STS, 26 de Junio de 2006

En el recurso contencioso administrativo núm. 1955/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, se dictó sentencia con fecha 5 de diciembre de 2002 cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que rechazando la caducidad del recurso invocada por las partes demandadas y estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Fernández Marcos, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS ECOSISTEMAS DE SALAMANCA-ECOLOGISTAS EN ACCIÓN (ADECO- EEA), y registrado con el número 1955/99, debemos anular y anulamos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, los actos objeto del mismo, esto es, primero, la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Salamanca de 13 de octubre de 1999 que desestimó las alegaciones presentadas por la actora contra el pliego de cláusulas administrativas particulares reguladoras de la enajenación, mediante subasta pública, de la parcela Rb-2-1 sita en la Trasera de la Avenida de Comuneros, segundo, el acuerdo de la Comisión de Gobierno de ese mismo Ayuntamiento, aprobado en sesión ordinaria celebrada el 17 de diciembre de 1999, que desestimó las alegaciones formuladas por la recurrente contra el mismo pliego (únicamente variaba el precio de licitación, que pasaba de cuatrocientos a ochocientos cincuenta millones de pesetas) regulador de la enajenación, por idéntico sistema, de la misma finca, y tercero, el acuerdo también de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Salamanca, adoptado en sesión celebrada el 10 de diciembre de 1999, por el que se declaraba válida la licitación de la enajenación de la parcela de autos y se adjudicaba la misma a PROSA en 1.283.875.240 pesetas, IVA incluido, por ser el mejor postor, condenando a la Administración demandada a realizar todos los actos necesarios para que las viviendas de la parcela de que aquí se trata estén sujetas a algún régimen de protección pública. Se imponen al Ayuntamiento demandado las costas que se le hayan causado a la parte recurrente, sin hacer especial pronunciamiento en cuanto a las demás."

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Salamanca y de PROSA, Promotora de Salamanca, S.A. se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal del Ayuntamiento de Salamanca, por escrito presentado el 7 de febrero de 2003, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

Por Auto de esta Sala de 6 de marzo de 2003 se declara desierto el recurso de casación preparado por PROSA, Promotora de Salamanca, S.A.

La representación procesal de la Asociación para la Defensa de los Ecosistemas de Salamanca - Ecologistas en Acción (ADECO-EEAA), formalizó, con fecha 9 de junio de 2005, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida.

Por providencia de 26 de abril de 2006, se señaló para votación y fallo el 21 de junio de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de Sala

La representación procesal del Ayuntamiento de Salamanca interpone recurso de casación contra la sentencia estimatoria dictada el 5 de diciembre de 2002 en el recurso contencioso administrativo núm. 1955/99 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, en que la Asociación para la Defensa de los Ecosistemas de Salamanca - ECOLOGISTAS EN ACCIÓN (ADECO- EEA) impugnó obteniendo su anulación:

1) La resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Salamanca de 13 de octubre de 1999 que desestimó las alegaciones presentadas por aquella contra el pliego de cláusulas administrativas particulares reguladoras de la enajenación, mediante subasta pública, de la parcela Rb-2-1 sita en la Trasera de la Avenida de Comuneros que es declarada nula.

2) El acuerdo de la Comisión de Gobierno del citado Ayuntamiento, aprobado en sesión ordinaria celebrada el 17 de diciembre de 1999, que desestimó las alegaciones formuladas por la recurrente contra el mismo pliego -si bien variaba el precio de licitación, que pasaba de cuatrocientos a ochocientos cincuenta millones de pesetas- regulador de la enajenación, por idéntico sistema, de la misma finca.

3) El acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Salamanca, adoptado en sesión celebrada el 10 de diciembre de 1999, por el que se declaraba válida la licitación de la enajenación de la parcela antes referida y se adjudicaba la misma a PROSA en 1.283.875.240 pesetas, IVA incluido, por ser el mejor postor, condenando a la Administración demandada a realizar todos los actos necesarios para que las viviendas de la parcela que aquí se trata estén sujetas a algún régimen de protección pública.

Expresa la sentencia en su PRIMER fundamento cuáles son los actos impugnados y las pretensiones de la recurrente así como la oposición de la administración y de la licitadora personada en autos. Rechaza la caducidad del recurso opuesta por la administración con amparo en el art. 52.2 LJCA al entender que si bien debió dictarse auto de caducidad al no haberse dictado y haberse presentado la demanda debe aceptarse ésta así como que nada opuso a la diligencia de ordenación teniendo por deducida la demanda.

Ya en el SEGUNDO se centra en el fondo de la argumentación de la recurrente acerca de que los pliegos son nulos de pleno derecho por cuanto el destino del terreno no es ninguno de los previstos en el art. 125 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León . Se vulnera el art. 127.3 de la citada Ley al efectuarse la venta por concurso y no por subasta y al no garantizarse que los fondos que se obtengan vayan a destinarse a aquellos fines. Reseña que el Ayuntamiento, y también la licitadora, sostiene que el fin no es preciso reseñarlo en los pliegos al constituir un imperativo legal así como que nada obsta a que la forma de adjudicación sea la subasta al establecerlo así con carácter general el art. 80 del RD Legislativo 781/1986, de 18 de abril .

En el TERCERO afirma la Sala que no cabe considerar como controvertido que la parcela de cuya enajenación se trata forma parte del Patrimonio Municipal del Suelo así como que tiene uso residencial así como que no consta que las viviendas estén sujetas a ningún régimen de protección pública. Con tales presupuestos anticipa que el recurso debe ser estimado, en razón de los arts. 276 y 280.1 de la Ley del Suelo de 26 de junio de 1992 , no afectados por la STC 61/1997, de 20 de marzo . De los citados artículos deduce que los ingresos obtenidos mediante la enajenación de Patrimonio Municipal del Suelo se destinarán a la conservación y ampliación del mismo y deberán destinarse a la construcción de viviendas sujetos a algún régimen de protección pública u otros usos de interés social, tal cual la jurisprudencia ha pronunciado (SSTS de 2 de noviembre de 1995, 25 y 31 de octubre y 2 de noviembre de 2001 ).

Tras lo dicho sienta en el CUARTO que los acuerdos recurridos infringen los arts. 276.2 y 280.1 de la Ley del Suelo de 1992 "tanto porque no se preve que los ingresos que se obtengan se destinarán a la conservación y ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo (la referencia que se hace en el acuerdo de adjudicación al artículo 125 de la Ley Autonómica 5/1999 es insuficiente habida cuenta que este precepto, que regula todos los patrimonios públicos de suelo y no sólo el municipal, contempla otros distintos fines de interés social) como porque no se exige que la parcela litigiosa vaya a destinarse a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico. Sobre este concreto particular, debe quedar claro que no es que no se puedan enajenar los bienes integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo sino que cuando se enajenen debe ser necesaria e ineludiblemente para alguno de los fines previstos en el ya mencionado artículo 280.1, circunstancia que no se aprecia que acontezca en el caso que ahora se enjuicia. Al margen de que podría afirmarse categóricamente que si se pretende la construcción de viviendas éstas han de ser de las protegidas y no pueden ser libres, no está de más reseñar que tampoco esa construcción de viviendas libres constituye un uso de interés social. A este respecto, se juzga conveniente traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 2001". Finalmente en el QUINTO declara que tampoco la legislación autonómica urbanística justifica el proceder del Ayuntamiento para lo cual analiza los arts. 125.1, 127.3 de la Ley 5/1999 de donde concluye que los citados bienes deben destinarse necesariamente a alguno de los fines sociales así como que el legislador autonómico utiliza un término definido y consolidado como es el del concurso.

1.1. Un primer motivo de casación se apoya en el art. 88.1.d) LJCA aduciendo infracción del art. 52.2 en relación con el art. 128.1 LJCA 1998 por cuanto emplazada la actora para formalizar su demanda el 23 de enero de 2002 no presentó su escrito hasta el 1 de marzo siguiente, es decir, a su entender, fuera de plazo. Rechaza la argumentación de la sentencia acerca de que debió dictar auto de caducidad y al no hacerlo no puede perjudicar a la demandante. Entiende que la rehabilitación del plazo exige la declaración de caducidad por la Sala.

1.2. La parte recurrida objeta el motivo manifestando su plena conformidad con la Sala de instancia que expresamente recogió en el fundamento que las partes no formularon oposición alguna a la diligencia de ordenación de 6 de marzo de 2002 por la que se tuvo por deducida la demanda.

Rechaza la argumentación de la actora por cuanto se basa, sin citarla, en una línea jurisprudencial desarrollada respecto de la LJCA 1956 cuya redacción es absolutamente diferente, en este aspecto, de la LJCA 1998.

2.1. Un segundo motivo se articula también por el art. 88. 1d) LJCA esgrimiendo la vulneración de los arts. 276 y 280.1 de la Ley del Suelo y Ordenación urbana, RDL 1/1992, de 26 de junio . No cuestiona que la parcela forma parte del Patrimonio Municipal del Suelo y sea suelo urbano de uso residencial ni tampoco el carácter básico de los citados preceptos.

Sin embargo defiende se trata de normas que establecen líneas generales por lo que, a su entender, conforme a la STS de 31 de octubre de 2001 , pueden ser destinados a otros usos de interés social, tal cual regula también el art. 125 de la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León . Reconoce que no cabe aquí invocar normas autonómicas mas insiste en que procedió conforme a lo allí establecido. Aduce que la Sala de instancia interpreta las normas básicas estatales de modo contrario a su dicción literal así como que no tiene en cuenta la norma autonómica que, por razón de la propia distribución competencial, debe ser prioritaria.

2.2. La recurrida defiende la interpretación efectuada por la Sala de instancia al tiempo que rechaza pueda ser revisada en casación la interpretación llevada a cabo por la Sentencia en conjunción con los criterios de la ley autonómica esgrimidos por la recurrente.

3. Nada ha dicho la empresa Prosa pues fue declarado desierto el recurso respecto de ella el 6 de marzo de 2006.

Bajo la vigencia de la LJCA 1956 ha constituido jurisprudencia consolidada de esta Sala que la falta de formulación de la demanda en plazo conlleva "ope legis" la caducidad del recurso contencioso administrativo, sin posibilidad de aplicación del mecanismo subsanador que para otros trámites establecía el artículo 121.1 de la citada LJCA. Así la sentencia de 1 de febrero de 2002, recurso 9234/1997, con amplia cita de sentencias desde 16 de diciembre de 1994 a 23 de abril de 1999 , con otras muchas más, afirma que las posibilidades rehabilitadoras del artículo 121.1 de la LJCA de 1956 no son aplicables al supuesto de la no presentación del escrito de demanda en tiempo oportuno, ya que ésta inicia el proceso. El instituto de la caducidad, a que se refiere el artículo 67.2 de la misma Ley , actúa "ope legis". Su declaración es una actividad de mera constatación, al ser el plazo de formulación de la demanda un término improrrogable e insubsanable. La misma línea sigue la de 12 de diciembre de 2001 (recurso 5609/1996), 29 de enero de 2002 (recurso de casación 9281/1997), 17 de octubre de 2001 (recurso de casación 2624/1997).

Insiste la precitada sentencia de 1 de febrero de 2002, con mención de otras muchas anteriores, en que lo afectado por la caducidad no es un trámite sino el propio recurso contencioso administrativo que con dicha formalización adquiere única, real y legal existencia, razón por la que, la declaración de caducidad del recurso contencioso administrativo en aplicación de lo dispuesto por el mencionado artículo 67.2 LJCA 1956 no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por el artículo 24.1 de la Constitución ". (Sentencia de 26 de Febrero del 2001 ). Criterio similar en los recursos de casación 1956/2000 fallado por sentencia de 28 de octubre de 2003, 6839/1998 concluso por sentencia de 30 de enero de 2004, 7659/1999 terminado por sentencia de 23 de mayo de 2003 .

A lo anterior debemos añadir que la jurisprudencia constitucional (por todas la STC 323/2005, de 12 de diciembre con amplia mención de otras muchas) insiste en que la aplicación de los plazos de caducidad es un tema de legalidad ordinaria salvo que suponga la inadmisión de un proceso como consecuencia de un error patente, fundamentación insuficiente, irrazonable o arbitraria.

En el momento actual es doctrina pacifica de esta Sala, manifestada entre otras en las sentencias de 21 de septiembre de 2005, recurso de casación 196/2004 y 26 de septiembre de 2004, recurso de casación 220/2004, con cita de los Autos de la Sección Sexta de 16 de abril y 16 de mayo de 2002 y otras sentencias de la Sala , que resulta plenamente aplicable en este orden jurisdiccional la disposición establecida en el art. 135.1. LEC respecto a la presentación de escritos entre los que debe incluirse la demanda. No ofrece duda que la presentación del recurso antes de las 15 horas del día inmediato siguiente al cumplimiento de dos meses previsto en el art. 46.1 LJCA se entiende formulado en plazo.

Normas las anteriores que han supuesto una alteración sustancial en nuestro ordenamiento jurisdiccional así como la introducción del apartado segundo del art. 52 LJCA 1998 ha comportado la rehabilitación del plazo para presentar el recurso si se presenta dentro del día en que se notifica el auto declarando la caducidad.

No ha previsto la Ley reguladora de la jurisdicción qué acontece cuando los órganos jurisdiccionales no han declarado la caducidad del recurso a que se refiere el mencionado precepto y no obstante el accionante presenta la demanda fuera del plazo concedido, como aquí ha ocurrido.

Si ha dado respuesta el órgano jurisdiccional de instancia a tal situación admitiendo el escrito de demanda del que, mediante la oportuna diligencia de ordenación, dio traslado a las demás partes personadas que nada alegaron.

Hubo una anticipación del demandante a la actividad del órgano judicial que debía haber declarado la caducidad del trámite. Sin embargo no cabe entenderse tal acción contraria al espíritu del art. 52 de la LJCA 1998 máxime cuando el Ayuntamiento aquí recurrente pudo alegar lo que estimare oportuno tras la recepción de la notificación de la diligencia de ordenación de 6 de marzo de 2002 por la que se tuvo por deducida la demanda. Nada objetó en aquel momento procesal por lo que debe decaer el motivo.

Como expresábamos en nuestra reciente sentencia de 7 de noviembre de 2005, recurso de casación 7053/2002, la cuestión de fondo sometida a nuestra consideración tiene una pacifica jurisprudencia en el sentido defendido por la parte recurrida. Hermenéutica que, por otro lado, parte de un texto legal que, difícilmente, puede admitir una interpretación como la pretendida por el Ayuntamiento recurrente.

Insistamos en que el contenido del artículo 276.2 del TRLS/1992 subsiste pues ni fue declarado anticonstitucional por el Tribunal Constitucional en su sentencia 61/97, de 20 de Marzo, ni tampoco abrogado por la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1998, de 13 de abril del Régimen del Suelo y Valoraciones . Expresa la norma invocada que "los bienes de Patrimonio municipal del suelo constituyen un patrimonio separado de los restantes bienes municipales, y los ingresos obtenidos mediante enajenación de terrenos (...) se destinarán a la conservación y ampliación del mismo".

Nos hallamos frente a una cuestión ampliamente tratada por este Tribunal en múltiples sentencias. Así en la de 7 de noviembre de 2002, recurso de casación 10703/1998, se recuerdan los pronunciamientos anteriores de 2 de noviembre de 1995, 14 de junio de 2000, 25 de octubre de 2001, 31 de octubre de 2001, 2 de noviembre de 2001, 29 de noviembre de 2001 y 27 de junio de 2002 respecto a la "imposibilidad de que los Ayuntamiento conviertan el Patrimonio Municipal del Suelo en fuente de financiación de cualesquiera necesidades municipales".

Las esenciales características del mismo han sido recogidas en las sentencias de 2 de noviembre de 1995, recurso de apelación 3132/1991, 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996 y 2 de noviembre de 2001, recurso de casación 4735/1996 que declaran que "El Patrimonio Municipal del Suelo fue regulado en la Ley del Suelo de 1956 como un conjunto de bienes de que las Corporaciones se pueden servir "para regular el precio en el mercado de solares" (Exposición de Motivos), con la finalidad de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones". Este conjunto de bienes tiene una característica especial, a saber, que su finalidad específica se realiza mediante la circulación propia del tráfico jurídico pero sin disminución o merma del propio Patrimonio, toda vez que el producto de las enajenaciones de los bienes de éste habrá de destinarse a la conservación y ampliación del propio Patrimonio (Art. 93 del TRLS ). Por ello se ha podido decir que "las dotaciones económicas que se pongan a disposición del Patrimonio Municipal del Suelo constituyen un fondo rotatorio de realimentación continua, por aplicaciones sucesivas al mismo fin de dicho Patrimonio, lo que constituye una técnica visible de potenciación financiera". En definitiva, se ha venido así aceptando pacíficamente que el Patrimonio Municipal del Suelo constituye un "patrimonio separado", (lo que hoy está ya expresamente dicho en el artículo 276-2 del nuevo Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992 ). La Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, fin que aquí no es cualquiera de los que las Corporaciones han de perseguir según la legislación de régimen local (artículos 25 y 26 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985 ), sino el específico y concreto de "prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones" (artículo 89-2 del Texto Refundido de 9 de Abril de 1976 ), y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea, sino al específico de la conservación y ampliación del propio Patrimonio Municipal del Suelo. (Artículo 93, ya citado).

Esta es la caracterización que el legislador ha dado a los Patrimonios Municipales del Suelo, y se comprenderá que, ante tamaña claridad, sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los mismos, abandonando su origen su caracterización y su finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas necesidades presupuestarias municipales. Esto, desde luego, puede hacerlo el legislador, (asumiendo el posible riesgo de desaparición de los Patrimonios Municipales del Suelo), pero no puede hacerse por la vía de la interpretación sociológica de las normas jurídicas, ( artículo 3-1 del Código Civil ), porque esa interpretación ha de respetar, en todo caso, el espíritu y la finalidad de las normas, muy otros, como hemos visto, a la financiación general e indiscriminada de las necesidades municipales".

Tal consolidada interpretación impide pueda prosperar la pretensión municipal. Si la normativa urbanística establece un fin último como es el destino a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social de acuerdo con el planteamiento urbanístico a él debemos atenernos sin que quepa interpretaciones flexibles en una disposición tan clara como la aquí concernida.

Recordemos que en una de las sentencias más arriba mencionadas, la de 31 de octubre de 2001, recurso de casación 4723/1996, se afirmaba que en cuanto al concepto de "interés social no es equivalente a mero interés urbanístico, sino que es un concepto más restringido. El artículo 1-1 de la C.E ., que define nuestro Estado como un Estado social, en relación con el artículo 9-2 de la misma, puede darnos por analogía una idea de lo que sea el concepto más modesto de uso de interés social: aquél que tiende a que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos sean reales y efectivas o a remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud o a facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social".

En tal línea es significativo que la antes citada sentencia de 2 de noviembre de 1995 había desestimado el recurso de apelación deducido frente a sentencia dictada en instancia que anulaba la venta en pública subasta de parcelas integrantes del Patrimonio Municipal del Suelo para destinar su importe a la construcción de un centro socio cultural y deportivo, la construcción del edificio del archivo municipal, adquisición de locales para centros de tercera edad, inversiones en centros de enseñanza, etc.

En idéntico sentido la precitada sentencia de 31 de octubre de 2001 al rechazar unas finalidades variadas plasmadas en un Convenio que van desde el pago de una deuda antigua hasta la adquisición de unas plantas bajas y sótanos cuyo uso no consta, pasando por un designio estrictamente urbanístico sin más, finalidades todas ellas lícitas y plausibles pero que exceden de las especificas que impone el art. 280.1. TRLS/1992. No se acoge el motivo segundo.

Ya hemos explicitado que no se ha producido vulneración de la norma estatal y la jurisprudencial que lo interpreta, pero debemos adicionar que, tal cual expresa la parte recurrida, es ajeno al presente recurso de casación la interpretación que deba darse a la Ley de urbanismo de Castilla y León, por constituir un precepto autonómico.

Resulta inadmisible en el presente recurso de casación el alegato de cualquier motivo acerca de su hipotética vulneración al no tratarse de las normas comprendidas en el art. 86.4 LJCA 1998, es decir derecho estatal o normas de derecho comunitario.

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,