STS, 19 de Junio de 2008

PonenteEMILIO FRIAS PONCE
ECLIES:TS:2008:3238
Número de Recurso8497/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución19 de Junio de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Junio de dos mil ocho.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación núm. 8.497/2002, interpuesto por el Ayuntamiento de L´Eliana (Valencia), representado por el Procurador D. Manuel Sánchez Puelles y González Carvajal y defendido por Letrado, contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 31 de Octubre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1.817/99, seguido contra resoluciones de 8 de Marzo y 30 de Junio de 1999, de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, sobre la liquidación definitiva de la participación de dicho Ayuntamiento en los tributos del Estado correspondiente al ejercicio de 1997.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 de Octubre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 1.817/1999, contiene la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo nº 1.817/99, interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Manuel Sánchez Puelles y González Carvajal, en nombre y representación del Ayuntamiento de L´Eliana (Valencia), contra la resolución dictada por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales del Ministerio de Economía y Hacienda, de fecha 8 de Marzo de 1999, confirmada en vía administrativa por resolución de dicha Dirección General, de fecha 30 de Junio de 1999, debemos confirmar y confirmamos dichas resoluciones por ser ajustadas al ordenamiento jurídico. No ha lugar a la imposición de las costas procesales en esta instancia".

SEGUNDO

El Ayuntamiento de L´Eliana (Valencia) preparó recurso de casación contra la referida sentencia que luego formalizó con la súplica de que se dicte sentencia estimatoria que case la recurrida y, en su virtud, estime el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto, conforme a lo solicitado en la demanda, esto es:

  1. Declare la nulidad de los actos impugnados.

  2. Reconozca el derecho del Ayuntamiento de L´Eliana a que se practique la liquidación definitiva de su participación anual en los tributos del Estado correspondiente al ejercicio de 1997, con arreglo a la cifra de población resultante del Padrón municipal aprobado en 1996 y declarado oficial mediante RD 1.645/1997, de 31 de octubre.

  3. Subsidiariamente respecto de b), reconozca el derecho del Ayuntamiento de L´Eliana a que se practique la liquidación definitiva de su participación anual en los tributos del Estado correspondiente al ejercicio de 1997, con arreglo al censo oficial de población del Padrón rectificado anualmente y vigente el 1 de Enero de 1997.

Por medio de otrosí, en la demanda, para el caso de que la Sala entendiera que depende la validez de los actos impugnados de la constitucionalidad del art. 72 de la Ley de Presupuestos para 1999 y del art. 115.1 B de la Ley de Haciendas Locales, interesaba que se plantease al Tribunal Constitucional cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 72 de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1999, por su posible contradicción con los artículos 9.3 y 134.2 en relación con los artículos 66.2 y 142 de la Constitución Española y, alternativamente, de los apartados a) y b) del artículo 115.1.B de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales por su posible contradicción con el artículo 142 de la Constitución.

TERCERO

Conferido traslado a la Administración General del Estado para que formalizase el escrito de oposición, solicitó sentencia desestimatoria, sin necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, confirmando en todos sus extremos la sentencia impugnada, con imposición de las costas causadas a la parte recurrente.

CUARTO

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 10 de Junio de 2008, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Administración General del Estado, en la liquidación efectuada al Ayuntamiento recurrente, correspondiente al ejercicio de 1997, de la participación en los tributos del Estado, tomó en consideración la cifra de 8.255 habitantes, de conformidad con los datos de población de 1991, y no la de 11.526 habitantes del padrón aprobado en 1996, y que fue oficializada por el Real Decreto 1.645/1997, de 31 de Octubre, con efectos de mayo de 1996.

Por entender el Ayuntamiento que la liquidación no se ajustaba a Derecho requirió a la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales para su revocación, pero la Administración desestimó el requerimiento, por entender la procedencia de aplicar la cifra de población vigente el 1 de Enero de 1997, de conformidad con el padrón municipal aprobado en 1991.

También la Sala de instancia, en la sentencia impugnada, rechazó la tesis del Ayuntamiento, negando la infracción del art. 71 dos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, del Real Decreto 1.645/1997, y del art. 115.1.B de la Ley de Haciendas Locales, que había sido alegada en la demanda, no considerando tampoco procedente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad propuesta.

En efecto, la sentencia, de una parte, estimó ante la dicción literal del art. 71.2, regla tercera, apartado b.1, de la Ley 12/1996, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, (que aludía al criterio del número de habitantes de derecho de cada municipio, según las cifras de población, resultantes del último censo o padrón de población renovado, oficialmente aprobadas por el Gobierno y vigentes en 1 de Enero de 1997) que la renovación quinquenal del padrón correspondiente al año 1996 no había sido oficialmente aprobada por el Gobierno y por ello no se encontraba vigente el 1 de Enero de 1997, no siendo posible tener en cuenta las cifras que contiene el Real Decreto 1.645/97, ( aunque se refieran al año 1996, por responder al criterio de la renovación quinquenal del padrón), por no estar vigentes a 1 de Enero de 1997.

En relación a la también alegada infracción del art. 115.1.B) de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, señala la sentencia que la expresión "último padrón oficialmente aprobado" a que se alude el precepto, se refiere únicamente a la renovación quinquenal del padrón, coincidente con los censos de población y vivienda, y no a la rectificación anual del referido padrón, "pues aunque la competencia para la aprobación de la rectificación anual está atribuida, en efecto, al Instituto Nacional de Estadística, tales rectificaciones anuales sólo reflejan a efectos estadísticos los movimientos de la población residente como consecuencia de altas y bajas, es decir, carecen de la fijeza necesaria para ser tenidas en cuenta como datos oficiales de población, como se desprende de los artículos 66, 67, 68 y 81 del Real Decreto 1690/86, de 11 de Julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, a diferencia de la renovación quinquenal del padrón que supone la elaboración de un padrón nuevo, abandonando el anteriormente existente, que es también revisado por el Gobierno mediante Real Decreto, con la garantía de certeza en las cifras resultantes que todo ello garantiza".

Por otra parte, considera que es ajeno al tema el hecho de que las rectificaciones anuales del padrón municipal sean tenidos en cuenta por la legislación electoral para determinar el número de Conceptos de cada Corporación.

Finalmente, la sentencia, tras descartar la vulneración del principio de suficiencia financiera que proclama el art. 142 de la Constitución, ante la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 7 de Junio de 2001, que desestimó la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección 5ª de la misma Sala contra determinados preceptos de la Ley 5/93, de 16 de Abril, sobre liquidación definitiva de la participación de las Corporaciones Locales en los tributos del Estado correspondiente al ejercicio de 1990, considera innecesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del art. 72 de la Ley 49/1.998, de 30 de Diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 1999, por no guardar relación con el proceso, ni haber sido determinante para el fallo.

SEGUNDO

En el primer del recurso de casación, articulado al amparo del art. 88.1d), se invoca la infracción de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado, y del Real Decreto 1645/1997, de 31 de Octubre, argumentando el Ayuntamiento recurrente que la fundamentación de la sentencia en este punto es insostenible, porque pugna con el espíritu y el tenor del Real Decreto 1.645/1997, con el criterio del propio Gobierno, cuando fue interpelado en las Cámaras, y con la interpretación realizada en otros supuestos idénticos, como la distribución de las cuotas del Impuesto sobre Actividades Económicas correspondiente al periodo entre el 1 de junio y el 30 de Noviembre de 1997, máxime cuando la liquidación se practicó el 8 de Marzo de 1999 y, por tanto, después de haber entrado en vigor el Real Decreto 1.645/97.

El motivo no puede prosperar, ante la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 1 de Marzo de 2007 que declara constitucional el art. 72 de la Ley 49/1998, de 30 de Diciembre, por la que se aprueban los presupuestos generales del Estado para 1999, precepto que, en relación con la liquidación definitiva de la participación de los Ayuntamientos en tributos del Estado en el año 1997, establecía que "se deberá realizar en los términos de los artículos 71.dos y 74 cuatro de la Ley 12/1996, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, considerando a estos efectos, como población de derecho resultante del censo o padrón renovado y oficialmente aprobado por el Gobierno y vigente en 1 de Enero de 1997, la contenida en el censo de 1991".

Según el Tribunal Constitucional no puede calificarse de arbitraria la utilización de los datos de población reflejados en la renovación quinquenal del padrón municipal llevada a cabo en 1991 para proceder a la liquidación definitiva correspondiente al ejercicio de 1997, pues, "la norma impugnada no se muestra desprovista de fundamento, aunque pueda legítimamente discreparse de la concreta solución, y posee una finalidad razonable, dado que es una especificación de la Ley de las Haciendas Locales que llama a la ley aprobatoria de los presupuestos generales del Estado para completar su programa normativo en punto a la liquidación de la participación de los municipios en los tributos del Estado", concluyendo de la siguiente forma "la utilización de los datos de población contenidas en el <> para proceder a la liquidación definitiva de la participación de los municipios en los tributos estatales se corresponde con los parámetros empleados para las entregas a cuenta durante el ejercicio 1997 que había establecido la Ley 12/1996, de 30 de Diciembre, de aprobación de los presupuestos generales del Estado para 1997. También viene a coincidir con el criterio poblacional que fijó la Ley 65/1997, de Diciembre, aprobatorio de los presupuestos generales del Estado para 1998. Esta doble coincidencia y línea de continuidad pone de manifiesto la razonabilidad del criterio poblacional establecido por el legislador en el inciso impugnado, lo que nos conduce a la desestimación del presente recurso de inconstitucional".

TERCERO

En el segundo motivo se aduce la infracción del art. 115.1B) de la Ley 39/1988, reguladora de las Haciendas Locales, y de los artículos 62 y siguientes del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, al considerar que la Sala concibe el padrón de una forma que se aleja de la realidad, en una aplicación injustificadamente restrictiva de la citada normativa.

También el Tribunal Constitucional, en la sentencia referida de 1 de Marzo de 2007 aclara el significado de la expresión "último Padrón Municipal oficialmente aprobado", a que se refería dicho precepto de la Ley, en la redacción dada por la Ley 42/1994, de 30 de Diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, llegando a la conclusión, después de referirse a lo que disponía el art. 17.2 de la Ley de Bases del Régimen Local, en su redacción originaria, desarrollada por los artículos 66 y siguientes del Reglamento de población y demarcación territorial de las entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1.690/1986, de 11 de Julio "que, con anterioridad a la Ley 9/1996, (que modifica el sistema de gestión del padrón municipal), en las mens legislatoris la consideración del Padrón Municipal oficialmente aprobado se identificaba con los padrones resultantes de la renovación quincenal", por lo que "la utilización de la expresión <> en el art. 71.2 de la Ley 12/1996, de 30 de Diciembre, remitía a las cifras declaradas oficiales por el Real Decreto 406/1992, de 24 de Abril, referidas al 1 de Marzo de 1991 (art. 1 ), al ser las cifras vigentes con carácter oficial el 1 de Enero de 1997". A mayor abundamiento, recuerda que cuando el legislador ha optado por tomar en cuenta las cifras resultantes de una renovación quinquenal del padrón municipal que habían de declararse oficiales en el curso del ejercicio inaugurado por la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, ha hecho referencia expresa y específica a este extremo, como así sucedió en la Ley 31/1991, de 30 de Diciembre, por la que se aprobaron los presupuestos generales del Estado para 1992 y en cuyo art. 87.3 se utiliza como criterio para la participación de los municipios distintos de Madrid y Barcelona el <>, siendo así que la renovación no estaba conclusa al momento de aprobarse la mencionada Ley, pues las cifras no fueron declaradas oficiales hasta el 27 de Abril de 1992, fecha de entrada en vigor del Real Decreto 406/1992, de 24 de Abril.

En el mismo sentido se ha pronunciado también la Sala, en las sentencias de 17 de Mayo de 2006 (rec. de cas. núm. 6.464/01), 31 de Mayo de 2006 (rec. de cas. núm. 6.537/01), 29 de Enero de 2007 (rec. de cas. núm. 2.074/2002) y de 5 de Febrero de 2007, ( rec. de cas. núm. 2.124/2002 ), todos interpuestos por el Ayuntamiento ahora recurrente, lo que excusa reproducir la doctrina sentada, por ser conocida por las partes.

CUARTO

En el tercer motivo se alega la infracción del artículo 3,1 del Código Civil, en relación con la Ley 4/1996, de 10 de Enero, la Ley Orgánica 3/1995, de 23 de Marzo, y los preceptos que las han desarrollado.

Mantiene el Ayuntamiento recurrente que la sentencia recurrida no analiza, ni resuelve uno de los argumentos planteados en el escrito de demanda en el que se invocó la Ley 4/96, la LO 3/95, el RD 157/1996, de 2 de Febrero, y la Orden de 24 de Abril de 1996 que han sustituido el sistema de revisión continua y permanente y que permitían concluir la plena validez oficial de la rectificación anual del padrón. A su juicio, la toma en consideración de esta normativa era relevante para la resolución del recurso, porque dichas normas, al implantar la rectificación permanente del padrón, corroboraban la interpretación del art. 115 sostenida por la parte.

Este motivo fue también planteado en el recurso de casación 2.124/92, en relación con la liquidación practicada al Ayuntamiento recurrente correspondiente a los ejercicios de 1995 y 1996, sentando la sentencia recaída de 5 de Febrero de 2007 la siguiente doctrina.

"Ahora bien, el mencionado precepto del Código Civil recoge una versión de los criterios interpretativos tradicionales "savignyanos" (gramatical, sistemático, lógico e histórico) y añade las denominadas interpretaciones sociológica (realidad del tiempo en que han de ser aplicadas las normas que se interpreten) y teleológicas (atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de las normas en cuestión). De esta manera, como ha reiterado nuestra jurisprudencia (cfr. STS de 14 de abril de 2003 ), más que la exclusión del principio de libertad del interprete, lo que incorpora el precepto es una fórmula orientativa de los criterios hermenéuticos utilizables que le hace de difícil invocación aislada para fundamentar un motivo de casación, como no sea para demostrar la errónea interpretación de la ley sustancial o precepto realmente aplicado por la sentencia de instancia. Lo procedente, por tanto, es la cita como infringida de la norma sustantiva que se considera mal interpretada sirviendo la referencia al artículo 3.1 CC para manifestar que el Tribunal a quo no ha utilizado el criterio hermenéutico correcto.

Por consiguiente, como ha reiterado esta Sala, una cosa es que la normativa invocada pueda ser tenida en cuenta dentro de los posibles criterios hermenéuticos utilizables para interpretar el artículo 115.1.B LHL, conforme a las previsiones del artículo 3.1 CC, y otra distinta es que se propugne una interpretación correctora del precepto legal aplicable a la actuación administrativa revisada en la instancia.

En todo caso, no puede compartirse la tesis que la representación procesal del Ayuntamiento recurrente sustenta sobre la base de las innovaciones introducidas por la 4/1996, de 10 de enero, y la Ley Orgánica 3/1995, de 23 de marzo, porque lo cierto es que la evolución legislativa en la materia, para determinar la población a tener en cuenta en la participación de los municipios en los tributos del Estado, sigue haciendo referencia a "las cifras de población aprobadas por el Gobierno" (cfr. Artículo 124.2 del Texto Refundido de la LHL, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ).

La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, señalaba que el Padrón debía rectificarse anualmente y renovarse cada cinco años. Esta renovación quinquenal tenía como finalidad corregir los errores y desviaciones que pudieran haberse producido en ese periodo de tiempo. Es cierto que la Ley 4/1996, invocada por el Ayuntamiento recurrente, da una nueva redacción al artículo 17 de la mencionada Ley reguladora del Régimen de Bases de Régimen Local para normalizar la informatización del Padrón, a fin de que no sea necesario realizar renovaciones quinquenales y pueda establecerse una coordinación entre los padrones de todos los municipios, evitando así que se produzcan errores inherentes a la gestión individualizada de cada Padrón, a la vez que facilita la actualización permanente del mismo, con el objetivo de obtener unas cifras de población ajustadas a la realidad en un corto plaño.

Ahora bien, ello no significa que a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/1996, la sola intervención del INE "oficializase" la cifra de población del Padrón municipal, a los efectos de la determinación de la participación de los municipios en los tributos del Estado. Por el contrario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17.3, párrafo tercero de la Ley de Bases de Régimen Local, y al artículo 82 del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales, aprobado por RD 1690/1986, de 11 de julio, en la redacción dada por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de noviembre, el Presidente del INE, con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento, ha de elevar al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, para su aprobación mediante Real Decreto que es publicado en el Boletín Oficial del Estado".

QUINTO

Finalmente, en el cuarto motivo se denuncia la infracción del principio de autonomía financiera de los municipios recogido en el art. 142 de la Constitución Española y la jurisprudencia que lo ha interpretado.

A su juicio, tal principio queda conculcado desde el momento en que, al exigir un ingreso de la Hacienda municipal consistente en la participación en los tributos del Estado, el cual se pondera en función del número de habitantes del Municipio, para su concreción no se atiende a la cifra real de habitantes que es lo que resulta de las rectificaciones anuales del Padrón, sino a la cifra establecida en las renovaciones quinquenales.

También se ha dado respuesta desestimatoria a este motivo en las sentencias dictadas por esta Sala.

Así en la primera de las dictadas, concretamente en la de 17 de mayo de 2006, rec. de cas. nº 6.464/91, declarábamos que "el principio de suficiencia financiera del artículo 142 de la Constitución, dirigido al legislador para que dote de medios suficientes a las entidades locales, a fin de poder llevar a cabo las funciones que la ley les atribuye, no impide, ni las opciones legítimas de aquel para elegir los recursos financieros que aseguren el cumplimiento de aquél principio, ni tampoco que para la distribución de la participación municipal en los tributos del Estado, se opte por un sistema como el que ha seguido la Administración y que se estima ajustado a Derecho".

SEXTO

Por todo lo expuesto, y sin necesidad de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, al haberse pronunciado ya el Tribunal Constitucional sobre los arts. 72 de la Ley 49/1998, y sobre el art. 115.1 B de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, procede desestimar el recurso de casación, con imposición de las costas a la entidad recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la Ley de la Jurisdicción, señala como cantidad máxima por honorarios del Abogado del Estado la cifra de 2000 euros.

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que desestimamos el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE L'ELIANA, (Valencia) contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 31 de Octubre de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1.817/99 con imposición de las costas al recurrente en la cuantía máxima expresada en el último fundamento de derecho.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Angel Aguallo Avilés PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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