STS, 2 de Noviembre de 2011

El recurso contencioso administrativo nº 1155/2006 seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, contra la desestimación de la solicitud para la incoación de expediente de declaración como Bien de Interés Cultural, terminó por sentencia de 20 de mayo de 2010 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS la demanda del recurso contencioso administrativo núm. 1155/2006 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Federico José Olivares de Santiago, en nombre y representación de la JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN, contra la desestimación presunta (y posteriormente expresa mediante la Resolución de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales del Ministerio de Cultura de fecha 14 de junio de 2005), de la solicitud cursada por la Administración actora el 2 de diciembre de 2004 para la incoación de expediente de declaración de Bien de Interés Cultural (en adelante, B.I.C.), como Sitio o Monumento Histórico, del "Colegio de San Ambrosio" en Salamanca (antiguo Hospital de San José) Y DEBEMOS ACORDAR Y ACORDAMOS la incoación del correspondiente procedimiento administrativo solicitado sobre posible declaración de bienes de interés cultural, con la categoría de Monumentos o de Sitio Histórico, la sede del Archivo General de la Guerra Civil Española ubicada en el Colegio de San Ambrosio de Salamanca, así como los bienes muebles y, en particular, los fondos documentales procedentes de !a Delegación del Estado para la recuperación de Documentos, de la Delegación de Asuntos Especiales y de su ulterior unificación en la Sección de Servicios Documentales de la Presidencia, existentes en el momento de adscribirse al Ministerio de Cultura para configurarse como Sección del Archivo Histórico Nacional, adscribiéndolos a aquél, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por las anteriores declaraciones y a dictar las medidas que fueran necesarias para su plena efectividad. Sin costas.".

Una vez notificada la citada sentencia el Sr. Abogado del Estado en la representación que tiene legalmente conferida manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 18 de junio de 2010 se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

La referida parte recurrente interesa en su escrito de formalización del recurso de casación que se case y anule la sentencia recurrida, dictándose otra que desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo, declarando conforme a Derecho el acto impugnado, con sustento en los siguientes motivos de casación:

El primero, al amparo del artículo 88.1,a) de la Ley de esta Jurisdicción, por cuanto afirma que el pronunciamiento de la sentencia impugnada incurre en extralimitación, al no limitarse a la anulación de la resolución recurrida, sino que impone la incoación del procedimiento de declaración de bien de interés cultural respecto el edificio que alberga el archivo, prejuzgando la relación permanente de accesoriedad entre edifico y archivo.

El segundo, bajo la rúbrica de la letra c) de aquel mismo artículo de la Ley Jurisdiccional, por cuanto alega que la sentencia no está debidamente motivada por no concretar razón jurídica alguna por la que la Administración esté obligada a tramitar un determinado procedimiento, ni razona en que medida el Colegio de San Ambrosio es una realización arquitectónica o de ingeniería o una obra de escultura colosal con interés histórico, científico o social, o un lugar vinculado a acontecimientos que lo hagan digno de protección a la vista de su valor histórico, etnológico, paleontológico o antropológico.

El tercero y último, con sustento en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, por infracción de los artículos 9 y 10 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español , en relación con los artículos 60.1 y 49.2 .

Ello pues la sentencia hace cita del artículo 9.5 de la referida Ley del Patrimonio Histórico Español a efectos de imponer la incoación de un procedimiento de declaración, pese a que el referido precepto no trata de la incoación del procedimiento de declaración, como del procedimiento para dejar sin efecto una previa declaración de un determinado BIC.

Como, además, la Administración del Estado decide no incoar el procedimiento de declaración motivadamente y destacando el régimen de protección suficiente al que ya están sometidos los bienes por efecto de los artículos 60.1 en relación con el 49.2 LPHE al contener el Archivo General de la Guerra Civil Español, que ya está declarado Bien de Interés Cultural.

La representación de la Junta de Castilla y León interesó en su escrito de oposición que fuera dictada sentencia por la que fuera desestimado el recurso de casación, al ser la sentencia recurrida plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas por ser preceptivas.

Por providencia de 20 de octubre de 2011, se señaló para votación y fallo el día 25 de octubre de 2011, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Marti Garcia, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, delimita de la siguiente manera los términos en los que viene planteada la controversia que resuelve:

"PRIMERO.- Del conjunto de la prueba practicada resulta acreditado lo siguiente:

1) El edificio denominado "Colegio de San Ambrosio de Salamanca" lo construyó en el siglo XVII el Cabildo de la catedral de Salamanca para los niños expósitos bajo la advocación de San José. Fue, por tanto, su primera función la de hospital de niños expósitos y se trató de un edificio vinculado a la Iglesia.

2) Se reformó en 1719 por Joaquín de Churriguera, quien por entonces era maestro mayor de la Catedral de Salamanca. De lo realizado por este arquitecto sobresale la portada principal situada en la calle Gibraltar. Las reformas terminaron con la intervención del escultor José de Larra Churriguera, cuñado de Joaquín, autor de la imagen de San José que preside la hornacina central y de los escudos que adornan la parte superior de la fachada.

3) En 1902 dejó de tener su función primitiva para pasar a ser colegio para estudiantes de la Universidad de Salamanca y Seminario Conciliar. Pasó entonces a ser denominado como "Colegio de San Ambrosio", como todavía se le conoce.

4) En 1938 pasó a desempeñar una función puramente administrativa (como sede de un órgano administrativo), pues fue utilizado como residencia de los miembros de la Delegación Especial para la Recuperación de Documentos (DERD).

5) En 1948 comenzó su función archivística al albergar el archivo de la DERD o, al menos, la mayor parte de él.

6) Desde el 7 de mayo de 1979 se alberga en el edificio una sección, denominada "Guerra Civil", adscrita al Archivo Histórico Nacional.

7) Por Real Decreto 426/1999, de 12 de marzo , se creó, con carácter de archivo de titularidad estatal, el Archivo General de la Guerra Civil Española, con sede en el inmueble denominado "Colegio de San Ambrosio" de la ciudad de Salamanca, pasando en esa fecha a tener consideración de Bien de Interés Cultural.

SEGUNDO.- De los hechos antes expuestos resulta, en síntesis, que el edificio que nos ocupa se adscribe durante unos dos siglos a la función de hospital de niños abandonados, adquiriendo cualidades artísticas a principios del siglo XVIII. Durante treinta y seis años se destinó a colegio universitario para después, por un plazo de diez, servir como edificio administrativo. Su función como archivo comienza en 1948 y se ha desarrollado hasta la actualidad, convirtiéndose en B.I.C. en atención a su función de archivo de titularidad estatal en virtud de Real Decreto 426/1999 .

El art.1 de este Real Decreto 426/1999establece que "se crea, con el carácter de archivo de titularidad estatal, el Archivo General de la Guerra Civil Española". De dicha calificación jurídica como archivo de titularidad estatal resulta obligada la aplicación de dos preceptos de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español (LPHE), de 25 de junio , de los que se colige -en su función de archivo de titularidad estatal- la calificación de B.I.C. tanto del inmueble como de los documentos y archivos en él comprendidos.

Nos encontramos que elart. 60.1 de la LPHE declara:

"Quedarán sometidos al régimen que la presente Ley establece para los Bienes de Interés Cultural los inmuebles destinados a la instalación de Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad estatal, así como los bienes muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español en ellos custodiados". Además, el art. 49.2del mismo texto declara que "forman parte del Patrimonio Documental los documentos de cualquier época generados, conservados o reunidos en el ejercicio de su función por cualquier organismo o entidad de carácter público, por las personas jurídicas en cuyo capital participe mayoritariamente el Estado u otras entidades públicas y por las personas privadas, físicas o jurídicas, gestoras de servicios públicos en lo relacionado con la gestión de dichos servicios".

En definitiva, continente y contenido, en su función de archivo de titularidad estatal, ostentan la cualidad de B.I.C. y con la protección cultural que de ello resulta, en aplicación del juego del Real Decreto y de los preceptos legales citados.".

Y, tras desestimar que la actuación administrativa impugnada incurra en arbitrariedad o carezca de la suficiente motivación:

"(...) Aquí no puede hablarse de falta de motivación ni de ausencia de una razón lógica para entender que la Administración demandada haya actuado como lo ha hecho, pues por un lado la actividad impugnada (constituida por la Resolución de 14-6- 2005 a la que se ha ampliado el recurso y que constituye su único objeto posible), indica pormenorizadamente los motivos lácticos y razones jurídicas que llevan a adoptar la decisión impugnada, y por otro, en atención a dicho razonamiento que motiva el acto, no puede hablarse de la carencia de explicación racional que el Tribunal Constitucional exige para que pueda hablarse de arbitrariedad.".

Acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo, pues:

"(...) la realidad es que las consecuencias de que un bien sea de interés cultural por un motivo o por otro distinto, puede tener importancia en el devenir posterior de los hechos. Son distintos los efectos que produce la declaración de BIC, cuando lo que la produce es el continente (es decir el edificio o el lugar), que cuando la produce el contenido (como aquí sucede al ser consecuencia de guardar "el Archivo General de la Guerra Civil Española").

En consecuencia, no puede impedirse la iniciación de un expediente, por el simple hecho de que ya existe tal declaración, cuando se pide por otro motivo con consecuencias tan importantes como hemos visto.

No se entiende, por otro lado que, por la Administración, se esté sosteniendo que, en ningún caso los bienes de que se trata en este proceso son de interés cultural, pues no se ha tramitado el expediente en el que, según la normativa que después veremos, es donde procede hacer tal valoración. CUARTO.- La tramitación para que un inmueble sea declarado BIC, está regulada en los arts. 9 y siguientes de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español .

Concretamente, en el art. 9.5se establece que "de oficio o a instancia del titular de un interés legítimo y directo, podrá tramitarse por el Organismo competente expediente administrativo, que deberá contener el informe favorable y razonado de alguna de las instituciones consultivas, a fin de que se acuerde mediante Real Decreto que la declaración de un determinado Bien de Interés Cultural quede sin efecto".

En consecuencia, lo que se necesita para la incoación del expediente es que exista unos bienes y que (si no se inicia de oficio), que se solicite por el titular de un interés legítimo y directo. Aquí se cumplen los dos presupuestos, pues, no cabe duda de que la Comunidad demandante, por lo que significa para ella, tiene ese interés legítimo y directo, que, por otro lado, no ha sido cuestionado por la parte contraria.

Entendemos, en consecuencia debe acordarse, como se solicita, la iniciación de ese expediente en el que, tras los trámites establecidos en la LPHE, podrá valorarse todo ello y resolver lo que proceda, como resultado de todo lo que surja en tal expediente.".

El primer motivo del recurso de casación afirma que la Sentencia impugnada incurre en exceso en el ejercicio de la jurisdicción, por cuanto, dice, no se circunscribe a anular la resolución recurrida, sino que impone la incoación del procedimiento de declaración "... por razones exclusivas de oportunidad que carecen de sustento jurídico en tanto en cuanto la normativa vigente se aplicaba correctamente sin vulneración alguna ".

Motivo este que, al contrario de lo que afirma el escrito de oposición, sí que aparece sucintamente expuesto en el de preparación del recurso de casación, sin que tampoco justifique qué requisito de los previstos en el artículo 89 de la Ley Jurisdiccional habría sido el incumplido, que por ello no resulta inadmisible.

Mas dicho esto, es también cierto que el motivo planteado no puede prosperar, ya que en su planteamiento no se utiliza la vía procesal correcta y adecuada, apreciándose una falta de correspondencia entre el cauce o motivo casacional utilizado, el del artículo 88.1 .a) de la Jurisdiccional, y el desarrollo argumental del mismo.

Como este Tribunal tiene declarado (así, en Sentencias de 14 de julio de 2009 y 10 de noviembre de 2010 , recursos 598/2004 y 4715/2006 ), el abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción se contrae, única y exclusivamente, al caso de que la materia de que se trate no corresponda a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, o correspondiéndole, no actúa ésta; así el abuso en el ejercicio de la jurisdicción equivale conceptualmente a extender o ampliar la Jurisdicción, sobrepasando los límites de lo contencioso administrativo al conocer sobre una materia no atribuida por la Ley, que según el artículo 4 de la citada Ley son "las de carácter constitucional, penal y laboral y lo dispuesto en los Tratados internacionales", lo que no ocurre en el presente caso pues lo que se alega en el desarrollo del motivo nada tiene que ver con un posible abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Y es que, al igual que en el supuesto que dio lugar a nuestra Sentencia de 29 de marzo de 2011, recurso 3788/2009 , lo que se plantea en este motivo no es que el Tribunal de instancia haya conocido de asunto que corresponda a otros órdenes jurisdiccionales o poderes del Estado, sino que haya resuelto sustituyendo a la Administración, denunciando expresamente que " la normativa vigente se aplicaba correctamente sin vulneración alguna ", cuya infracción ha de hacerse valer a través del cauce procesal previsto en la letra d) del artículo 88.1 de nuestra Ley procesal, que no como exceso en el ejercicio de la jurisdicción por el suceso de reconocer la sentencia la situación jurídica individualizada que era consecuencia de los términos de su sentido estimatorio del recurso contencioso-administrativo.

El siguiente motivo del recurso de casación alega, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , la infracción por la sentencia de las normas reguladoras de la sentencia, al no concretar razón jurídica alguna por la que la Administración esté obligada a tramitar un determinado procedimiento, ni justificar en que medida el Colegio de San Ambrosio es una realización arquitectónica con interés histórico, científico o social, más allá de la mera descripción temporal de sus distintos usos.

Procede rechazar tal motivo de casación por cuanto el vicio de deficiencia en la omisión que se denuncia no se corresponde con el contenido de la sentencia a la que se le atribuye dicha infracción, si tenemos en cuenta la naturaleza y límites de la congruencia, en general, y en particular el vicio de deficiencia en la motivación de las sentencias judiciales y su específica incidencia en el caso examinado en los términos que seguidamente exponemos, pues la sentencia sí que expone las razones por las que acuerda estimar el recurso contencioso administrativo, cual no es la cuestión por la que el motivo imputa la deficiencia de su motivación, esta es que el inmueble disponga o no de intrínseco valor histórico, artístico, científico o social, sino por aquella otra que razona, consistente en que no puede impedirse la iniciación de un expediente para la declaración del inmueble del Colegio de San Ambrosio como bien de interés cultural por el hecho de que ya exista tal declaración por motivo distinto, como, en tal caso, que son requisitos para la incoación la propia existencia del bien cuya declaración se interesa y que se solicite por el titular de un interés legítimo, los que tiene por cumplimentados conforme la interpretación que realiza de la normativa que reputa de aplicación, y que al poder ésta ser conocida por el recurrente no cabe apreciar falta de motivación, ni sea admisible bajo la rúbrica en que se ampara el motivo cuestionar la corrección de aquella aplicación de las normas del Ordenamiento Jurídico por la que la sentencia concluye anular la resolución que decidió no incoar el expediente interesado, que es en lo que consiste el aquí articulado.

El tercer motivo del recurso de casación, esta vez al amparo del artículo 88.1,d) de la Ley de la Jurisdicción , alega que la sentencia infringe los artículos 9 y 10 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español , en relación los artículos 60.1 y 49.2 de la misma, de aplicación para resolver las cuestiones objeto de debate, en la medida en que descarta el régimen de protección establecido por aplicación de los mismos, para imponer otro diferente, sin aducir para ello base legal, ni ofrecer una mínima justificación de por qué podría corresponder a la sede el Archivo General de la Guerra Civil Española ubicada en el Colegio de San Ambrosio de Salamanca y a los muebles que contiene la categoría de Monumentos o de Sitio Histórico.

Este Tribunal ha tenido ya ocasión de conocer recursos en los que se suscitaba la legalidad de decisiones denegatorias de la incoación de expedientes para la declaración de un bien como de interés cultural, a cuyo efecto el artículo 10 de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español , establece que " Cualquier persona podrá solicitar la incoación de expediente para la declaración de un bien de interés cultural. El Organismo competente decidirá si procede la incoación. Esta decisión y, en su caso, las incidencias y resolución del expediente deberán notificarse a quienes lo instaron ". Y así, hemos analizado la naturaleza y ámbito de fiscalización de la resolución de denegación de la incoación de expedientes de esta clase en:

· La Sentencia de 21 de junio de 1996, sec. 3ª, rec. 12431/199 , en la que reputamos que "... nos encontramos ante una facultad discrecional de la Consellería de Cultura a la que le corresponde decidir sobre la incoación o no del expediente de declaración de Bien de Interés Cultural, pero la jurisdicción contencioso administrativa tiene dentro de sus facultades revisoras del actuar administrativo, la posibilidad de examinar y revisar tales facultades y en definitiva pronunciarse sobre si la Administración ha hecho uso de tales facultades o si se ha excedido de las mismas ".

· La Sentencia de 7 de octubre de 1998, sec. 3º, rec. 9756/1990 , en la que declaramos que "... es indudable que la Administración no tiene que abrir, en todo los casos que se le solicite, expediente para la declaración de un Bien de Interés Cultural, -con lo que ello comporta en aspectos económicos y burocráticos-, pues, probablemente, en gran número de ocasiones los propietarios supervaloran los objetos preciosos que les pertenecen, cuando realmente para los especialistas una simple observación de los mismos les llevaría a descartar su interés histórico-artístico .".

Establecido el anterior planeamiento general, atendemos ahora que la Sentencia acuerda anular la resolución de no incoar el expediente para la declaración como Bien de Interés Cultural del edificio del "Colegio de San Ambrosio", por estimar que son presupuestos para la incoación del expediente, primero, que existan unos bienes y, segundo, que se solicite por el titular de un interés legítimo; lo que así entendido habría de llevar a la reglada incoación de expedientes de este tipo ante cualquier solicitud, aún cuando no se justificara indicios serios del interés histórico-artístico del bien, que no es la previsión ni la consecuencia que contempla el artículo 10 de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español , conforme la interpretación que resulta de nuestra jurisprudencia.

Procede conforme dichas circunstancias estimar el motivo de casación y, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley Jurisdiccional , resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, para lo que reiteramos la desestimación del motivo que reprochaba a la actuación administrativa arbitraria y deficientemente motivada, de acuerdo la motivación de la sentencia casada, que hacemos nuestra en este particular.

El edificio del Colegio de San Ambrosio constituye en la actualidad la sede del Archivo General de la Guerra Civil Española, creado por Real Decreto 426/1999, de 12 de marzo , recibiendo en dicha consideración el régimen de los bienes declarados de interés cultural, en atención que el artículo 60.1 de la Ley 16/1985, de Patrimonio Histórico Español establece que " Quedarán sometidos al régimen que la presente ley establece para los bienes de interés cultural los inmuebles destinados a la instalación de Archivos, Bibliotecas y Museos de titularidad estatal, así como los bienes muebles integrantes del Patrimonio Histórico Español en ellos custodiados .".

Régimen de protección que no es desconocido en la solicitud de la declaración del Colegio de San Ambrosio como bien de Interés Cultural, con la categoría de Monumento o de Sitio Histórico, que conociéndolo lo reputa insuficiente, pues "... se considera que esta protección no garantiza de forma suficiente la salvaguardia de la integridad y conservación del inmueble y de aquellos fondos custodiados en el mismo que constituyen el testimonio material de su historia y una parte significativa de la Historia de España, por encontrarse supeditada al uso o afectación administrativa de los bienes afectados, lo que exige una declaración que atienda los particulares valores que concurren en el inmueble y en los bienes muebles y, en especial en los fondos documentales que, por su vinculación a los acontecimientos históricos antes indicados forman parte esencial de su historia. Ello justifica la necesidad de dotar a dichos bienes culturales de un régimen de protección que asegure y garantice la salvaguardia y conservación de sus valores como testimonio material de los mencionados acontecimientos de nuestra Historia, sin depender para recibir tal protección del uso al que sean destinados por parte de la Administración ".

De esta manera, la demanda pone énfasis en la trascendencia histórica y cultural del Archivo General de la Guerra Civil, la importancia del principio de integridad de los fondos documentales, mas nada aparece en el expediente, ni se aporta en las actuaciones, en relación el interés histórico, artístico, científico o social del inmueble que permita su inclusión en el Patrimonio Histórico Español, fuera de la vinculación existente entre el Archivo y el edificio que constituye su sede, el Colegio de San Ambrosio, que se inicia en 1948, pues a tenor del Informe del Subdirector General de Protección del Patrimonio Histórico obrante en el expediente, es en esa fecha cuando comenzó a albergar el archivo de la Delegación especial para la Recuperación de Documentos, siendo el 7 de mayo de 1979 cuando en el edificio se alberga una sección denominada "Guerra Civil", adscrita al Archivo Histórico Nacional y, por último, por Real Decreto 426/1999, de 12 de marzo , se creó, con carácter de archivo de titularidad estatal, el Archivo General de la Guerra Civil Española, con sede en el referido inmueble.

En estas circunstancias, en las que no se alega, presume ni pretende que el edificio del Colegio de San Ambrosio disponga de cualidades que por sí le haga merecedor de la consideración como Bien de Interés Cultural, resultó conforme a Derecho la resolución de denegación de la incoación del expediente para dicha declaración.

- Pero tampoco puede llegarse a otra conclusión por la vinculación del edificio con el Archivo que cobija, que si bien no habría de impedir la declaración como Monumento al edificio que por si acreditara " interés histórico, artístico, científico o social ", tampoco la impone al que carece de aquellas cualidades, cuyo sentido además haría rigurosamente inútil el régimen específico de protección de los edificios que albergan a Archivos estatales que recoge el citado artículo 60 de la Ley del Patrimonio Histórico Español , al ser una previsión del todo gratuito cuando, según la tesis que propugna el recurso, habría igualmente de disfrutar de la genérica protección de los bienes declarados de Interés Cultural.

No obviamos que del escrito de demanda se destila que es finalidad de la solicitud la tutela de la integridad del Archivo que custodia el Colegio de San Ambrosio, mas ello tampoco habilita la pretensión de la incoación del expediente para la declaración como Bien de Interés Cultural a un edificio que carece -o cuando menos no se alegan- de las cualidades propias que son premisa para dicha declaración.

Las valoraciones anteriores nos conduce a desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de 14 de junio de 2005 de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales del Ministerio de Cultura, que desestimó la solicitud para la incoación de expediente de declaración de bien de interés cultural, como sitio o monumento histórico, del "Colegio de san Ambrosio", en Salamanca.

Sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de una concreta imposición de costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.