lo dispuesto en el apartado 4 del art. 12, en la redacción que le dió la Ley de 24 de agosto de 1933.

Estamos, por tanto, en presencia de una alegación de incongruencia, que sólo podía haber sido formulada por el cauce del motivo previsto en el número 3 de la Ley de la Jurisdicción, es decir, como un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio.

La invocación del art. 24 no permite que se analice este motivo que fué opuesto por la vía del número 4 de la Ley de la Jurisdicción, rigor formal que responde a la esencia propia de la casación y que no permite al Tribunal sustituir los motivos utilizados por los recurrentes por otros que no lo fueron. Al no haber empleado el motivo correcto, la discusión sobre la incongruencia no puede tener cabida.

De todos modos, no será ocioso recordar dos consideraciones. La primera es la de que lo único que puede ser tachado de incongruente es el fallo, no los fundamentos o razonamientos utilizados que, de ser inexistentes o arbitrarios, darían entrada a otros conceptos (falta de motivación, arbitrariedad), oponibles también utilizando el motivo 3 del art. 95.1 de la Ley, pero nunca por el del 4.

Y la segunda es que el Tribunal de instancia no está obligado a responder a todos los argumentos utilizados por las partes, ni a utilizar sólo los que éstas han aportado al debate, sino a motivar adecuadamente las sentencias.

Las partes recurrentes no han formulado este reparo ni utilizado adecuadamente el motivo en que se podría haber discutido la supuesta incongruencia, todo lo cual conduce a la desestimación del recurso.

En el siguiente motivo se denuncia la aplicación indebida de los artículos 2 y 3 del Decreto 144/1960, de 4 de febrero, en relación con el artículo 12, apartado 4, de la Ley de 7 de julio de 1911, ya citado, así como del art. 14 de la Constitución y del art. 9 del Fuero de los Españoles.

Los recursos sostienen que el Decreto 144/1860 no debió aplicarse al caso que nos ocupa no sólo por todo lo expuesto, sino por carecer de rango normativo para ampliar el supuesto de hecho de los cánones por utilización de las obras hidráulicas y para regular todos los elementos que configuran la exacción, como los tipos, la base, los sujetos, el hecho imponible, etc. Todas estas materias están reservadas a la Ley. Frente a tal alegación la sentencia recurrida viene a señalar que no es posible exigir reserva de Ley de manera retroactiva, ya que cuando tal Decreto se dictó no existía tal reserva y se produjo respetando el sistema de creación jurídica vigente en el momento de su creación.

Con respecto a esta impugnación ha de señalarse que en esta Sala existe una doctrina sólidamente establecida que sostiene la legalidad de los Decretos 144, 133 y 138 de 1960.

En este sentido basta con reproducir lo afirmado por nuestras sentencias de 5 de febrero de 1998 y 26 de marzo de 2001, en su Fundamento 4:

"La Ley Gasset de 7 julio 1911, modificada por los Reales Decretos-Leyes 16 mayo 1925 y 7 octubre 1926, así como por la Ley 24 agosto 1933, establecía la exigencia por parte del Estado de la fijación de las tarifas de riego, cánones de regulación y tasas por los trabajos de vigilancia, dirección e inspección como contraprestación de la utilización de los nuevos regadíos, de las mejoras introducidas en los antiguos y de la explotación de las obras y servicios públicos".

"El precepto clave en los Decretos antes mencionados (en especial, en el 133 y 144, ya que en el 138 se hace una implícita remisión a los otros) es el respectivo artículo 4, que en esencia dispone que las bases de las tarifas de riego y del canon de regulación y los tipos a aplicar se calcularán en función de los siguientes valores: a) La aportación de los usuarios al coste de las obras específicas del sistema de regadío o al coste de las obras no abonadas por los mismos; b) Los gastos de explotación de dichas obras, incluidos los de guardería rural; c) Los gastos de conservación de las mismas; y, d) Los gastos de administración y generales del Organismo encargado del servicio".

"La Disposición Transitoria Primera de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 diciembre 1958 preceptuó que los tributos de la expresada naturaleza existentes en aquella fecha y que no hubieran sido establecidos por una Ley quedarían suprimidos a no ser que se convalidaran, con o sin modificación, en el plazo de seis meses, contados desde la entrada en vigor de dicha Ley".

"Por Decreto-Ley 9 junio 1959 se prorrogó el plazo anterior de convalidación hasta el 31 de diciembre de 1959".

"El Decreto 2306/1959, de 24 diciembre, convalidó, sin modificación de sus bases, tipos de gravamen y tarifas, entre otras, las siguientes tasas del Ministerio de Obras Públicas: canon de regulación de los ríos y tarifas de riego y de prestación de trabajos facultativos de vigilancia, dirección e inspección de la explotación de las obras y servicios públicos a cargo del Ministerio".

"Días después se publicaron los comentados Decretos 133, 138 y 144 de 4 febrero 1960, reguladores de las tasas de riego, de las tasas de explotación de obras y servicios públicos a cargo del citado Ministerio, y del canon de regulación".

"En todos dichos Decretos, una vez convalidadas o legalizadas las citadas tasas, tarifas o canon, se dispuso que las materias reguladas en su Título Primero (objeto imponible, sujetos obligados, bases y tipos de gravamen, devengo y destino) sólo podrían modificarse mediante Ley votada en Cortes".

"Este Tribunal Supremo ha mantenido de forma unánime y consolidada la doctrina de que los indicados Decretos y las tasas, tarifas y canon a los que los mismos se refieren respetan el principio de legalidad y son conformes a derecho (tal como se refleja, entre otras, en las Sentencias de 19 enero y 1 julio 1963, 30 noviembre 1964, 16 noviembre 1970, 31 diciembre 1971, 3 enero 1972, 26 enero 1988, 5 junio 1990 y 10 febrero y 23 septiembre 1997, 27 junio y 18 julio 1988, 3 julio 1999, 25 abril 2000 y 9 febrero 2001)".

"En consecuencia, si los Decretos cuestionados son, según lo expuesto, conformes a derecho, es obvio que las determinaciones de las tasas, tarifas y canon fijados en función de los mismos y las liquidaciones concretas derivadas de su aplicación específica y circunstancial gozan, en principio, de la suficiente y necesaria habilitación y justificación normativa".

Frente a la anterior doctrina no puede prevalecer la invocación que se hace, en el motivo que estamos analizando, del art. 14 de la Constitución, sosteniendo que las finalidades que se persiguen con el canon, entre ellas, la de evitar las inundaciones, son contrarias al principio de igualdad, ya que discrimina a los regantes, al cobrarles sólo a ellos las tasas.

Manifiestamente el argumento debe ser rechazado, pues con él se trata de ignorar la justificación ínsita en toda tasa, es decir, la percepción del tributo en función de un beneficio específico que se recibe, que lógicamente sólo concurre en los regantes que utilicen los embalses.

La vulneración del principio de igualdad, conforme a reiterada jurisprudencia, comporta la exigencia de que quien lo invoca aporte un término de comparación que acredite la igualdad de supuestos, sometidos a un mismo tratamiento, frente a uno aislado en el que se ha producido un cambio de criterio inmotivado o arbitrario, de suerte que el trato diverso carezca de justificación.

No se aportan en el presente supuesto tales elementos comparativos, de manera que la alegación de desigualdad queda referida al resto de los ciudadanos, no regantes, que evidentemente, por no serlo, no tienen por qué someterse al canon, aunque se beneficien abstractamente de las políticas del Estado en materias tales como seguridad pública. El tema se evade ya del derecho a la igualdad, confundiéndolo los recurrentes con la justificación genérica de los tributos y el destino que da el Estado a sus ingresos.

Lo que importa en el caso presente es que los regantes reciben beneficios específicos, declarados probados por la Sala de instancia, que antes no existían -seguridad en el riego, evitación de inundaciones-, y que justifican la imposición del canon.

En este mismo motivo se invoca por los recurrentes la violación del principio de legalidad que en su día, antes de la vigencia de la actual Constitución, formulaba el art. 9 del Fuero de los Españoles, promulgado por Ley de 17 de julio de 1945.

Esta Sala ha tenido ocasión de afirmar, repetidas veces, que el principio de legalidad en materia tributaria proviene de una milenaria tradición de nuestras Cortes medievales, con la que han ido enlazando los sucesivos textos legales que lo incorporaron. La cita de la Ley de 17 de julio de 1945 que se formula por los recurrentes no añade ningún argumento que permita declarar inválido el Decreto 144/60, cuya legalidad está firmemente declarada por esta Sala, según se expuso anteriormente, en una doctrina a la que no añade ni quita nada la invocación referida, dada la legalidad proclamada de dicha disposición.

En el cuarto motivo se denuncia la supuesta violación por la sentencia impugnada de los artículos 2 y 5 del Real Decreto de 25 de abril de 1953, y del apartado 15, en relación con los apartados 6 y 7, de la Orden de la misma fecha, en relación asimismo con el artículo 234 de la Ley de Aguas de 1879.

El Decreto de 25 de abril de 1953, de Ordenamiento de los Riegos en la Cuenca del Segura, dispone en su art. 2 una serie de criterios o directrices a tal fin, consistentes en reconocer derecho preferente sobre las aguas reguladas a los regadíos tradicionales (entendiendo por tales los anteriores a 1933), concesión de seis meses para tramitar los expedientes de las concesiones administrativas de dichos regadíos cuando carecieren de ellas, distribución de los caudales de agua y reconocimiento a la compañía Riegos de Levante S.A. para continuar aprovechando determinadas aguas sobrantes del río Segura (en su desembocadura y en los azarbes -filtraciones- de avenamiento de la Vega Baja).

Y en su art. 5 dispone que en el canon de regulación se tendrá en cuenta los gastos de compensación de energía perdida por los aprovechamientos hidroeléctricos preexistentes a las nuevas presas.

A su vez, la Orden de 25 de abril de 1953, en su art. 6 adopta las previsiones oportunas en orden a los aprovechamientos posteriores a 1933, regulando las condiciones que deberán cumplir las concesiones que se otorguen, y en el art. 7 establece normas en orden a las ampliaciones de las zonas de regadío o concesiones de caudales que formulen las Comunidades de Regantes o Sindicatos de Riego o Heredamientos, dentro del marco del hoy derogado art. 234 de la Ley de Aguas de 1879.

Todas estas disposiciones son utilizadas por las entidades recurrentes para sentar la afirmación de que las mismas sólo se refieren a los nuevos regadíos y dejan a salvo los derechos de los tradicionales.

Es evidente, en contra de tan sesgada afirmación, que tal respeto se produce escrupulosamente en cuanto a los derechos civiles en materia de aguas derivados de los riegos tradicionales y a los que se reconocen por las concesiones preexistentes; mas tales disposiciones en modo alguno exoneran del pago del canon de regulación a los regadíos tradicionales, ni podían hacerlo, puesto que su objeto era muy diferente al de regular tales cánones.

No puede ser más significativo en este sentido el Decreto de 25 de abril de 1953, cuyo Preámbulo justamente proclama como uno de sus objetivos, ante el aumento previsible de agua para riego que se avecina con la construcción de nuevos embalses, el de establecer "la debida gradación de preferencia entre los de carácter tradicional y los en trance de legalización definitiva, para después atender, si las disponibilidades lo permiten, a las zonas de secano ...".

En consecuencia, tampoco puede admitirse la otra conclusión sentada en este motivo relativa a que la regulación del canon impugnado menoscaba o desconoce los derechos adquiridos de las entidades recurrentes, pues, como hemos visto, tales derechos han sido cuidadosamente garantizados.

El último de los motivos impugnatorios queda desvirtuado, implícitamente, por todo lo expuesto en los anteriores Fundamentos, cuando, a mayor abundamiento, es evidente no sólo que el artículo 303, párrafo segundo, del Reglamento del Dominio Público Hidráulico establece sólo una facultad (y no una obligación) en favor del Organismo gestor, sino también que el canon de cada ejercicio es susceptible de ser puesto al cobro tan pronto haya quedado confirmada su viabilidad y legalidad por acto administrativo ejecutivo (no suspendido cautelarmente) o por sentencia judicial firme.

Procediendo, en consecuencia, desestimar todos los motivos aducidos en los recursos de casación promovidos por las tres partes recurrentes, resulta obligada, por imposición legal, condenarlas en las costas causadas en este recurso casacional, por medias partes iguales, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,