STS, 5 de Junio de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 1284/2000, promovido por la compañía mercantil OBRASCON HUARTE LAIN, S. A. y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre medio ambiente.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 25 de junio de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

ESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de OBRASCON HUARTE LAIN S. A. contra la Resolución de 30 de octubre de 2000, por el concepto de desestimación del recurso de reposición contra la OM de 21 de enero de 2000, por la que se acordó imponer a la empresa sanción de 50.000.005 pts. y la obligación de retirar a su costa y en el plazo de un mes la totalidad de las tierras y restos de firme depositados sobre el cauce y zonas de policía y servidumbre del arroyo La Plata, restituyendo el régimen hidráulico del arroyo a la situación que tenía antes de efectuarse el depósito y reparando los desperfectos causados en el mismo, a que las presentes actuaciones se contraen, que anulamos por no ser conforme a Derecho".

Sin empresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de septiembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO formuló en fecha 18 de noviembre de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la Sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, como tiene suplicado esta representación".

El recurso de casación fue admitido por providencia de 2 de febrero de 2007, ordenándose también, por providencia de 28 de febrero de 2005, entregar copia del escrito de formalización el recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la mercantil OBRASCÓN HUARTE LAIN, S. A. en escrito presentado en fecha 22 de abril de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se "sirva desestimar íntegramente dicho recurso de casación, confirmando la Sentencia que constituye su objeto, con expresa imposición de costas a la parte recurrente, y con todo lo demás que en Derecho proceda".

Por providencia de fecha 27 de marzo de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 22 de mayo de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 25 de junio de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 1284/2000, por medio de la cual se estimó el recurso formulado por la entidad OBRASCON HUARTE LAIN, S. A. contra la Orden Ministerial de 30 de octubre de 2000, por la que fue desestimado el recurso de reposición formulado contra la anterior Orden Ministerial de 21 de enero de 2000, por la que se impuso a la entidad recurrente la sanción de multa, en la cuantía de 50.000.005 pesetas, con la obligación de retirar a su costa y en el plazo de un mes la totalidad de las tierras y restos de firme depositados sobre el cauce y zonas de policía y servidumbre del Arroyo La Plata, restituyendo el régimen hidráulico del Arroyo a la situación que tenía antes de efectuarse el depósito y reparando los desperfectos causados en el mismo.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo por entender que se había producido la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, ya que incoado el mismo en fecha de 23 de julio de 1999, la notificación de la resolución sancionadora no se produjo hasta el 9 de febrero de 2000, habiendo trascurrido, pues, el plazo de seis meses.

En síntesis, la tesis de la sentencia es podemos resumirla así:

1. Tanto cuando se iniciaron las actuaciones (15 de julio de 1999), como cuando se dictó el acuerdo de incoación del expediente sancionador (23 de julio de 1999), ya se encontraba en vigor la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LMRJPA).

2. La Disposición Transitoria Segunda de la citada LRJPA dispuso que "a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la presente Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior", siendo, pues, a sensu contrario, de plena aplicación a los iniciados después, como acontecía con el procedimiento que nos ocupa.

3. Por ello, el plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento sancionador iniciado (42.2 de la LRJPA) sería "el, fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento", si bien con un límite, pues, en el inciso segundo se añadía que "Este plazo no podrá exceder de los seis meses, salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea".

4. En la misma reforma había desaparecido el antiguo artículo 43.4, aplicable a los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos, que había establecido que los mismos "se entenderán caducados ... en el plazo de treinta días desde el vencimiento del plazo en que (la resolución) debió ser dictada".

5. Pues bien, la norma reguladora del procedimiento sancionador era el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que desarrollaba los Títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril (RDPH), en la redacción dada al mismo por el Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto ; pues bien, esta norma reglamentaria había modificado el artículo 332 del citado RDPH (añadiendo un párrafo segundo ) señalando que "el plazo para resolver no excederá de un año, contado a partir de la incoación del expediente".

6. Por su parte la Disposición Transitoria Primera de la LMRJPA dispuso la continuidad en su eficacia de las normas preexistentes: "continuarán en vigor, con su propio rango, las normas reglamentarias existentes y, en especial, las aprobadas en el marco del proceso de adecuación de procedimientos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como las dictadas en desarrollo de la misma, en cuanto no se opongan a la presente Ley", que es lo que había ocurrido con la reforma del Real Decreto 1771/1994 y el RDPH.

7. Sin embargo, la misma Disposición Transitoria, en su apartado Segundo contenía un límite concreto al señalar que "en todo caso, cuando las citadas normas hayan establecido un plazo máximo de duración del procedimiento superior a los seis meses, se entenderá que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución será precisamente de seis meses ...".

8. Con lo cual, iniciado el procedimiento sancionador el día 23 de julio de 1999, la caducidad del mismo se habría producido el 23 de enero de 2000, fecha en la que no se había notificado la resolución sancionadora.

Contra esa sentencia se ha interpuesto recurso de casación promovido por el Abogado del Estado en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, en cuales se esgrimen los siguientes dos motivo de impugnación:

El primer motivo se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por incurrir la sentencia en quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en esta caso, por incongruencia extra petitum.

Se expone que el tema de la caducidad del procedimiento tuvo una importancia menor para el recurrente hasta el punto de no plantearlo en el recurso de reposición, haciéndolo solo al final de la demanda, sin constituir una auténtica pretensión.

El motivo no puede prosperar. La propia representación estatal reconoce el planteamiento ---si se quiere in fine--- por parte de la entidad recurrente de la caducidad del procedimiento, pero con rasgos y consistencia mas que sobrados para tener que ser resuelto por la Sala de instancia de que no querer incidir en incongruencia omisiva.

El segundo motivo se articula por la vía del artículo 88.1.d) de la citada LRJCA, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando infringido el artículo 42.2 de la LRJPA, tras su modificación por la LMRJPA, el artículo 332 del RDPH, tras su modificación por el Real Decreto 1771/1994, de 5 de agosto, así como la Disposición Transitoria Primera de la citada LMRJPA, la doctrina jurisprudencial sobre la caducidad, y, en relación con ella, el artículo 92 de la LRJPA, modificado por la LMRJPA.

El motivo ha de prosperar.

Siendo impecable el razonamiento de la Sala de instancia, debe añadirse un eslabón mas en la evolución normativa que, con precisión, relata. Y es que la Ley 48/1999, de 13 de diciembre, de Modificación de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, añadió una la Disposición Adicional Octava a esta Ley ("Plazos en expedientes sobre dominio público hidráulico"), en la que se disponía:

"A los efectos previstos en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de modificación de la anterior, los plazos para resolver y notificar la resolución en los procedimientos regulados en esta Ley, serán los siguientes:

3. Procedimientos sancionadores y otras actuaciones referentes al dominio público hidráulico, un año".

Pues bien, esta Disposición Adicional, y los plazo para los procedimientos a los que se refría --- entre ellos el de un año para los procedimientos sancionadores---, entró en vigor el día 4 de enero de 2000, esto es, a los veinte días de su publicación en el BOE (nº 298, de 14 de diciembre de 1999). Por tanto, entró en vigor antes de la conclusión del plazo de caducidad del procedimiento (que hubiera concluido el 23 de enero siguiente).

La aplicación de dicha Ley al procedimiento en tramitación no debe ofrecer dudas:

1. Porque la misma no establecía ninguna disposición transitoria alguna en relación con lo procedimientos en tramitación.

2. Porque una norma procedimental no puede considerarse limitadora o restrictiva de derechos; y, sobre todo,

3. Porque esta norma no vino a establecer un plazo nuevo de un año para el procedimiento sancionador, sino a elevar el rango normativo de la norma reglamentaria (RDPH) donde dicho plazo de un año se establecía, cumpliendo así con la exigencia contemplada en la Disposición Transitoria Primera.2 de la LMRJPA, que, expresamente, se remite a las excepciones al plazo de seis meses contempladas en el artículo 42.2, tras su reforma.

Casada la sentencia de instancia, debemos, pues, resolver el recurso contenciosoadministrativo en los términos establecidos en el artículo 95.2, apartados c) y d), esto es, "dentro de los términos en que apareciera planteado el debate".

La pretensiones del recurso fueron dirigidas por la entidad recurrente contra dos Ordenes Ministeriales del Ministro de Medio Ambiente por la se impuso a la se impuso a la entidad recurrente la sanción de multa, en la cuantía de 50.000.005 pesetas, con la obligación de retirar a su costa y en el plazo de un mes la totalidad de las tierras y restos de firme depositados sobre el cauce y zonas de policía y servidumbre del Arroyo La Plata, restituyendo el régimen hidráulico del Arroyo a la situación que tenía antes de efectuarse el depósito y reparando los desperfectos causados en el mismo.

La sanción fue impuesta por la realización de un depósito de escombros, a lo largo de 150 metros del cauce y zonas de policía y servidumbre de ambas márgenes del Arroya de La Plata (Tiyuerto, termino municipal de Castrillón, Asturias), sin contar con la preceptiva autorización del Organismo de Cuenca (Confederación Hidrográfica del Norte).

Dichos hechos fueron tipificados de conformidad con el artículo 108.d) de la citada Ley 29/1985, de 2 de agosto (LA), y calificados como infracción muy grave, de conformidad con el artículo 317 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril (RDPH).

Se citan por la recurrente, en la tramitación del procedimiento sancionador, determinadas irregularidades formales que se consideran con relevancia constitucional, comenzando con la vulneración del principio non bis in idem por la existencia de procedimiento penal abierto.

Se trataba de las Diligencias Previas 1311/1999 seguidas en el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Avilés como consecuencia de las Diligencias abiertas por la Guardia Civil en fecha de 20 de octubre de 1999 por denuncia presentada por particular por inundaciones y daños en una nave de mantenimiento de vehículos pesados causadas en el mes de febrero anterior.

No puede acogerse tal vulneración, por cuanto ni existe la identidad de hechos necesaria para la procedencia de las consecuencias jurídicas que de tal situación derivaría, ni tampoco existe constancia de que el órgano instructor del procedimiento sancionador tuviera conocimiento de la denuncia formulada ante la Guardia Civil en la citada fecha de 20 de octubre de 1999, que la Benemérita Institución remite, según consta, solamente, al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de Avilés y al Fiscal Jefe de dicha Demarcación.

En la misma línea de ausencia de garantías se argumenta sobre la ausencia de notificación de la propuesta de resolución sancionadora a la recurrente.

En concreto, en el artículo 332, párrafo primero, del RDPH, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto 1771/1994, 5 de agosto, se señala que:

"En todo expediente sancionador, una vez contestado el pliego de cargos, realizada, en su caso, la práctica de las pruebas, completado el expediente con las alegaciones y documentos que procedan y previa audiencia del interesado, el instructor formulará la propuesta de resolución en los términos previstos en el artículo 18 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora".

El citado artículo 18 del Reglamenta Sancionador mencionado, aprobado por Real Decreto 1398/1993, 4 de agosto (RPS), regula el trámite de la "Propuesta de resolución", añadiendo el artículo 19 siguiente que "la propuesta de resolución se notificará a los interesados, indicándoles la puesta de manifiesto del expediente". Además se añade que "a la notificación se acompañará una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que los interesados puedan obtener copias de los que estimen convenientes, concediéndoles un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes ante el instructor del procedimiento".

Resulta acreditado que el trámite no se ha cumplido y el demandante relata una serie de actuaciones, informes y ausencias de pruebas solicitadas de las que no tuvo conocimiento hasta el traslado del procedimiento en vía jurisdiccional.

En tal situación esta vulneración procedimental debe de ser acogida y, como consecuencia de ello, hemos de proceder a la anulación de la sanción impuesta con tal previo incumplimiento. No puede aceptarse que la no notificación de la propuesta de resolución pueda considerarse como una especialidad del RDPH en relación con el RPS, ya que el primero se remite al segundo para dicho trámite, como hemos comprobado. Debe recordarse que el Real Decreto 1771/1994, de 5 de julio, tuvo como finalidad el adaptar determinados Reglamentos (de Costas, del Dominio Público Hidráulico y en materia de Medio Ambiente) a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, ya que eran anteriores a la misma. Así lo dice expresamente su Exposición de Motivos:

"La fecha de promulgación de dichos Reglamentos, que datan de 1986 y 1989, respectivamente, ha permitido recoger en ellos gran parte de las innovaciones ahora introducidas por la Ley 30/1992, al haberse tenido en cuenta, en el momento de su elaboración, tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la jurisprudencia en la materia, ampliamente informadoras de la citada Ley. Ello no obstante, la regulación más general y sistemática que ésta contiene hace necesario adecuar a la misma los procedimientos indicados en aspectos concretos, modificando o complementando su contenido, en cumplimiento del mandato expreso del legislador".

De ahí, por tanto, que en el artículo 327 se introduzca un párrafo segundo que dispone:

"El procedimiento para sancionar las infracciones previstas en el presente Reglamento será el regulado por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes".

Y, como hemos señalado, la no notificación de la propuesta de resolución, a la que ---no obstante la anterior remisión--- de forma, mas concreta y expresa, se refiere el artículo 332 del RDPH, remitiéndose al 18 del RPS, obviamente, no puede ser considerado como una especialidad de este procedimiento. No podemos olvidar que nos movemos en el marco del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, en el que, tanto desde una perspectiva constitucional (24.2 de la Constitución Española) como legal (135 de la LRJPA) se reconoce el derecho del imputado (antes de ser condenado o sancionado) al conocimiento de la acusación y de la posible sanción.

Podemos, por todas, citar la STS de 27 de abril de 1998, en la que se expresa:

"Esta sala en reiteradas Sentencias (21 abril, 2 junio, 6 junio y 30 julio 1997, 9 y 16 marzo 1998 ) ha afirmado que el derecho a ser informado de la acusación, que con la categoría de fundamental se garantiza en el art. 24.2 de la Constitución, se satisface normalmente en el procedimiento administrativo sancionador a través de la notificación de la propuesta de resolución, pues es en ésta donde se contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se imputa, integrado, cuando menos, por la definición de la conducta infractora que se aprecia, y su subsunción en un concreto tipo infractor, y por la consecuencia punitiva que a aquélla se liga en el caso de que se trata. Excepcionalmente, aquel trámite podrá dejar de ser imprescindible, desde la óptica de la plena satisfacción del derecho fundamental citado, si en un trámite anterior se notificó aquel pronunciamiento preciso.

Resulta obligada la aplicación del tal doctrina constitucional al caso que enjuiciamos, en el que no se ha notificado la propuesta de resolución, limitándose a contener el acuerdo de incoación la identificación del hecho imputado y del precepto en que se tipifica, así como la mera indicación (multa de 1.000.001 ptas. a

25.000.000 ptas.) de la sanción que en abstracto cabe imponer a las infracciones muy graves; o lo que es igual, que no contiene un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, y en el que por tanto devenía necesaria la notificación, no efectuada, de la propuesta de resolución. Por ello, procede declarar la nulidad del acto administrativo impugnado".

En la misma doctrina se insiste en la STS de 10 de mayo de 2001 y las que en ella si citan: SSTS de 21 de abril de 1997, 2 de junio de 1997, 6 de junio de 1997, 16 de marzo de 1998, 22 de abril de 1999, 28 de abril de 1999 (dos), 6 de mayo de 1999 (dos), 25 de mayo de 1999 y 26 de mayo de 1999, tras analizar las normas pertinentes de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, y del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, en concreto el artículo 137.1 de la primera, y los artículos 13.2, 18 y 19 del segundo, así como la sentencia del Tribunal Constitucional 29/1989, de 6 de febrero .

Por lo expuesto, procede declarar haber lugar al recurso de casación y, en cuanto al fondo del asunto, estimar el recurso contencioso administrativo formulado, anulando las Órdenes Ministeriales impugnadas de 21 de enero y 30 de octubre de 2000, asó como la sanción y las medidas de restauración del régimen hidráulico. OCTAVO.- Conforme al artículo 139.2 LJ, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.