STS, 5 de Junio de 2001

En la indicada fecha de 16 de octubre de 1995, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó la sentencia número 571, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos inadmitir e inadmitimos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Francisco Javier Zubieta Garmendia en nombre y representación de Manufacturas Aranzabal, S.A. contra el acuerdo de fecha 10 de diciembre de 1992 dictado por el Ayuntamiento de Zarautz, sin que se realice especial mención a las costas devengadas en este proceso".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la entidad mercantil MANUFACTURAS ARANZABAL S.A. preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ZARAUTZ recurrido su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 30 de mayo de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Los hechos básicos determinantes de las presentes actuaciones son, en esencia, los siguientes:

1. El Ayuntamiento de Zarautz dirigió a la entidad mercantil Manufacturas Aranzabal S.A. una comunicación, de fecha 1 de octubre de 1992, en la que, en función de que la Disposición Transitoria Primera de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, reguladora del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, IMIVTNU, establecía que el período impositivo de la Modalidad b) del artículo 350.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, finaliza, en todo caso, el 31 de diciembre de 1989, aunque no se hubiesen cumplido los diez años, produciéndose, por consiguiente, en tal fecha, el devengo por dicha Modalidad (del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, IMIVT), SE LA REQUERIA, como propietaria de varias fincas sitas en el término municipal de Zarautz, para que presentara la DECLARACION a la que hace referencia el artículo 24.1 de la Ordenanza Fiscal vigente en dicho municipio hasta la citada fecha de 31 de diciembre de 1989, bajo el apercibimiento de que el incumplimiento del requerimiento constituiría una infracción tributaria sancionable de conformidad con los artículos 77 y siguientes de la Norma Foral General Tributaria.

   En tal comunicación-requerimiento no se hacía indicación de los potenciales recursos procedentes.

2. No obstante, el 26 de noviembre de 1992, Manufacturas Aranzabal S.A. presentó un escrito al citado Ayuntamiento 'exponiendo', por una serie de razones, explicitadas a tenor de lo establecido en el artículo 103.1 de la Constitución, que era improcedente e inoportuna la presentación de la declaración que le había sido requerida.

3. El Ayuntamiento, mediante resolución de 10 de diciembre de 1992, debidamente razonada, desestimó el anterior escrito de 'reclamación' y exigió a la citada empresa el cumplimiento del requerimiento efectuado, ofreciéndole, entonces, como medios impugnatorios, el recurso contencioso administrativo y, previa y potestativamente, la reclamación económico administrativa.

4. Promovido, contra la anterior resolución, el recurso contencioso administrativo número 195/1993, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó la sentencia número 571 declarándolo inadmisible porque el requerimiento comentado no es en sí un acto administrativo definitivo que resuelve una cuestión de fondo, sino que se trata de un acto de trámite tendente a iniciar una actividad de gestión tributaria en la forma prevista en el artículo 101 de la Ley General Tributaria, LGT, y será, en su caso, la liquidación derivada de los datos fácticos requeridos (artículo 102 de la mencionada LGT) la que podrá dar lugar al aducido menoscabo en la esfera jurídica de la recurrente, merecedor de tener el consiguiente test de legalidad en vía jurisdiccional, de modo que, entre tanto, el acto de trámite del requerimiento no causa indefensión alguna, al limitarse a pedir que se cumpla con la obligación de declarar que contiene el artículo 24 de la Ordenanza Fiscal, en relación con el mencionado 102 de la LGT.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992, de 30 de abril), se funda en los dos siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables a la resolución del caso objeto de debate, y, en concreto:

   1. - Infracción del principio de tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la Constitución, porque:

      a.- Manufacturas Aranzabal S.A. ha utilizado uno de los recursos, el contencioso administrativo, ofrecido por la propia Corporación en su resolución de 10 de diciembre de 1992, y, en consecuencia, no sería coherente que, por un acto atribuible enteramente a la Administración (el del mencionado ofrecimiento de los medios impugnatorios), tuviere que volver a iniciar, después, una vez notificada la liquidación, un nuevo proceso, con todos los perjuícios inherentes, a tenor de lo declarado en las sentencias de esta Sala de 31 de enero de 1989 y 26 de abril y 30 de mayo de 1994.

      b.- El cuestionado requerimiento no sólo contiene una conminación a la presentación de la declaración tributaria de la Modalidad Decenal del IMIVT devengada el 31 de diciembre de 1989 (lo cual acredita su contenido resolutorio), sino que también apercibe de que el incumplimiento de aquél constituye una infracción tributaria, por lo que tal acto no es de mero trámite sino que tiene una sustantividad de fondo propia.

   2. - Infracción de los artículos 103.1 y 133.2 de la Constitución, porque:

      a.- Junto a los actos de trámite ordinarios, existen otros cualificados, como el requerimiento de autos, que son susceptibles de impugnación (más cuando ésta es ofrecida) si impiden continuar el procedimiento o producen indefensión, como en este caso acontece, pues, primero, el requerimiento persigue el giro de una liquidación excepcional de la Modalidad Decenal del IMIVT que resulta contraria a derecho, por nulidad de la Ordenanza Fiscal aplicada y por inexistencia del incremento de valor de los terrenos; segundo, la recurrente ha quedado obligada a realizar para el Ayuntamiento unos trabajos improcedentes e innecesarios; y, tercero, no cabe la amenaza de unas sanciones tributarias injustificadas.

      b.- No hay actos inmunes al control judicial cuando se trata de enjuiciar la legalidad de la actuación administrativa, sobre todo si es la propia Administración quien ofrece la posibilidad de interponer contra su acto un recurso impugnatorio.

2. Infracción de los normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable a la resolución del caso objeto de debate, en tanto en cuanto:

   1. - La Ordenanza Fiscal aplicada por el Ayuntamiento es nula por falta de publicidad de las Normas Subsidiarais de Planeamiento, NN SS, en que aquélla se basa, pues, en efecto, tales NN SS fueron aprobadas inicialmente el 18 de septiembre de 1986, provisionalmente el 6 de mayo de 1987 y definitivamente el 18 de enero de 1988, siendo publicadas en el B.O. de Guipúzcoa número 38 de 28 de febrero de 1994, de modo que, cuando se publicó en el B.O. de Guipúzcoa de 31 de diciembre de 1987 la Ordenanza Fiscal del IMIVT modificada en tal fecha, para entrar en vigor el 1 de enero de 1988, aun no habían sido aprobadas definitivamente ni publicadas las NN SS, y, por ello, tal Ordenanza no gozaba de virtualidad para que, en función de la misma, se modificase el valor de los terrenos y se pudiera hacer el requerimiento de autos (según sentencia de esta Sala de 21 de julio de 1995).

      En consecuencia, era preciso aplicar la anterior Ordenanza Fiscal, es decir, la vigente el 31 de diciembre de 1983, fecha del cierre del anterior período decenal (configurado, entonces, como Tasa de Equivalencia), y, al no haberse generado, por tanto, incremento de valor entre 1983 y 1989, por ser unos y los mismos los Índices de Tipos Unitarios aplicables en esas dos fechas, no cabía hacer liquidación alguna del Impuesto ni realizar el requerimiento aquí controvertido.

   2. - El Ayuntamiento de Zarautz (que tiene menos de 20.000 habitantes) se limitó, el 31 de diciembre de 1987, a modificar la Ordenanza Fiscal, el Indice de Tipos Unitarios y las Reglas de Aplicación, pero no implantó formalmente el IMIVT, tal como exigía el artículo 231 del Real Decreto Legislativo 781/1986, conculcándose, así, lo sentado en la sentencia de esta Sala de 11 de noviembre de 1994 e impidiendo, por tanto, la aplicación de la Ordenanza Tipo vigente a partir del 1 de enero de 1979.

   3. - Es ilógico, y también imposible, que, aprobada la modificación de la Ordenanza, del Indice y de las Reglas de Aplicación el 31 de diciembre de 1987, se hiciera la publicación de tal modificación en el B.O. de Guipúzcoa de igual fecha.

Procede, sin embargo, desestimar el presente recurso de casación, habida cuenta que:

1. La inadmisión del recurso contencioso administrativo de instancia decretada en la sentencia recurrida es plenamente conforme a derecho, pues, tal como se ha declarado en la misma, el Ayuntamiento de Zarautz se ha limitado a requerir el cumplimiento, conforme al artículo 24 de la Ordenanza reguladora del IMIVTNU, de la obligación de presentar la declaración tributaria pertinente a los efectos de poder practicar la liquidación de la Modalidad Decenal del IMIVT devengado, por última vez, el 31 de diciembre de 1989.

   Y dicho requerimiento no genera, ni puede generar, de momento, indefensión alguna a la entidad requerida y ahora recurrente, pues, con él, no se decide, directa ni indirectamente, sobre el fondo del asunto (constituído, en su caso y en su día, por la consecuente liquidación impositiva), en cuanto conforma, exclusivamente, un acto administrativo de trámite o de mera gestión tributaria, previo a la exacción propiamente dicha, que, lejos de impedir la continuación del procedimiento liquidatorio, da lugar a su iniciación en la forma prevista en el artículo 101 de la LGT.

   Y, obviamente, ello no implica, en modo alguno, la imposición a la entidad requerida de trabajos innecesarios e improcedentes, pues el cumplimiento del requerimiento entra dentro del marco de la obligación de responder a las actuaciones administrativas de comprobación e investigación tributarias; ni es injustificado el apercibimiento de que, caso de incumplimiento de la comentada conminación, se impondrían las pertinentes sanciones tributarias.

   No se ha generado, por tanto, indefensión alguna a la entidad requerida, que disponía de dos opciones: cumplir el requerimiento y, entonces, caso de practicarse la liquidación, promover, después, contra ella, a la vista de sus elementos esenciales, y caso de reputarlo necesario, los recursos impugnatorios pertinentes en derecho, o bien no cumplirlo y quedar expuesta a la imposición de la sanción tributaria anunciada.

   El que, como consecuencia del escrito o exposición reclamatoria presentada por Manufacturas Aranzabal S.A. contra el requerimiento, el Ayuntamiento, al rechazarla, le haya hecho el ofrecimiento del recurso contencioso administrativo después utilizado, no desvirtúa todo lo razonado anteriormente ni transforma la naturaleza del acto de mero trámite en que consiste el requerimiento -en sí mismo considerado- en una resolución referente a un fondo material discursivo todavía no materializado (sin que tal conclusión se vea desvirtuada, como se dice en la sentencia de esta Sala de 11 de diciembre de 1995, por el error -así calificable- cometido por la Corporación al indicar los recursos procedentes contra su acuerdo de 10 de diciembre de 1992, ya que tal indicación no puede conllevar la transformación de un acto de trámite, como era el requerimiento, no susceptible, por sí, de recurso contencioso administrativo, en otro susceptible -por esa vía indirecta de una reclamación expositiva interpuesta- de tal recurso procesal).

2. En cualquier caso, es evidente, cerrando el círculo discursivo propugnado por la entidad recurrente, que es forzosamente desestimable, asimismo, el presente recurso casacional, en tanto en cuanto:

   a.- Es obvio que, cuando el 31 de diciembre de 1983 se devengó la penúltima modalidad decenal del IMIVT, configurada entonces como Tasa de Equivalencia, sujeta al régimen previsto en el Real Decreto 3250/1976, el citado IMIVT había sido ya "implantado" por el Ayuntamiento de Zarautz (así figura en los folios 14 y 26 del expediente administrativo de autos, en los que consta que, por acuerdo del Pleno corporativo de 26 de enero de 1979, se aprobó no sólo la implantación del IMIVT en los términos resultantes del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, y del Real Decreto Ley 15/1978, de 7 de junio, sino también el nuevo texto de la Ordenanza Fiscal para su exacción, con sus correspondientes Indice de Tipos Unitarios y Reglas de Aplicación), y, por lo tanto, si en esa fecha del año 1983, como arguye la recurrente, se había cerrado el anterior período decenal y devengado la correspondiente Tasa de Equivalencia, conforme a la Ordenanza Fiscal de 1979 y al Indice vigente en tal momento, es porque, se hubiera o no practicado y satisfecho la oportuna liquidación, los terrenos ahora cuestionados estaban considerados como sujetos al IMIVT a tenor de las normas instrumentales urbanísticas entonces aplicables.

   b.- Como tales normas instrumentales urbanísticas -dada la circunstancia de que las NN SS de que habla la recurrente no se publicaron ni entraron 'formalmente' en vigor hasta su publicación en el año 1994 en el B.O. de Guipúzcoa- aun debían regir, consecuentemente, el 31 de diciembre de 1989, y, en esta última fecha, estaban ya vigentes las modificaciones de la Ordenanza Fiscal del IMIVT, de su Indice de Tipos Unitarios y de sus Reglas de Aplicación aprobadas y publicadas el 31 de diciembre de 1987, para empezar a regir el 1 de enero de 1988, resulta evidente que el 31 de diciembre de 1989, cuando se interrumpió y venció, por imperativo legal, el período decenal comenzado el 31 de diciembre de 1983, confluían todos los condicionantes precisos para, en base a ellos, realizar el requerimiento objeto de controversia (suelo sujeto al Impuesto conforme a las normas instrumentales urbanísticas anteriores a las actuales NN SS; Ordenanza Fiscal modificada y en pleno vigor desde el 1 de enero de 1988; Tipos Unitarios nuevos desde dicha última fecha, distintos de los aplicados el 31 de diciembre de 1983; consecuente incremento de valor -generado entre el 31 de diciembre de 1983 y el 31 de diciembre de 1989-).

   c.- A mayor abundamiento, no debe olvidarse que, según una reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sección y Sala, puede considerarse que las citadas NN SS gozan de virtualidad aplicativa desde, al menos, el acuerdo de su aprobación definitiva , el 18 de enero de 1988, porque, desde tal momento, al menos, los terrenos que en las mismas eran clasificados de solares, suelos urbanos o urbanizables programados, gozaban, ya, incluso antes de la publicación de aquéllas en el B.O. de Guipúzcoa, "de una vocación o expectativa inmediata de serlo", con la consecuencia de que, "por mor de esa posibilidad virtual próxima de ser urbanizados y edificables, se produzca, antes incluso de que se cierre todo el iter procedimental y formal de la clasificación urbanística, el incremento de valor de los terrenos y lo que determina, en su caso, que los interesados, fundados sólo en esas inminentes expectativas, procedan a su compra por precios que nada tienen que ver, ostensiblemente, con la naturaleza que la recurrente pretende atribuirles".

   d.- Además, el hecho de que el Indice bienal de Tipos Unitarios, entrado en vigor el 1 de enero de 1988, rigiese, sólo, hasta el 31 de diciembre de 1989, no sólo no desvirtúa su obligada vigencia mínima durante dos años, como así estaba programado al tiempo de su aprobación, en cuanto es ese, precisamente, el plazo durante el que ha estado vigente, sino que, en cualquier caso, de reputarse que no se ha cumplimentado ese lapsus temporal mínimo de los dos años, ello no ha sido producto de la voluntad del Ayuntamiento (en contra de su 'acto propio' previo), sino consecuencia de la entrada en vigor, intercedente, de la Disposición Transitoria Primera de la Norma Foral 16/1989, de 5 de julio, de igual tenor que la Disposición Transitoria Quinta de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre.

Procediendo desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo a la parte recurrente, a tenor de lo al respecto prescrito en el artículo 102.3 de la LJCA (versión del año 1992).

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,