STS, 13 de Julio de 2001

Con fecha 24 de mayo de 1.995 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado, debemos estimar el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Don Antonio García Martínez en nombre de "Mutua Metalúrgica", contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra la Resolución dictada por la Secretaría General para la Seguridad Social de fecha 26 de febrero de 1.993, declaramos la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, confirmándolas en consecuencia; y sin hacer expresa imposición de las costas causadas".

Mediante escritos de fecha 7 y 21 de septiembre de 1.995 por la representación procesal de la entidad "Mutua Metalúrgica" y el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley, se presentaron escritos por los que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.

Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 6 de octubre de 1.995, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 17 de noviembre de 1.995 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, seguir el procedimiento por sus trámites y, en su día, dictar sentencia por la que estimando el recurso de casación se case y anule la recurrida, dictando otra más ajustada a Derecho, por la que se anule la Resolución dictada por la Secretaría General para la Seguridad Social en 26 de febrero de

1.993, condenando a la Administración del Estado demandada a estar y pasar por la anterior declaración, con expresa imposición a la misma de las costas procesales.

El Abogado del Estado por escrito presentado el 23 de mayo de 1.996 manifiesta que no sostiene lareferida casación y por Auto de la Sala de fecha 4 de octubre de 1.996 se declara desierto el recurso de casación preparado por la Administración del Estado.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley.

Mediante Providencia de fecha 6 de abril de 1.998 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Antonio García Martínez, y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido el Abogado del Estado presento con fecha 14 de mayo de 1.998 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites de rigor, dicte resolución desestimando el recurso de casación presentado de contrario por ser conforme a Derecho la resolución judicial objeto de recurso.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 11 de julio de 2.001, en cuya fecha tuvo lugar.

De los ocho motivos de casación alegados contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 24 de mayo de 1.995, siete se amparan en el nº 4º del artículo 95.1 mientras que el primero de ellos lo hace en el nº 3º del mismo artículo, denunciando una doble incongruencia -por inadecuada cita y por omisión- de la sentencia recurrida, con la consiguiente invocación de los artículos 24.1 de la Constitución Española y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Se aduce en primer término que aunque en el apartado 1) del Fundamento de Derecho segundo de la sentencia de instancia se indica que la Mutua demandante ha alegado la nulidad de pleno derecho de los RR.DD. 3307/77 y 1373/79 por vulnerar disposiciones de superior jerarquía, lo cierto es que ninguna de tales alegaciones se plantearon en la demanda, dándose lugar con ello a una clara incongruencia. También se afirma que las cuestiones planteadas en el primero de los fundamentos jurídico-materiales de la demanda (folios de la misma 10 al 17) no han sido resueltas por la Sala, lo que igualmente implica una incongruencia, esta vez de tipo omisivo.

No es cuestión de repetir una vez más cuál es el auténtico sentido que a la incongruencia procesal viene atribuyéndose por la doctrina del Tribunal Constitucional y de este mismo Tribunal Supremo. En cuanto al primero baste recordar que las resoluciones de 31 de mayo y 25 de octubre de 1.999 consideran, como criterio unánimemente sostenido, que para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24.1 no es necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las cuestiones planteadas, bastando con hacerlo de una manera genérica y global siempre que pueda deducirse razonablemente que se ha ponderado la pretensión ejercitada, aunque su rechazo se hubiese realizado de manera tácita. Y ya las Sentencias de este Tribunal de 22 de octubre de 1.994, 25 de mayo, 28 de setiembre y 15 de diciembre de 1.999, así como de 5 de enero y 22 de mayo de 2.000, se refieren a que el juicio sobre la congruencia ha de deducirse de la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, negando que deje de existir cuando no se produce una evidente falta de correlación entre lo instado en la demanda y lo resuelto en la sentencia recurrida.

Es verdad que la parte actora no alegó de modo expreso la nulidad radical de los RR.DD. que se citan; pero también lo es que a lo largo del escrito de demanda se cuestionó su vigencia y aplicación al tema debatido en el proceso (basta la lectura del tercer motivo de casación), y en todo caso lo cierto es que la inexacta afirmación contenida en la sentencia impugnada carece de relevancia decisoria en cuanto al fallo, por lo que no puede servir de base para anularla.

En lo que se refiere a las supuestas omisiones en torno a la resolución de determinadas alegaciones efectuadas a los folios 10 a 17, no es verdad que la sentencia recurrida silencie todo pronunciamiento en cuanto a las mismas. En los folios mencionados se detallan hasta seis puntos concretos (desde la letra a) hasta la f), que posteriormente son objeto de desarrollo en ulteriores argumentos y abordados, con mayor o menor extensión, en la sentencia de primera instancia. Así se viene a reconocer implícitamente a lo largo de los motivos de casación 3º, 5º y 6º, en los que se desarrollan los mismos argumentos alegados en los folios que se han citado, con referencia expresa a la solución contraria a los mismos que se recoge en los Fundamentos Jurídicos segundo, tercero y cuarto de la sentencia de 24 de mayo de 1.995.No existe pues la incongruencia que se acusa, y el motivo ha de ser desestimado.

Los motivos segundo a séptimo reproducen una serie de cuestiones que ya han sido abordadas y resueltas por este Tribunal en múltiples ocasiones en el mismo sentido (Sentencias de 25 de enero, 18 de octubre de 1.999, 10 de julio de 2.000), y que obligan por lo tanto a reiterar los argumentos repetidamente empleados en esas ocasiones para desestimarlos. Si bien razones evidentes de seguridad jurídica así lo imponen, la necesidad de razonar el fallo desestimatorio de los mismos también impone la obligación de reproducirlos siquiera sea de manera sucinta.

En el motivo segundo se denuncia la aplicación de la redacción ya derogada del artículo 5 de la Ley de Seguridad Social de 30 de mayo de 1.974, sosteniendo que, aunque así no fuese, en modo alguno podría afirmarse que ese precepto es el que habilita a la Intervención General de la Seguridad Social para practicar los procedimientos de auditoría a las Mutuas de Accidentes de Trabajo. Como consecuencia de ese razonamiento, se arguye al amparo del motivo tercero que la resolución recurrida ha infringido los artículos 47.1 c) y 120.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo al dar por válidas las normas conforme a la cuales se había practicado la auditoría a la entidad demandante, siendo así que el R.D. 1.373/79 había sido derogado por el R.D. 2.647/ 85, y éste a su vez declarado nulo por este Tribunal Supremo en Sentencia de 10 de noviembre de 1.987, lo que determinaba la falta de vigencia de la norma que amparaba el ejercicio de la auditoría.

Ambas alegaciones han de ser rechazadas.

En cuanto al segundo motivo repetiremos una vez más que la resolución dictada por la Secretaría General de la Seguridad Social de 26 de febrero de 1.993 se basó en los RR.DD. 3.307/77 y 1373/79, dotados de cobertura legal en el momento de su aprobación por el artículo 5.1 de la Ley General de la Seguridad Social de 1.974, que consideraba a las Mutuas Patronales de Accidentes de Trabajo colaboradoras de la gestión de la Seguridad Social en su artículo 202. En consecuencia carece de transcendencia que la Ley 50/84 haya dado una redacción distinta al precepto, ya que la cobertura legal existía en el momento decisivo de la aprobación y posterior modificación.

Con respecto al motivo tercero, ha de recordarse que ya esta misma Sala (Sentencias de 30 de mayo de 1.991, 9 de mayo de 1.995 y 20 de enero de 1.999, entre otras) ha sostenido que no se puede equiparar el sentido otorgado usualmente al término "derogación" con el que se deriva de la ordenación formal de las fuentes de derecho. Una norma derogada sigue existiendo y produciendo efectos en el ordenamiento, aún después de su derogación, con respecto a las situaciones jurídicas nacidas a su amparo; si posteriormente se declara nula la nueva norma derogatoria, igualmente ha de estimarse que cesa su fuerza normativa y consiguientemente su efecto derogatorio con respecto a la primera. Es por ello que el R.D. 1.373, derogado por el R.D. 2647/85, ha de seguir amparando las situaciones jurídicas creadas durante su vigencia desde el momento en que el segundo de ellos ha sido declarado nulo de pleno derecho, con retroacción de las actuaciones.

Ha de afrontarse asimismo en este Fundamento Jurídico el motivo que se alega en cuarto lugar, dado que se postula únicamente para el caso de que no tuviesen favorable acogida los anteriores. Se basa en que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 6.4. del R.D. 3.307/77 en la redacción dada por el R.D. 1373/79.

Para rechazar este motivo subsidiario basta con tener en cuenta que en él empieza por reconocerse que el criterio seguido en su aplicación por la Sala de instancia se conforma con la interpretación dada al mismo por este Tribunal Supremo en su Sentencia de 14 de octubre de 1.991, de la cual disiente el recurrente con todos los debidos respetos. Si recordamos que esa inicial interpretación ha venido siendo confirmada por ulteriores resoluciones de esta misma Sala ( entre otras, Sentencias de 9 de mayo de 1.995, 11 de enero, 14 y 27 de octubre de 1.996, 13 de mayo de 1.997, 20 de enero y 13 de octubre de 1.999 y 4 de julio de 2.000), será innecesario repetir que las respetables opiniones del recurrente no pueden pretender ser alegadas con éxito frente a la doctrina del mismo Tribunal de Casación y precisamente en un recurso de esta índole.

A través del quinto motivo se sostiene la infracción de los artículos 6.2 y 6.3 de los RR.DD. citados en el Fundamento anterior, así como del artículo 50.3 del R.D. 820/80, sosteniendo que la auditoría a la que se refiere la Resolución impugnada fue decretada por la Intervención General de la Seguridad Social y no por la Intervención de General de la Administración del Estado, que es la competente.

En la propia Resolución que se cita de 26 de febrero de 1.993 se indica de manera explícita que seordenó la auditoría "previo acuerdo de la Intervención General del Estado", con lo que el motivo ha de decaer forzosamente.

En el motivo siguiente se vuelve a incurrir en el defecto apuntado en el último inciso del Fundamento anterior.

Se alude a la infracción de los artículos 47.1.c) de la LPA y 105 c) y 24 de la Constitución, basándose en la falta de oportunidad de la Mutua recurrente de presentar otras alegaciones que las que efectuó frente al Informe Provisional de la Intervención General de la Seguridad Social, pese a haberse realizado otras actuaciones posteriores.

El expediente de auditoría no tiene carácter sancionador y ofrece garantías suficientes para el administrado el haber tenido la oportunidad de formular alegaciones frente al Informe Provisional, bastando con ello para darse cumplimiento al artículo 6º del R.D. 1.373/79. Por otra parte, nuevamente se pretende argüir frente a la doctrina consolidada de esta misma Sala y no frente a la sentencia recurrida, que es el objeto propio de este medio impugnatorio. Las mismas resoluciones indicadas en el Fundamento anterior han reafirmado el sentido de la Jurisprudencia del Tribunal sobre este extremo concreto.

Pese a que ya ha quedado afirmado el carácter no sancionador del expediente de auditoría, se alega en el motivo séptimo la infracción del artículo 25 de la Constitución atribuyendo carácter punitivo a dicho expediente, ya que únicamente puede considerarse como una sanción la obligación impuesta por la Resolución recurrida de cancelar la cuenta Deudores Diversos Mutualistas con cargo a fondos ajenos a la gestión del patrimonio de la Seguridad Social. Resulta obvio para la Mutua demandante la improcedencia de que la Intervención General decida qué gastos puede o no realizar y cuáles son asumibles por el Sistema de Seguridad Social, si tenemos en cuenta que no existe siquiera una previa manifestación de la Inspección de Trabajo en ese sentido. Al hacerlo así se soslaya el trámite previo a seguir por dicha Inspección, que habría de haber comprobado las deficiencias que se imputan levantando Acta de Infracción y proponiendo una sanción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21.6 de la Ley 8/88.

También ha de desecharse el motivo, puesto que no puede estimarse como acto sancionador (Sentencias de 27 de octubre de 1.996, 21 de setiembre de 1.998 y 25 de enero de 1.999) la simple orden de que se modifiquen diversas partidas contables, a la que no puede atribuirse otro sentido que el meramente reformatorio de una contabilidad asentada defectuosamente. Consecuentemente no le son aplicables al acto impugnado las garantías específicas propias del procedimiento sancionador, y al haberlo entendido así la sentencia recurrida no infringe el artículo 25.

En el último motivo se combate la desestimación efectuada en el F.J. 5º de la sentencia de instancia de las pretensiones efectuadas en la demanda, con relación a la impugnación del acuerdo de la Intervención General de la Seguridad Social, excluyendo el pago de determinados gastos que figuraban a abonar con cargo a las cuotas de accidentes de trabajo recibidas de los empresarios asociados. Se engloban por tanto en un solo motivo hasta ocho diferentes cuestiones en las que la entidad recurrente muestra su disconformidad con determinados extremos -no todos- abordados en el F.J. referido.

Aunque todas las cuestiones indicadas se refieren al asiento de reajuste y reclasificación por un total de 9.889.148 pesetas, no coinciden en su totalidad los argumentos alegados frente a cada uno de esos ocho extremos, reduciéndose algunos de ellos a aspectos meramente formales poco acordes con un motivo de casación formulado al amparo del nº 4º del artículo 95.1. No cabe olvidar que para el éxito de un recurso de esta naturaleza es preciso aducir de manera clara y concreta la infracción de la normativa achacable a la resolución que se impugna.

Con respecto a los puntos 1º y 2º (improcedencia de abonar con cargo a las cuotas mencionadas una partida de 402.869 pts por instalaciones y obras de acondicionamiento de la sede social de la Mutua, y otra de 231.889 pesetas en concepto de gastos particulares de personal) la entidad actora se limita a indicar que la sentencia ha de ser revocada por la aplicación errónea que en ella se efectúa del artículo 5º de la O.M. de 2 de abril de 1.984 y por inaplicación del artículo 1.561 del Código Civil, sin razonar en absoluto su pretensión, ni tratar de explicar en qué consiste esa errónea aplicación más allá de indicar que el artículo 5º no se refiere a los gastos de conservación del local.

Es verdad que el artículo 5º no se refiere precisamente a los gastos de conservación del local, al que sí alude artículo 4º; pero ese error material de cita no desvirtúa lo acertado de la exclusión, ni obsta a la impropiedad de alegar la inaplicación del artículo 1.561 del Código Civil, que únicamente se refiere a laobligación del arrendatario de devolver la finca tal como la recibió salvo casos de perecimiento o menoscabo justificado, sin imponerle obligación alguna de realizar obras de acondicionamiento o instalación. En el informe de la Intervención General de la Seguridad Social sobre incumplimiento de la normativa aplicable por parte de la Mutua recurrente, ya se indicaba que el contrato de arrendamiento de la finca situada en la c/ Guzmán el Bueno ni siquiera había sido comunicado a la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social, tal como exige el artículo 4º de la OM de 1.984.

En cuanto a la inasumibilidad de los gastos particulares de personal, sin mayores precisiones, el pronunciamiento judicial se nos ofrece como igualmente correcto, al no caber imputar a cargo de la Seguridad Social lo que no aparece justificado en principio como otra cosa que una liberalidad por parte de la Mutua, constituyendo una mera manifestación unilateral improbada la alegación de que dichos gastos se corresponden con el uso de un teléfono móvil para fines en beneficio de la misma.

El punto 3º se refiere a la eliminación de la partida de 590.530 pesetas en concepto de material de señalización, y la impugnación se basa en que no se trata de gastos referidos a mediación o captación de clientes -artículo 2º de la OM antes mencionada- sino de mera información a los posibles accidentados. Se trata de una afirmación improbada frente a lo apreciado en la sentencia, que carece de valor casacional.

Es acertada igualmente la exclusión de la partida de 3.011.680 referida a gastos de acondicionamiento de la Clínica situada en Humanes, al carecer dicho Centro Asistencial de la calificación de suficiencia y autorización a que se refieren los apartados 1 y 2 del artículo 12 del R.D. 1.509/76. La cita del artículo 5º de la OM de 1.984 en la sentencia puede no resultar aplicable, pero la solución de fondo es correcta, ajustándose además al dictamen de la Intervención General de la Seguridad Social que dio origen al recurso contencioso. Al igual que en el caso del primer extremo de los que se analizan en este Fundamento, el motivo carece de todo razonamiento que pretenda acreditar cualquier tipo de infracción normativa o jurisprudencial cometida al aprobar la exclusión de la partida correspondiente, por lo que la equivocación en la cita del precepto aplicable carece de transcendencia.

Análogo razonamiento es aplicable al gasto de 678.300 pesetas correspondientes a la asistencia sanitaria prestada a trabajadores al servicio de empresas asociadas. Se excluye partiendo de la limitación de los pactos laborales invocados por la Mutua en su demanda, y la impugnación de esta exclusión se reduce a acusar que en la sentencia únicamente se dice que los referidos pactos "están limitados", sin ningún otro razonamiento. La realidad es que, como ha quedado precisado en el informe de la Intervención, en absoluto puede considerarse que dichos pactos hubiesen sido concertados válidamente, ante la falta de acreditación de que se hubiesen suscrito con arreglo a las condiciones prevenidas en el artículo 12.5 del R.D. 1509/76. Por ello idéntica solución desestimatoria ha de aplicarse a esta impugnación que en el caso anterior, desde el momento en que la parte actora se limita a acusar la incompleta motivación de la sentencia, pero sin razonar en absoluto la infracción legal supuestamente cometida en la misma para llegar a la solución desestimatoria, ni acogerse al motivo 3º del artículo 95.1.

No puede prosperar tampoco la impugnación de la exclusión de las cuotas satisfechas a determinadas Federaciones y Asociaciones. Que las mismas viniesen siendo financiadas con anterioridad al ejercicio auditado por las aportaciones realizadas por las Mutuas no significa que quepa imputar las mismas a las cuotas referidas a accidentes de trabajo, procedentes de los empresarios asociados, puesto que se trata de un acto de estricta liberalidad al no ser obligatoria la incorporación a dichas Federaciones y Asociaciones. Frente a esa realidad no cabe invocar la declaración de nulidad que de la Orden de 9 de marzo de 1.989 acordó la Audiencia Nacional, basada en el incumplimiento de ciertos requisitos formales en la tramitación del proyecto. Aun cuando efectivamente fuese dicha norma la que, mediante la creación del subconcepto 226.5, hubiese plasmado para el futuro la autorización de imputar al mismo únicamente las aportaciones económicas efectuadas a asociaciones de incorporación obligatoria, ya con anterioridad a la Orden la Jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 16 de diciembre de 1.999 y 10 de julio 2.000) había llegado a la misma conclusión con respecto al ejercicio económico de 1.989.

Igual suerte ha de correr el motivo de casación en lo que se refiere al 1.400.000 pesetas cargadas a cuenta de una auditoría privada, sufragada con los fondos procedentes de las cuotas patronales recibidas. Las Mutuas Patronales se encuentran sometidas a un control contable y financiero tendente a evitar una situación de desequilibrio derivada de un empleo inadecuado de los recursos procedente de dichas cuotas patronales. A esos extremos se refieren explícitamente el R.D. 1.509/76 y la OM de 2 abril de 1.984, sin que a ello sea obstáculo el reconocimiento de la personalidad y capacidad de obrar que se les atribuye en la primera de las disposiciones citadas. Una cierta discrecionalidad en la gestión de los gastos de administración es comprensible (Sentencia de 25 de marzo de 1.999) siempre que el gasto se invierta en el ámbito propio del destino de los fondos; pero no reviste ese carácter la decisión de concertar y abonar unaauditoría privada, al margen de la que oficialmente ha de efectuarse por la Intervención de la Seguridad Social cada año, sobre la base del único razonamiento de que la Mutua goza de capacidad de obrar. La declaración de improcedencia de esa imputación a los fondos mutuales que realiza la sentencia recurrida es por tanto correcta, prescindiendo del mayor o menor acierto de la referencia que se hace al artículo 2º del R.D. de 1.976, en el que, sin embargo, se subordina la capacidad de actuar de estas entidades a su recta ordenación a los fines que les son propios, excluyendo con ello la utilización de los fondos procedentes de la Seguridad Social fuera de los supuestos legalmente admitidos.

Finalmente, ha de desecharse asimismo la impugnación de la minoración correspondiente al gasto por botiquines entregados a empresas asociadas, ya que la conceptuación de "gasto encaminado a captar asociados" que le atribuye la sentencia recurrida (artículo 2º de la OM de 1.984) no puede resultar desvirtuado por la introducción en este trámite del argumento relativo a la obligación de entregarlos que se pretende deducir del Balance Social y Memoria del ejercicio 1.990, publicado por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. En la demanda se reconocía expresamente que la compra de botiquines se había hecho a una empresa publicitaria, que también se ocupó de su distribución, justificando esta circunstancia por el menor coste que ello supuso par la parte actora y recurrente. Con base en esa misma afirmación se declaró en la sentencia recurrida que era correcta la exclusión de la partida, por la captación de clientes que supone la utilización de esa publicidad. Demostrar que ello no es así, sería tarea a realizar por la recurrente, que no puede entenderse cumplida satisfactoriamente con la nueva argumentación efectuada.

La desestimación de todos los motivos obliga a imponer a la recurrente las costas causadas en este trámite.