STS, 3 de Junio de 2003

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 7 de febrero de 1997, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 2643 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de MOLIENDAS CANTABRAS, S.A. (MOLICASA) contra resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que es la misma contraria a Derecho, anulándola; no se hace imposición de costas».

Dicha sentencia declara en su fundamento jurídico primero: «Que como cuestión de índole procedimental se plantea la caducidad del expediente administrativo merced a su paralización desde el 16 de enero de 1.976 hasta el 14 de febrero de 1.987, sin que tal circunstancia implique, para el caso de autos, ese efecto con su consiguiente archivo en cuanto que esa previsión hoy día deducible del artículo 43,4 de la Ley 30/92 no rige en ese expediente del que trae su causa el acto impugnado en virtud del principio procedimental tempus regit actum deducible de la disposición Transitoria Segunda, 2 de la citada Ley».

Después de examinar la evolución histórica de la legislación aplicable a las concesiones otorgadas para la desecación de marismas, según lo ya declarado por la propia Sala de instancia en sentencias anteriores, en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida se declara: « que en el caso de autos no se está jurídicamente en ese tramo de costa ante una dependencia demanial ya que la concesión a perpetuidad surte efectos análogos a una transmisión de la propiedad del producto resultante de aquella obra de saneamiento que se concedía y que hoy día es un terreno destinado a un uso industrial; lo dicho no significa que la Administración carezca de potestades de intervención sobre los mismos, potestades que perviven y se basan tanto en el título demanial (cláusula 8ª) como en la normativa de costas; en consecuencia, pese a esa desafectación, pese a todo ello se está ante un régimen de propiedad intervenida y controlada administrativamente a efectos demaniales tanto en su origen, pues la Administración vigilaba que las obras realmente se ejecutasen, como durante el tiempo posterior, ya que el abandono del lugar retornando a ser encharcadizo o el incumplimiento de lo estipulado en el título concesional y de cesión a perpetuidad, por ejemplo, en cuanto al fin, motiva la caducidad de la concesión (cláusula 15ª) y que tiene su apoyo, por ejemplo, en la STS de 10 de abril de 1.992 y en la esencial Sentencia también del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 1.992, Sentencia en la que, aparte de seguir el criterio doctrinal aquí expuesto, declara expresamente que la Administración tiene potestades de intervención que actúan, se añade ahora, a modo de carga modal».

También se declara en el fundamento jurídico noveno de la sentencia recurrida: «que lo expuesto no implica, obviamente, que hoy día un mismo bien sea de titularidad privada y a su vez objeto de concesión que pervive, ya que por eso implicaría reconocer dos regímenes excluyentes; lo dicho implica que sobre este terreno, que ya no es pertenencia demanial por haberse agotado la concesión al haber sido desecado, cerrado, puesto en producción, la Administración sigue ejercitando a perpetuidad unas potestades de vigilancia sobre aspectos muy concretos previstos en el título concesional, lo cual ya se preveía, por ejemplo, en la Ley Cambó, texto al cual ya se refiere la Administración, junto con el artículo 65 de la Ley de Aguas de 1.876, los únicos supuestos de transmisión del dominio de marismas desecadas, pues en el artículo 3, A), 4º el legislador de 1.918 no vio problema en hablar de caducidad de concesiones por incumplimiento del fin aun cuando se hubiere transmitido el dominio; y lo mismo cabría deducir en el caso de la Ley de Aguas de 1.876 si se relaciona su artículo 67 con el artículo 104 de la Ley de Obras Públicas de 1.877».

Finalmente, la Sala sentenciadora expresa en el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida: «Que de esta manera se plantea la transcendencia del cambio de destino de la finca resultante de la concesión, ya que si bien en la cláusula 1ª se fijó como causa del negocio concesional el cerramiento y saneamiento de la marisma, lo era que el terreno resultante quedase "con destino al cultivo", siendo lo cierto que en la actualidad tiene un destino industrial, lo cual por principio no tiene que dar lugar a la caducidad de la concesión pues el fin prioritario -cerrar y sanear un tramo de costa improductivo e insalubre- se sigue cumpliendo, de ahí que ese nuevo uso productivo deba ser objeto de legalización; consecuencia de lo dicho es que se estime el presente recurso, anulándose el acto impugnado en cuanto que no se tiene el predio de la actora como de la propiedad privada sino como pertenencia demanial, si bien con la precisión de que, como ya sostuvo esta Sala en su Sentencia de 26 de noviembre de 1.993, antes de acordar la caducidad deducible del título concesional debe darse al recurrente la posibilidad de subsanar la falta de autorización para el actual destino en un expediente ad hoc, en el que será cuestión central si el cambio de un uso agrícola por otro industrial ha implicado el abandono de la finca de forma que haya vuelto a ser inundada por las aguas o si ese nuevo uso implica o no fomento de la riqueza, de lo que se deduce que en ese acto de autorización la Administración se limitará a constatar la pervivencia de los fines concesionales respecto del nuevo uso».

Notificada dicha sentencia a las partes, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 25 de marzo de 1997, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudieran comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Procuradora Doña Carmen Hijosa Martínez, en nombre y representación de la entidad Moliendas Cántabras S.A. , y recibidas las actuaciones remitidas por el Tribunal de instancia, se ordenó dar traslado al Abogado del Estado para que manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito dentro de dicho plazo, lo que efectuó con fecha 1 de diciembre de 1997, basándose en tres motivos, al amparo el primero del artículo 95.1.1º de la Ley de esta Jurisdicción y los otros dos al amparo del número 4º del mismo precepto; el primero por entender que la sentencia recurrida es incongruente y se excede en el ejercicio de la jurisdicción al conocer de un asunto que no es objeto del recurso y estar reservada su decisión a la jurisdicción del orden civil, pues, a pesar de que el acto recurrido declara la caducidad de una concesión, la Sala sentenciadora entra a resolver acerca de la titularidad dominical del bien en cuestión, declarándolo de propiedad privada de la recurrente, si bien sometido a una singular intervención de la Administración, lo que le lleva a la novedosa solución de señalar un procedimiento "ad hoc" para decidir si el cambio de destino de uso agrícola a uso industrial ha implicado el abandono de la finca o si el nuevo uso implica fomento de la riqueza, constatando, en definitiva, la pervivencia de los fines de la concesión, lo que constituye un exceso en el ejercicio de la jurisdicción, pues la contencioso- administrativa no la tiene para resolver cuestiones de índole civil sujetas al derecho privado, habiendo declarado la doctrina jurisprudencial que la determinación de si un bien es de dominio público o de propiedad privada corresponde a los tribunales civiles; el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 9 y 97 de la Constitución porque, sin justificación, declara inaplicable la Disposición Transitoria sexta , apartado 3, del Reglamento de la Ley de Costas; y el tercero por conculcarse en la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 132 de la Constitución, 3, 4 y Transitoria Segunda de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas, y las Disposiciones Transitorias 6 y 14 del Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto 1471/89, de 1 de diciembre, modificado por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre, ya que, conforme al citado precepto constitucional, los bienes de dominio público son imprescriptibles, inalienables e inembargables, y, entre ellos, se encuentran las marismas, lo que obliga al concesionario a la observancia de las cláusulas de la concesión, teniendo la concesión de marismas para su desecación diferente régimen jurídico, de modo que la atribución de propiedad con arreglo a la Ley de 1918 no se produce en las otorgadas a perpetuidad, pues, en este caso, la Administración sigue conservando sus facultades a lo largo de toda la relación concesional pudiendo declarar su caducidad, ya que sólo cuando la marisma se declaraba insalubre, una vez saneada, se producía la transmisión de propiedad, pero, si no había declaración de insalubridad, la concesión se otorgaba a perpetuidad con la posibilidad de declararse su caducidad, dado que el concesionario continuaba sujeto al cumplimiento de las cláusulas impuestas, de modo que las concesiones otorgadas a perpetuidad no suponen la privatización del demanio, sino la no fijación de un término, pero siempre con sujeción al condicionado concesional del Pliego, y, así, sólo cuando en la propia concesión se contempla o lo dispone una ley cabe trasferencia de dominio, convirtiéndose en propiedad privada el dominio público, como lo permitió con determinadas condiciones y requisitos la Ley de 24 de julio de 1918, y así lo declaró el Tribunal Supremo y lo consideró el Consejo de Estado, habiendo quedado configuradas las concesiones de marismas a perpetuidad, a partir de la Ley de Patrimonio del Estado, como concesiones por noventa y nueve años, mientras que la vigente Ley de Costas establece que «no podrán existir terrenos de propiedad distinta de la demanial del Estado en ninguna de las pertenencias del dominio público marítimo-terrestre, ni aun en el supuesto de terrenos ganados al mar o desecados en su ribera, mientras que la Disposición Transitoria decimocuarta de su Reglamento determina que se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del domino público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, y con idéntica orientación el apartado 3 de la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento de la Ley de Costas prevé que «lo establecido en el apartado 1 de esta disposición se entiende referido exclusivamente a concesiones en las que las cláusulas concesionales recogen expresamente la previsión de entrega en propiedad de los terrenos afectados» y en el caso de concesiones a perpetuidad será de aplicación lo dispuesto en la disposición transitoria decimocuarta, apartado 3, de este Reglamento, transcribiendo a continuación el parecer del Consejo de Estado expresado en una serie de dictámenes, de manera que si, como reconoce la propia sentencia recurrida, la concesión se otorgó para el cultivo y en el terreno desecado ahora existe una instalación industrial, es indiscutible, en cumplimiento de su cláusula decimoquinta, que procede su caducidad, por lo que la Sala de instancia incumple los preceptos y jurisprudencia citados al no sacar la única conclusión posible del incumplimiento de la finalidad de la concesión, consistente en el cultivo, cual era su caducidad, por lo que el acto impugnado fue ajustado a derecho, ya que, al no existir declaración de insalubridad, no se produjo desafectación de los terrenos, y, en consecuencia, puesto que la concesión no se otorgó con arreglo a la Ley Cambó, ni con arreglo al artículo 51 de la Ley de Puertos de 1880, en la que se preveía (por remisión a la Ley de Aguas de 1879), previa declaración de insalubridad de las marismas, la transferencia de la propiedad, es de aplicación lo establecido en el apartado tercero de la Disposición Transitoria sexta del Reglamento de Costas, según texto modificado por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y que se dicte otra más ajustada a derecho declarando conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 29 de julio de 1998, aduciendo que la sentencia recurrida ni es incongruente ni incurre en exceso de jurisdicción, pues se limita a desmontar el presupuesto de que parte la resolución administrativa, para lo que examina el régimen jurídico de las concesiones otorgadas para desecar marismas, llegando a la conclusión de que pasan los terrenos desecados a ser de dominio privado, con lo que la concesión ha quedado agotada y no procede declarar su caducidad, limitándose la Sala a invocar la Disposición transitoria segunda , nº 2, de la Ley de Costas y no la Disposición Transitoria sexta , párrafo tercero, del Reglamento de la Ley de Costas, redactado por el Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre, por lo que la sentencia recurrida no ha conculcado lo dispuesto por los artículos 9 y 97 de la Constitución, sin que haya infringido tampoco lo establecido por el artículo 132 de ésta ni las Disposiciones Transitorias de la Ley de Costas y de su Reglamento, invocadas en el tercer motivo de casación, pues el terreno en cuestión había dejado de ser zona marítimo terrestre por haber quedado fuera de la influencia del mar y el precepto constitucional sólo se refiere a los que, a su entrada en vigor, tienen la condición de zona marítimo terrestre y no a los que en un tiempo más o menos remoto hubiesen dejado de serlo, siendo doctrina jurisprudencial la que declara que, en determinados supuestos, las concesiones con arreglo a la Ley de Puertos de 1880, de Aguas y la Ley Cambó de 1918 suponían una transmisión de la propiedad una vez ejecutadas las obras de desecación de la marismas, pasando de formar parte del demanio a ser de propiedad privada, habiendo sido una constante histórica desde tiempo inmemorial que los terrenos ganados al mar o los terrenos desecados pasaban a ser propiedad de quienes ejecutasen las obras, salvo que volviesen a ser invadidos por el mar bien por el abandono de sus propietarios o por cualquier otra causa natural o artificial, mientras que la remisión del artículo 51 de la Ley de Puertos de 1880 a la Ley de Aguas de 1879 para las marismas declaradas insalubres, aplicándoles el mismo régimen que a los terrenos pantanosos, no significaba que las no declaradas insalubres no tuvieran la virtualidad de producir la transmisión de la propiedad de los terrenos, sino que a las insalubres se les aplicaba el régimen específico de los terrenos pantanosos, en el que se contemplaba la adquisición de la propiedad, y con la Ley Cambó de 24 de julio de 1918 se transmitía la propiedad tanto si se ejecutaban las obras con auxilio del Estado como si se hacían a costa del concesionario, limitándose a cuidar de que, para consumarse la transmisión del dominio público a propiedad particular, se hubiese reembolsado al Estado el importe recibido para las obras con un tres por ciento de interés, de modo que es contrario a la doctrina jurisprudencial mantener la tesis de que las concesiones otorgadas conforme al artículo 55 de la Ley de Puertos de 1880 no transmitían la propiedad una vez ejecutadas las obras de desecación y saneamiento de las marismas, y así se deduce de lo expresado en las Sentencias de esta Sala de 5 de mayo de 1994 y 24 de abril de 1997, por lo que la transmisión de la propiedad de los terrenos desecados y saneados en las concesiones de marismas no es más que un caso particular de la transmisión o adquisición de los terrenos ganados al mar, sin que tenga trascendencia alguna el destino de aquéllos que se fijase en el proyecto presentado para obtener la concesión, que en este caso era el uso agrícola, porque la finalidad primordial de la concesión era la desecación y saneamiento de los terrenos, viniendo el uso del suelo impuesto por la legislación y normativa urbanística, siendo ese uso una determinación legal que obliga a todos, por lo que el destino de los terrenos es y debe ser en cada momento el que la ordenación del territorio establezca por ser el único legalmente permitido, en este caso el industrial, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la parte recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 23 de enero de 2003, si bien el quince de enero de dicho año la Sección Tercera de esta Sala dejó en suspenso el señalamiento acordado y decidió, con arreglo a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, remitir lo actuado a esta Sección Quinta, donde se recibieron el 31 de enero de 2003, ordenando que quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 22 de mayo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación se achaca a la Sala de instancia exceso en el ejercicio de la jurisdicción por haberse pronunciado acerca de la titularidad dominical de los terrenos cuando tal cuestión no se había planteado por la demandante, con lo que, además, la sentencia incurre en incongruencia ultra petita partium, pues no corresponde a la jurisdicción del orden contencioso-administrativo pronunciarse sobre cuestiones de índole civil, de modo que ha conculcado lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

Se centra el presente motivo de casación esgrimido por el Abogado del Estado en el exceso en el ejercicio jurisdiccional por haber resuelto el Tribunal "a quo" una cuestión, cual es la titularidad dominical de los terrenos, reservada a la jurisdicción del orden civil, razón por la que invoca exclusivamente lo dispuesto por el artículo 95.1.1º de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992 y no lo establecido por el artículo 95.1.3º de la misma Ley, aunque alude a la incongruencia de la sentencia por haberse pronunciado acerca de la titularidad dominical del suelo cuando tal declaración no le había sido pedida por la entidad demandante, pero por estar este defecto embebido en la falta de jurisdicción no se citan, al articular el motivo casacional, los preceptos que contienen las reglas para el pronunciamiento de las sentencias y concretamente aquéllos que exigen la congruencia de éstas con lo pedido por las partes.

Nos ceñiremos, pues, a examinar si la Sala de instancia se ha excedido en el ejercicio de su jurisdicción al anular el acto impugnado por entender que el suelo no era de dominio público sino de propiedad privada, si bien sujeto a determinadas condiciones.

El motivo no puede prosperar porque la declaración contenida en la sentencia recurrida acerca de la procedencia de anular el acto impugnado «en cuanto que no se tiene al predio de la actora como de propiedad privada sino como pertenencia demanial», no persigue otra finalidad que resolver el litigio en el que se cuestionaba la legalidad de caducidad de la concesión decidida por la Administración.

Es cierto que la razón determinante de la anulación del acto administrativo impugnado no es otra que la transformación del dominio público en propiedad privada cuando en las concesiones a perpetuidad se ha cumplido la finalidad primordial de desecar y sanear las marismas aunque el terreno no se destine al fín mediato previsto en el título concesional, pero tal justificación no supone invadir ámbitos reservados a la jurisdicción del orden civil sino una mera aplicación del régimen jurídico de esas concesiones, sobre lo que necesariamente se debió pronunciar la Sala para decidir si el acto impugnado (la declaración de caducidad de la concesión) fue o no ajustado a derecho.

En cualquier caso, como se deduce de lo dispuesto por el artículo 4 de la antigua Ley Jurisdiccional (4 también de la vigente) el pronunciamiento sobre la titularidad dominical de los terrenos desecados y saneados no tendrá otro alcance que el derivado de la resolución de una cuestión prejudicial imprescindible para decidir acerca del objeto del proceso contencioso- administrativo sustanciado, que no fue otro, como hemos dicho, que la conformidad o no a derecho de la declaración de caducidad de la concesión.

Seguidamente imputa el Abogado del Estado a la sentencia recurrida la conculcación de lo dispuesto en los artículos 9 y 97 de la Constitución por inaplicar el párrafo tercero de la Disposición Transitoria Sexta del Reglamento del Dominio Público Marítimo- Terrestre introducido por el Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre, dado que en dicha sentencia se justifica tal proceder con el argumento de que el precepto en cuestión no constituye una interpretación auténtica de la Ley sino que proviene de la Administración demandada.

A pesar de la desafortunada expresión empleada por la Sala sentenciadora, lo que se viene a declarar es que la Disposición transitoria inaplicada se extralimita respecto a lo dispuesto en la Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley de Costas 22/88, de manera que, prescindiendo de si esta tesis es o no acertada, a lo que después nos referiremos, lo cierto es que dicha Sala se ha limitado a cumplir con su deber de control de la potestad reglamentaria de la Administración, inaplicando, como ordena el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, un Reglamento que ha considerado contrario a la ley, proceder que no contradice lo dispuesto en los artículos 9 y 97 de la Constitución, puesto que el primero sujeta a los poderes públicos al ordenamiento jurídico y el segundo establece que la potestad reglamentaria debe ejercerse de acuerdo con las leyes, razón por la que el segundo motivo de casación, al igual que el primero, debe ser desestimado.

En el tercer y último motivo de casación se invocan como conculcados por la Sala de instancia el artículo 132 de la Constitución, los artículos 3 y 4 y la Disposición Transitoria segunda de la Ley 22/88, de 28 de julio, de Costas, así como las Disposiciones Transitorias 6 y 14 del Reglamento para la ejecución de la Ley de Costas, modificado por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre.

En cuanto a la vulneración del artículos 132 de la Constitución, la representación procesal de la recurrente la basa en que, según dicho precepto, los bienes de dominio público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, regulándose por ley su desafectación, siendo la zona marítimo terrestre un bien de dominio público, pero tal precepto no ha sido infringido por el Tribunal "a quo", ya que considera que la marisma, desecada y saneada en su día, había dejado de formar parte del demanio y pasado a ser de propiedad privada en virtud del específico régimen jurídico aplicable a las concesiones para la desecación y saneamiento de las marismas, lo que, en definitiva, nos lleva a examinar si, con arreglo a dicho régimen singular, tal desafectación se produjo o no, que es lo que se plantea con la invocación de los demás preceptos citados en el mismo motivo de casación y que seguidamente examinaremos.

Plantea el representante procesal de la Administración recurrente con la aducida infracción por la Sala de instancia de los artículos 3 y 4 y la Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley de Costas 22/88, de 28 de julio, y las Disposiciones Transitorias 6 y 14 del Reglamento para la ejecución de dicha Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, modificado por Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, idéntico motivo de casación, al que ya recibió respuesta mediante la Sentencia de esta Sala (Sección Tercera) de 8 de julio de 2002 (recurso de casación 5003/1996), cuya doctrina, al no existir razones para cambiarla, debemos seguir en aras del principio de unidad de criterio jurisprudencial e igualdad de trato en aplicación de la ley, por lo que nos limitaremos a sintetizar lo entonces declarado.

Como se expresó en aquella sentencia, el precepto clave para solucionar el litigio relativo a las concesiones para saneamiento de marismas litorales otorgadas antes de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley, llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación, mientras que la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación al demanio y su transformación en propiedad privada.

Es necesario, en definitiva, conocer el significado del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, para sanear y desecar marismas, a fín de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos.

En el caso enjuiciado por la Sala de instancia, según lo declarado por ésta en el fundamento jurídico décimo y deducido claramente de los términos del título concesional, el terreno resultante había de destinarse al cultivo agrícola, mientras que en la actualidad tiene un destino industrial, según se declara abiertamente en la propia sentencia y lo admiten las partes.

Se trata de un supuesto en el que, si bien el título no excluye expresamente la transformación del dominio público en privado ni el fín exige la persistencia de su naturaleza demanial, el objeto de la concesión no se reduce al saneamiento de la marisma sino también a que el terreno desecado se dedique a cultivos agrícolas, por lo que, según la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo y en contra de lo declarado por la Sala de la Audiencia Nacional, la relación concesional pervive, de manera que, en aplicación de lo establecido en la aludida Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no hubo transformación del dominio público en propiedad privada a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad, por lo que el motivo de casación examinado debe prosperar, sin perjuicio de que, conforme a lo establecido por la Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y de acuerdo con el régimen jurídico aplicable con anterioridad a su entrada en vigor, puedan existir supuestos, en contra de la literalidad del precepto contenido en la Disposición Transitoria sexta, apartado tercero, del Reglamento general para su desarrollo, modificado por Real Decreto 1112/92, de 18 de septiembre, en los que, a pesar de no haberse previsto expresamente en la cláusula concesional la entrega de la propiedad de los terrenos afectados, se habría transformado el dominio público en propiedad particular, que no es el caso enjuiciado por la sentencia recurrida al contemplar el título concesional como finalidad no sólo la desecación y saneamiento de los terrenos sino también su destino a cultivos agrícolas.

En consecuencia, la Sala de instancia ha infringido, ciertamente, lo dispuesto en los artículos 3 y 4 y la Disposición Transitoria segunda , apartado 2, de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, mientras que ha interpretado correctamente el apartado tercero de la Disposición Transitoria sexta del Reglamento general para desarrollo y ejecución de aquélla Ley, introducido por el Real Decreto 1112/1992, de 18 de septiembre, al declarar que éste limita indebidamente los supuestos de desafectación del dominio público a aquéllos en que así se recoja expresamente en las cláusulas concesionales, en contra de lo declarado por esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en su citada Sentencia de 8 de julio de 2002, según la cual, aun sin expresa mención en el título concesional, se reconoce la posibilidad de haberse producido la transmisión de la propiedad de los terrenos desecados al concesionario de las marismas en virtud de lo establecido en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 y conforme a lo dispuesto en Ley de 24 de julio de 1918.

La estimación del tercero de los motivos de casación alegados comporta la anulación de la sentencia recurrida y que debamos resolver lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según preceptúa el artículo 102.1,3º de la Ley Jurisdiccional modificada por Ley 10/1992, que en este caso se circunscribe a decidir si la resolución por la que se declara caducada parcialmente la concesión por cambio sustancial de destino, al haberse dedicado a uso industrial el terreno desecado en lugar de a cultivo agrícola es o no ajustada a derecho, no sin antes examinar brevemente la aducida caducidad del expediente administrativo, que ya plantease en la instancia la representación procesal de la recurrente con base en lo dispuesto por el artículo 43.4 de la Ley 30/92, pues, si bien se aquietó con lo decidido por el Tribunal "a quo", no cabe eludir que tal conducta obedeció a la estimación de su pretensión tendente a la anulación del acto recurrido.

Por lo que respecta a esta objeción de carácter procedimental, debemos limitarnos a dar por reproducidos los argumentos expresados para rechazar la aducida caducidad del expediente administrativo en el fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra.

Las extinción de la concesión se ha producido por caducidad, al no cumplirse el fin mediato de la concesión, expresamente contemplado en el propio título, habiéndolo así declarado la Administración en la resolución impugnada debido a que el terreno desecado de la marisma dejó de destinarse a usos agrícolas, instalándose en él una actividad industrial aunque así lo autorice la calificación urbanística del suelo, que no tiene eficacia para desnaturalizar la cláusula concesional según la que el terreno resultante de los trabajos de saneamiento y desecación se destinaría a usos agrícolas, por lo que, al no haber adquirido el concesionario la propiedad de aquél, según hemos expresado al estimar el tercero de los motivos de casación aducidos, el acto impugnado es ajustado a derecho y, en consecuencia, el recurso contencioso- administrativo contra él deducido debe ser desestimado.

No cabe duda de que, como señala la representación procesal de la entidad demandante y ahora recurrida, los terrenos deben destinarse al uso impuesto por el ordenamiento urbanístico, pero no es menos cierto que la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, establece en su Título II las limitaciones de la propiedad sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo-terrestre y en el Título III se contienen las reglas para la utilización del mismo, lo que supone importantes excepciones al principio general enunciado por dicha representación procesal.

Uno de los objetivos de la vigente Ley de Costas es la coordinación entre la legislación del dominio público marítimo y la del suelo, como se proclama en el capítulo primero de su Exposición de Motivos, en el que se declara abiertamente (párrafo último) que «este doble fenómeno de destrucción y privatización del litoral, que amenaza extenderse a toda su longitud, exige de modo apremiante una solución clara e inequívoca, acorde con la naturaleza de estos bienes, y que, con una perspectiva de futuro, tenga como objetivos la defensa de su equilibrio y su progreso físico, la protección y conservación de sus valores y virtualidades naturales y culturales, el aprovechamiento racional de sus recursos, la garantía de uso y disfrute abierto a todos, con excepciones plenamente justificadas por el interés colectivo y estrictamente limitadas en el tiempo y en el espacio, y con la adopción de las adecuadas medidas de restauración», declaración programática esta inspirada en lo dispuesto por los artículos 45.2 y 132.2 de la Constitución, que han de servir para interpretar el significado y alcance no sólo de los preceptos contenidos en la propia Ley de Costas sino de todo el ordenamiento jurídico relativo a la interacción tierra-mar, lo que nos reafirma en el criterio jurisprudencial que esta Sala del Tribunal Supremo ha sostenido en la aludida Sentencia de 8 de julio de 2002 en cuanto a la transformación del demanio sobre el suelo de las marismas desecadas como consecuencia de un título concesional, a pesar de que el planeamiento urbanístico lo hubiese calificado de industrial.

Para armonizar las finalidades perseguidas por la Ley de Costas con el respeto a derechos adquiridos en virtud de la ordenación urbanística de los terrenos se promulgaron las Disposiciones Transitorias Tercera y Cuarta de dicha Ley, que han de ser interpretadas también a la luz de los aludidos preceptos constitucionales, razones todas que abundan en la desestimación de las pretensiones formuladas por la entidad demandante tanto en la instancia como al oponerse al recurso de casación.

La estimación de uno de los tres motivos de casación invocados conlleva la declaración de haber lugar al recurso interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, debiendo cada parte satisfacer sus propias costas causadas con dicho recurso, según establece el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional modificada por Ley 10/1992, en relación con la Disposición Transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de ellas las causadas en la instancia, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, como disponía el artículo 131.1 de aquella Ley.

Vistos los preceptos y doctrina jurisprudencial citados, así como los artículos 93 a 101 de la mentada Ley Jurisdiccional y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la indicada Ley 29/1998, de 13 de julio.