STS, 10 de Diciembre de 2001

PonenteD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
ECLIES:TS:2001:9618
Número de Recurso391/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO ORDINARIO
Fecha de Resolución10 de Diciembre de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil uno.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 391/99, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Juan Manuel Caloto Carpintero, en nombre y representación de la entidad mercantil "Faustino Rivero Ulecia, S.A", contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra resolución del Consejo de Ministros, de 8 de junio de 1999, recaída en expediente sancionador núm. 3448-R, incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada "Rioja". Impugnación luego ampliada a la desestimación expresa de dicho recurso de reposición efectuada por resolución del mismo Consejo de Ministros, de fecha 26 de noviembre de 1999. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito presentado el 15 de octubre de 1999, el Procurador de los Tribunales don Juan Manuel Caloto Carpintero , en nombre y representación de la entidad mercantil "Faustino Rivero Ulecia, S.A", interpuso recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra resolución del Consejo de Ministros, de 8 de junio de 1999, recaída en expediente sancionador núm. 3448-R, incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada "Rioja" que impuso a la recurrente dos multas por importe total de 518.697.609 pesetas por sendas infracciones, consistentes en la expedición de 12.402 litros de vino de crianza cosecha 1989 con contraetiquetas o precintas de otra u otras cosechas y en el uso indebido de 2.299.322 de contraetiquetas y precintas numeradas de garantía de origen "Rioja". Por medio de otrosí se interesó la suspensión del acto administrativo sancionador; medida cautelar que fue adoptada en la correspondiente pieza separada por auto de 17 de enero de 2000.

Por escrito presentado el 15 de diciembre, dicha representación procesal solicitó la ampliación del recurso contencioso- administrativo a la desestimación expresa del referido recurso de reposición efectuada por resolución del Consejo de Ministros de 26 de noviembre de 1999; ampliación que fue acordada por medio de auto de 28 de febrero de 2000.

Recibido el expediente administrativo, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.

El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 19 de junio de 2000, en el que se solicita: 1º) se declare la nulidad y/o anulabilidad de las Resoluciones de 8 de junio de 1999 y de 12 de noviembre de 1999, dictadas por el Excmo. Consejo de Ministros en el expediente sancionador nº 3448-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada "Rioja", por aplicación del Instituto de la Caducidad de la Acción, caducidad del procedimiento, por haberse dictado prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, por aplicación de los principios de carga de la prueba, legalidad, tipicidad, falta de hechos probados y demás argumentos expuestos en la demanda, revocando y anulando las citadas resoluciones, con el archivo de todas las actuaciones, condenando a la Administración recurrida a estar y pasar por las anteriores declaraciones y 2º) Subsidiariamente se declare la nulidad y/o anulabilidad de las Resoluciones de 8 de junio de 1999 y 12 de noviembre de 1999, dictadas por el Excmo. Consejo de Ministros en el expediente sancionador nº 3448-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada Rioja", por aplicación del principio de proporcionalidad, y, en su caso, de estimarse que existe hecho sancionable alguno se impongan la sanción de apercibimiento, revocando y anulando las citadas resoluciones, con el archivo de todas las actuaciones, condenando a la Administración recurrida a estar y pasara por las anteriores declaraciones y 3º) se impongan las costas del recurso a la Administración demandada de apreciarse temeraria oposición. Por medio de otrosí se solicitó el recibimiento del proceso a prueba.

SEGUNDO

Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia desestimatoria del recurso.

Por auto de 23 de enero de 2001, se recibió el pleito a prueba con el resultado que obra en autos.

TERCERO

Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 25 de mayo de 2001, en el que reitera sentencia de conformidad con lo solicitado en la demanda. Por medio de otrosí interesó, al amparo de lo dispuesto en el artículo 61.2 de la Ley de la Jurisdicción, que se incorporase sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de fecha 25 de febrero de 2000, recaída en el recurso contencioso-administrativo 26/97.

El Abogado del Estado, por escrito fechado el 10 de diciembre del mismo año, evacuó también el trámite de conclusiones solicitando que se tenga por reproducida la súplica del escrito de contestación.

CUARTO

Concluso el procedimiento, por providencia, de 24 de octubre de 2001, se señaló para deliberación y fallo el 4 de diciembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La parte recurrente formula dos pretensiones. Ambas comportan la nulidad o la anulabilidad de los actos administrativos impugnados (resoluciones del Consejo de Ministro de 8 de junio y 12 de noviembre de 1999, recaídas en el expediente núm. 3448-R), pero mientras que la que se formula con carácter principal supone la exclusión completa de toda sanción, y se basa en los siguientes fundamentos: aplicación de la caducidad de la acción, caducidad del procedimiento, omisión del procedimiento legalmente establecido e infracción de los principios de carga de la prueba, legalidad, tipicidad y falta de prueba de los hechos imputados; la que aparece con carácter subsidiario que admite la sustitución de la sanción impuesta por otra de apercibimiento tiene como fundamento la quiebra del principio de proporcionalidad.

SEGUNDO

La demanda comienza su fundamentación jurídica material o sustantiva aludiendo a la aplicación de los principios rectores del orden penal, con cita de las sentencias del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1981 y de este Alto Tribunal de 13 de junio de 1986. Punto de partida que, sin duda, ha de compartirse: el derecho administrativo sancionador, en cuanto manifestación del ius puniendi del Estado al igual que Derecho penal strictu sensu, está regido con ciertos matices por unos principios comunes al ordenamiento punitivo, entre los que se encuentran el de legalidad, el de tipicidad (art. 25 CE) y el de culpabilidad.

Desde esta perspectiva, nemine discrepante, es de donde han de contemplarse las alegaciones concretas fundamentadoras de las pretensiones objeto del proceso que se analizan a continuación.

TERCERO

Al tratar de la caducidad de la acción, la representación actora sostiene que los hechos imputados fueron conocidos por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada (D.O.Ca., en adelante) "Rioja", el día 27 de mayo de 1998, fecha en que se levanta el Acta D-4427, y el día 14 de diciembre de 1998 se notifica la incoación del expediente sancionador, cuando ya han transcurrido más de los 6 meses que el articulo 18.2 del RD 1945/1983 establece para que se produzca dicha caducidad.

La aplicabilidad de la previsión del citado artículo reglamentario a los procedimientos sancionadores en materia de vino ha sido reconocido de forma reiterada por la jurisprudencia de esta Sala, hasta extremos que resulta ociosa la cita de las sentencias en que se recoge tal criterio. Por tanto, es evidente que transcurridos seis meses desde que la Administración conoce la existencia de una infracción o finaliza, en su caso, las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, sin que la autoridad competente ordene la incoación del oportuno procedimiento, se produce lo que el precepto reglamentario denomina, impropiamente, "caducidad de la acción", sin perjuicio de lo que establecen los artículos 92.3 y 4 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante) y 132.2 de la Ley del Estatuto del Vino, de la Viña y los Alcoholes, Ley 25/1970, de 2 de diciembre (EV, en adelante).

Ahora bien, en el expediente administrativo, junto a las actas de 20 de abril de 1995 (Acta D-3921) y de 27 de mayo de 1998 (D-4427), consta una tercera, de fecha 11 de septiembre de 1998 (D-4253); y la consideración que ésta merezca -en concreto si representa una diligencia dirigida al "esclarecimiento de los hechos" o, si por el contrario, como sostiene la demandante, es intranscendente a tales efectos- es la cuestión determinante para decidir si se ha producido o no en el presente supuesto la mencionada "caducidad de la acción" del citado artículo 18.2 del RD 1945/1983.

Dicha consideración no puede realizarse en abstracto sino teniendo muy en cuanta la naturaleza y alcance de las infracciones objeto del expediente que, en el presente caso, eran la expedición de vino de crianza de cosecha de 1989 con contraetiquetas o precintas de otra u otras cosechas y el uso indebido de contraetiquetas y precintas numeradas de garantía de origen "Rioja", sin ignorar, sin embargo, que las infracciones relativas al etiquetado no constituyen un supuesto homogéneo del que pueda afirmarse que, siempre que son conocidas por la Administración las diferencias en las existencias entre los dos momentos considerados, haya de iniciarse inmediatamente el expediente sancionador sin ulteriores averiguaciones y que si la Administración no lo hace en el plazo de los 6 meses, a que se refiere el artículo 18.2 del RD 1945/1983, se produzca la "caducidad de la acción", pues ello dependerá de que haya o no real necesidad de tales averiguaciones.

Pues bien, en el caso examinado, para la constatación de la ilicitud administrativa, incluso de la inicial necesaria para justificar la formal apertura del expediente sancionador, no eran bastantes las dos primeras actas de 20 de abril de 1995 y 27 de mayo de 1998. Estas se limitaban a reflejar unos determinados datos, concretamente la existencia en las bodegas de litros de vino y de contraetiquetas, en dos determinados momentos, sin que revelasen por sí mismas la existencia de apariencia de infracción a no ser con averiguaciones complementarias, a través del examen de los documentos suministrados, de las declaraciones proporcionadas en el periodo de tiempo sujeto a investigación y de las explicaciones de la propia interesada que se revelan, sin duda, imprescindibles para que dichos datos llegasen a tener la condición de indicios de una conducta posiblemente incursa en ilícito administrativo y, por ende, justificadores de la iniciación del correspondiente expediente sancionador. Y es que el que el acta de 11 de septiembre de 1998 (D-4253) no es una mera formalidad innecesaria, con la que se tratase de cubrir la inactividad de la Administración; así lo revela la misma actuación administrativa posterior al 27 de mayo del mismo año de la que forma parte la remisión efectuada, el 7 de julio, a la entidad interesada del listado de incidencias detectadas al procesar los datos de movimientos de vinos para su solución, con la advertencia de que de no estar de acuerdo con tales incidencias o para cualquier aclaración se pusiera en contacto con los Servicios Técnicos del Consejo Regulador.

Por consiguiente, tomando, como se debe, como dies a quo el acta del 11 de septiembre de 1996 no puede entenderse transcurrido el plazo de los 6 meses del artículo 18.2 del RD 1945/1983 el dies ad quem que es el de la notificación del acuerdo de iniciación del expediente sancionador que se produce el 14 de diciembre del mismo año.

CUARTO

Alega, en segundo lugar, la parte recurrente la caducidad del procedimiento porque, entre la fecha del 6 de noviembre de 1998 (dies a quo), en que el Pleno del Consejo Regulador de la D.O. Ca. "Rioja" adopta el acuerdo de iniciación del expediente sancionador núm. 3.448, y la fecha del 21 de junio de 1999 (dies ad quem), en que se notifica la resolución de 8 de agosto de 1999 [quiere decir 8 de junio de 1999] habían transcurrido siete meses y doce días, habiéndose producido dicha caducidad en virtud de lo previsto en el artículo 43.4 LRJ y PAC.

La cuestión planteada ha sido resuelta, en casos muy similares al aquí enjuiciado, en las sentencias de 26 de junio y 24 de septiembre de 2001, recursos números 120/1999 y 16/2000.

En aras del principio de unidad de doctrina es procedente atenerse al criterio que resulta del mencionado precedente jurisprudencial.

Procede rechazar la alegación de caducidad en virtud de los siguientes argumentos: a) El día inicial del cómputo de plazo de seis meses no debe ser, como la recurrente pretende, aquél en el que el Consejo Regulador ordenó la incoación del expediente, sino aquél en que formalmente se inició el expediente sancionador, se nombró instructor, se señalaron los hechos por los que se procedía y se concedió un periodo de aprueba. El acuerdo que contiene estos extremos es de 3 de diciembre de 1998. Este es el acuerdo que aparece notificado a la afectada, al que se anudan los efectos de la incoación y que podía haber sido impugnado; b) La naturaleza del plazo y la redacción del artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993 «si no hubiera recaído resolución transcurridos seis meses desde su iniciación» favorecen la interpretación de que los seis meses han de transcurrir una vez incoado el procedimiento mediante un acto expreso que comporte el efecto de dar curso a la tramitación. Por tal no debe entenderse el mandato o intención del Consejo Regulador, sino el acto que expresamente disponga la iniciación del expediente con el contenido necesario para producir los efectos inherentes a la existencia de un procedimiento sancionador en trámite. El único acto que aparece como iniciador de procedimiento y reúne todas las características y circunstancias formales y materiales para serlo es el de 3 de diciembre de 1998; c) Para la existencia de caducidad en el caso examinado era preciso, además, que desde el cumplimiento del plazo de seis meses transcurriesen treinta días más (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 y artículo 20 del Real Decreto 1398/1998); d) Esta Sala, en materia de caducidad del procedimiento, bajo la vigencia de las distintas normas que se han sucedido, ha otorgado prioridad a los efectos del cómputo del plazo a la fecha de la notificación al interesado (sentencias de 6 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999). Siendo el acto que inicia el procedimiento el de 3 de diciembre de 1998, y estando acreditado en actuaciones que la resolución que pone fin al expediente se notificó al interesado 21 de junio de 1999, resulta evidente que no se había producido la caducidad del procedimiento; e) No obstan a esta conclusión las relevantes modificaciones introducidas en el cómputo de los plazos de caducidad por la Ley 4/1999, pues la disposición transitoria segunda expresamente dispone que no será de aplicación salvo en materia de revisión de oficio y recursos administrativos a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, como ocurre en el caso enjuiciado. Dicha Ley, en efecto, entró en vigor, según se desprende de su disposición final única, apartado 2, el 19 de abril de 1999.

QUINTO

Alega, en tercer lugar, la recurrente, que se ha incumplido el artículo 20.2, párrafo 2, del Real Decreto 1398/1993, el cual ordena adoptar la resolución en el plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos, por lo que, conforme al artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común el acto es nulo de pleno derecho.

Esta alegación no puede ser aceptada. Como se ha señalado en anteriores ocasiones, las resoluciones administrativas dictadas fuera de plazo sólo pueden ser consideradas nulas cuando la naturaleza del término o plazo imponga este efecto. En otro caso, como es el enjuiciado, debe estimarse que se trata de plazos aceleratorios, cuyo incumplimiento constituye una irregularidad no invalidante. El artículo 63.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que «La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

SEXTO

Alega en cuarto lugar la demandante que no se ha levantado la carga de probar los hechos imputados por la Administración que ejerce la potestad sancionadora. Funda esta alegación en diversas consideraciones: a) Los Veedores no son funcionarios públicos; b) falta de ratificación; c) los anexos a las Actas y los informes que obran en el expediente no son documentos públicos; d) El Actas se levantó de oficio, por lo que los hechos que recoge no han sido constatados directamente por el Veedor actuante; e) Las actas deben someterse a contradicción del presunto infractor y no se ha dado oportunidad a la recurrente para consignar datos o manifestaciones y no consta su firma.

Ahora bien, esta alegación tampoco puede ser estimada por las siguientes razones: a) El artículo 55.2 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, dispone que «las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se consideran hechos probados, salvo que por la otra parte se demuestre lo contrario»; b) Esta Sala, entre otras, en sentencia de 20 de septiembre 1999, ha declarado que las actas constituyen una prueba documental pública que permite considerar constatados los hechos que reflejan, como resulta de la artículo 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común. c) El acta que dio origen a la incoación del procedimiento sancionador aparece redactada en la sede del Consejo Regulador por deducirse los hechos de los documentos obrantes en el mismo, con ocasión de una revisión de las últimas operaciones realizada directamente por el Veedor; d) En el caso enjuiciado, aun cuando el acta no aparece firmada por el interesado, dado que se levantó en la sede del Consejo Regulador por deducirse los hechos de los documentos obrantes en el mismo, se envió inmediatamente una copia por correo certificado a la afectada. Esta comunicación suplió su falta de intervención, pues ésta se produjo de modo inmediato y permitió formular las alegaciones que estimó pertinentes, y aportar los documentos en su poder que, en su opinión, demostraban que las diferencias encontradas se debían al siniestro ocurrido en el año 1997 como consecuencia de un incendio en el cuarto en que se guardaban las etiquetas y contraetiquetas, y anunciaba el repaso minucioso de las diferencias notificadas en las Actas para justificar que las mismas se debían a roturas, pérdidas y al citado siniestro; e) En el acto en que se inició expediente se le ofreció la práctica de la prueba y la oportunidad de formular contradictoriamente cuantas alegaciones tuvo por conveniente.

SÉPTIMO

Alega en quinto lugar la parte recurrente el incumplimiento del requisito de la tipicidad, pues considera que: a) No existe una mínima actividad probatoria de cargo, por lo que se infringe el principio de presunción de inocencia; b) Los hechos imputados no se encuentran tipificados legalmente. Los artículos del Reglamento de la D.O.Ca. "Rioja", citados en los apartados 4.1 y 4.2 de la resolución no cumplen los requisitos exigidos para tipificar las infracciones y sus sanciones, y además los artículos 30 y 34 han sido introducidos en virtud de la Orden de 3 de abril de 1991 del Ministerio de Agricultrua Pesca y Alimentación. El artículo 51.1, apartado 7, del Reglamento fue introducido ex novo (sin antecedentes) y ha sido anulado por la sentencia de la Audiencia Nacional de 18 de enero de 2000; c) No se ha demostrado que se haya hecho uso indebido de las precintas o contraetiquetas, conforme al artículo 51 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», sino errores administrativos en las declaraciones periódicas y la jurisprudencia considera falta administrativa de carácter leve las diferencias de contraetiquetas o inexactitudes o errores en las declaraciones, por no existir falta de perjuicio o desprestigio a la denominación.

Esta alegación tampoco puede ser estimada por las siguientes razones:

  1. El derecho a la presunción de inocencia se erige como fundamental, dentro de las garantías procesales constitucionalizadas en el apartado 2º del art. 24 de la Constitución, y se concreta en un contenido constitucional que tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo definen al declarar que nadie puede ser condenado o sancionado administrativamente sin una mínima actividad probatoria lícita y legítimamente obtenida que demuestre la culpabilidad del imputado, como esta Sala ha declarado, entre otras, en Sentencias de 20 enero 1996 (Recurso de Apelación 9074/1991), 27 enero 1996 (Recurso de Apelación 640/1992) y 20 enero 1997.

    En las resoluciones administrativas impugnadas se precisan con todo detalle los hechos objeto de sanción, concretando los hechos, derivados de las actas y de los informes de los Veedores. Esta Sala considera que la prueba existente en el expediente es suficiente para demostrar que, independientemente de la calificación que proceda, se produjeron los hechos que se describen y que la parte recurrente no ha desvirtuado de manera concreta y suficiente los elementos probatorios aportados, que corresponden a las comprobaciones efectuadas por los Veedores en relación con análisis y documentos obrantes en la propia sede del Consejo Regulador y los documentos y las declaraciones de los representantes de la recurrente.

  2. El régimen sancionador derivado del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, es considerado congruente con el principio de legalidad sancionadora, entre otras, por las sentencias de esta Sala de 11 de julio de 2000 y 10 de octubre de 2001, las cuales declaran que no estamos ante un régimen sancionador establecido ex novo o de manera independiente por una norma reglamentaria postconstitucional, o por una norma de esta naturaleza en ejecución de una habilitación legal en blanco o insuficiente, sino ante un supuesto válido de colaboración reglamentaria en la determinación de los tipos legalmente previstos. En virtud de estos argumentos, la sentencia de 26 de junio de 2001 declara carente de trascendencia la alegación sobre la nulidad de la Orden de 3 de abril de 1991, con base en la declaración que al respecto aparece en sentencia de la Audiencia Nacional citada por la recurrente. Por otra parte, la citada sentencia no hace pronunciamiento expreso sobre la nulidad de tal Orden y es de fecha posterior a la de la resolución impugnada (Cfr, SSTS de 24 de septiembre y 1 de octubre de 2001).

    Los injustos administrativos por los que se ha sancionado a la sociedad recurrente estaban claramente tipificados y resultaban perfectamente previsibles mediante la integración del Estatuto del Vino, la Viña y los Alcoholes, Ley 25/1970, de 2 de diciembre (LEV, en adelante), el Reglamento de ejecución de esta Ley, aprobado por Decreto 835/1972, de 23 de marzo (REV, en adelante); y la Orden de 3 de abril de 1991, Reglamento de Rioja.

    Por consiguiente, no hay duda que el conjunto de estas normas satisface la garantía material o de previsibilidad ínsita en el artículo 25.1 CE. La versatio quaestio se reduce al problema de la garantía formal que impone al legislador la reserva de ley en materia administrativa sancionadora. O, dicho en otros términos, la determinación de las modalidades constitucionalmente legítimas de la colaboración entre Ley y Reglamento en materia administrativa sancionadora sobre la que existe abundante doctrina contenida, entre otras, en SSTC 2/1987, de 21 de enero, 42/1987, de 7 de abril, 305/1993, de 25 de octubre, y 45/1994, de 5 de febrero.

    De dicha doctrina constitucional cabe deducir que la intensidad de las exigencias de la reserva de ley en materia de infracciones y sanciones administrativas no es siempre la misma. Así, en lo que importa al caso que se decide, es significativa la distinción entre relaciones de diversa naturaleza, de sujeción general (SSTC 42/1987 y 29/1989) o de sujeción especial (SSTC 2/1987 y 69/1989) y la muy característica constituida sobre la base de la delegación de potestades públicas en entes corporativos dotados de amplia autonomía (STC 219/1989). Y es que si, según la doctrina constitucional, entre los derechos modulables en una relación administrativa especial se encuentra el derecho a la legalidad sancionadora del artículo 25.1 CE (STC 132/2001, de 8 de junio), ha de tenerse en cuenta la peculiar sujeción de viticultores o bodegueros incorporados al Consejo Regulador de una denominación de origen, cuya incorporación constituye no una carga, para ejercer una actividad empresarial sino para desarrollarla beneficiándose del régimen jurídico de la denominación de origen. El Consejo Regulador, al que, en parte, se atribuye el ejercicio de la potestad sancionadora es un ejemplo de "participación" o de "autoadministración" y las normas sancionadoras contenidas en el correspondiente Reglamento tienen destinatarios limitados: los viticultores y bodegueros incorporados al Consejo Regulador.

    Es claro, por tanto, que las exigencias de reserva de Ley formal no han de ser las mismas cuando las sanciones administrativas pueden ser impuestas a los ciudadanos en general (sanciones de orden público, sanciones de tráfico o sanciones tributarias) que cuando el régimen sancionador se contrae a un ámbito restringido de destinatarios beneficiados por la observancia de exigencias y prácticas que se trata de garantizar a través del régimen sancionador mediante dichos mecanismos de "participación" y "autoadministración". No sólo la finalidad de proporcionar el adecuado conocimiento de lo que constituye el ilícito administrativo sino también la fundamentación teórico-política se revela en este caso diferente. Esto es, el principio de que sólo los representantes del pueblo deben trazar la frontera del injusto para los ciudadanos pierde parte de su eficacia fundamentadora en casos como el presente en que se trata de unos determinados destinatarios (profesionales) y de un régimen sancionador establecido para preservar la observancia de unas prácticas y establecer unas exigencias que proporcionan a dichos destinatarios unos beneficios en la comercialización de una producción para la que se exige la observancia de unas determinadas exigencias que aseguran la calidad de aquélla.

    En consecuencia, la necesaria flexibilidad de la reserva de ley en la materia administrativa sancionadora de que se trata excluye cualquier duda sobre la observancia del principio garantizado en el artículo 25.1 CE., puesto que la LEV presta sobrada base legal a las sanciones impuestas, con independencia, además, del carácter preconstitucional de dicha Ley y de su Reglamento, y de que la Orden Ministerial no innova el régimen sancionador de dicho Reglamento preconstitucional.

  3. En las correspondientes actas se revisa el consumo de las precintas y contraetiquetas y se constata la falta de un número determinado de ellas partiendo de un cómputo anterior y teniendo en cuenta el consumo declarado, más los deterioros admisibles y las precintas y contraetiquetas suministradas. Parece lógica la deducción de que dichas precintas o contraetiquetas han sido indebidamente utilizadas, por lo que decae la argumentación de la recurrente, que afirma, sin justificación suficiente, lo contrario para sostener, en contra de lo que resulta de dicha utilización, que se trata de una infracción meramente formal que no ha ocasionado deterioro o perjuicio para la Denominación de Origen.

OCTAVO

La parte recurrente, en séptimo y último lugar, alega que la sanción impuesta no se ajusta al principio de proporcionalidad, pues: a) A pesar de no existir mala fe, no se aplica el artículo 121 de la Ley 25/1970 y el Decreto 835/1972, que aprueba el Reglamento del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, que obliga a imponer la sanción en su grado mínimo; b) Los precios fijados en la resolución recurrida han sido establecidos por la Administración, sin respetar el artículo 120 de la Ley 25/1970 y del Decreto 835/1972, que establecen como se calculan las bases para la imposición de multa. Esta última alegación debe ser igualmente desestimada por las siguientes razones:

  1. Esta Sala, entre otras, en sentencias de 11 de julio de 2000 y 26 de junio de 2001 y otras posteriores, ha tenido ocasión de confirmar sanciones impuestas supuestos análogos. La Administración ha valorado las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado, imponiendo en su grado medio la sanción correspondiente al uso indebido de precintas y contraetiquetas. Y ello no constituye la vulneración del principio de proporcionalidad que se denuncia pues, frente a las infracciones de carácter formal, concurren al menos tres circunstancias modificativas de la responsabilidad, cuales son el beneficio que obtiene de la infracción la interesada, haber obviado negligentemente las normas acordadas por el Consejo Regulador y la inexistencia de circunstancias que permitan su consideración dentro de los grados máximo o mínimo conforme al artículo 53.2º. b) d) y e) del Reglamento de la Denominación de Origen Calificada «Rioja». Por ello, dadas las circunstancias concurrentes y los hechos que esta Sala considera probados se estima adecuada la calificación y graduación realizada por la Administración.

  2. No se advierte que la fijación del precio de vino y de las precintas y contraetiquetas a efectos de la imposición de la sanción infrinja los preceptos citados, pues, como se infiere de la resolución impugnada, la valoración del vino se efectúa aplicando el precio medio estimado por el Consejo Regulador para los vinos embotellados a los efectos del cálculo de la base de exacción parafiscal sobre productos amparados en el año 1996, cuando se produjo la mayor parte de la desaparición a excepción de las contraetiquetas o precintas cosecha 1997, en las que se aprecia el precio fijado para ese año, y la parte recurrente no ha ofrecido una valoración alternativa que se ajuste a los criterios que figuran como preferentes en aquellos preceptos.

NOVENO

Procede, en suma, desestimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Faustino Rivero Ulecia, S.A", interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros, de 8 de junio de 1999, recaída en expediente sancionador núm. 3448-R incoado por el Consejo Regulador de la denominación de Origen "Rioja" y contra la desestimación, primero, presunta y, luego, expresa del correspondiente recurso de reposición.

DÉCIMO

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "Faustino Rivero Ulecia, S.A", contra la desestimación, primero presunta, por silencio administrativo, y, luego, expresa del recurso de reposición interpuesto contra resolución del Consejo de Ministros, de 8 de junio de 1999, recaída en expediente sancionador núm. 3448-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».

No ha lugar a imponer las costas.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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