STS, 18 de Junio de 2007
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2007:4385 |
| Número de Recurso | 3141/2002 |
| Fecha de Resolución | 18 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Junio de dos mil siete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3141/2002, interpuesto por la JUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén, contra la Sentencia nº 502, dictada el 27 de marzo de 2002 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, recaida en el recurso nº 1606/1999, sobre resolución de la Consejería de Presidencia y Administración Pública de 26 de julio de 1999, por la que se ordena la publicación del acuerdo del Consejo de la Junta de Galicia de 23 de julio, que modifica la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Educación y Ordenación Universitaria.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLAMOS.- Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso Contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador D. Miguel Vilariño García, en nombre y representación de la Confederación intersindical gallega, asistida de la Letrada Doña Francisca Dolores Arias Castro, contra la Resolución de 26 de julio de 1999, de la Consellería de la Presidencia y Administración pública, por la que se ordena la publicación del acuerdo del Concello de la Xunta de Galicia de 23 de julio de 1999, por el que se modifica la relación de puestos de trabajo de la Consellería de Educación y Ordenación universitaria; y confirmamos la misma en lo referente a los puestos de trabajo de Inspectores de servicios; así como anulamos la resolución impugnada en lo que respecta al resto de la modificación de puestos efectuada.- Sin expresa condena en costas".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Junta de Galicia, representada por el Procurador don Argimiro Vázquez Guillén. En el escrito de interposición, presentado el 11 de julio de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso, case la sentencia recurrida declarando la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por CIG contra el Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 23 de julio de 1999".
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y no habiendose personado la parte recurrida, por providencia de 2 de febrero de 2007 se señaló para votación y fallo el día 13 de junio de dicho año, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala.
La Confederación Intersindical Gallega (CIG) impugnó el Acuerdo del Consejo de la Junta de Galicia de 23 de julio de 1999 sobre modificación de la relación de puestos de trabajo de la Consejería de Educación y Ordenación Universitaria.
De las dos pretensiones de anulación formuladas por la demanda, la Sentencia ahora impugnada acogió solamente una. En efecto, para CIG dicha resolución era contraria a Derecho, primero, porque puestos de trabajo anteriormente provistos por concurso, pasaban a proveerse por libre designación sin que se ofreciera justificación de ese cambio. Y, segundo, porque suprimía unos puestos de trabajo para volverlos a crear con otra denominación y complementos superiores pero sin ofrecerlos en concurso de manera que permanecían en ellos las mismas personas. Se trata de puestos de auxiliares reconvertidos en Jefaturas de Grupo, de Jefaturas de Grupo reconvertidas en Jefaturas de Negociado y de Jefaturas de Negociado reconvertidas en Jefaturas de Sección.
La Sala de La Coruña desestimó la primera pretensión porque comprobó, por un lado, que no se había producido cambio en el sistema de provisión de los puestos de Inspector de Servicios --a ellos se refería el recurso-- ya que solamente se había modificado su denominación de manera que pasaban a llamarse Inspectores de Servicios Complementarios. La libre designación ya estaba prevista en la anterior Relación de Puestos de Trabajo y, a juicio de la Sala de instancia, estaba justificada la opción por ese sistema, dadas las especiales circunstancias que se producen en su labor por tener que ocuparse de asuntos muy sensibles de los servicios complementarios (becas, transportes, comedores y residencia) y de la preservación de la intimidad de los menores. Todo ello justifica, dice la Sentencia, que sea precisa una especial relación de confianza con las personas que desempeñan estas funciones.
En cambio, acogió la otra pretensión ya que entendió que la modificación realizada por el acuerdo del Consejo de la Junta iba más allá de lo que autorizaban el artículo 10 de la Ley 1/1991, de 15 de enero, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Galicia, y los artículos 27 y 28 de la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la Función Pública de Galicia . Explica la Sentencia que, comparando la nueva Relación de Puestos de Trabajo con la anterior, en los puestos discutidos se observa un contenido distinto, "pasando a ser suprimidos algunos de ellos, de forma que lo que no es posible es que tratándose de puestos diferentes --así una Jefatura de Negociado no se puede transformar, sin más, en Jefatura de Sección y atribuírsela a la misma persona-- porque las funciones son diferentes (...) de manera que no es posible, al amparo de la normativa citada, efectuar un cambio tan sensible (...)".
Añade la Sentencia que aunque las relaciones de puestos de trabajo son expresión de la facultad de autoorganización de la Administración no pueden ser elaboradas de forma arbitraria y que, en modo alguno, pueden suponer una reconversión de plazas que no están vacantes como la que se ha hecho. También, dice que el artículo 10.4 de la Ley gallega 1/1991 no autoriza una modificación de este alcance que supone, en definitiva, la adjudicación directa de unos puestos eludiendo el sistema de concurso. Y concluye indicando que los límites contemplados por ese precepto están relacionados con el derecho contemplado en el artículo 23 de la Constitución, en particular con el derecho a acceder a la función pública de conformidad con los principios de mérito y capacidad.
El recurso de casación se compone de cuatro motivos. Los tres primeros se sustentan en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción y el último en el c). La Junta de Galicia los enuncia en los términos que, a continuación, recogemos.
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Aplicación indebida de los artículos 14 y 23 de la Constitución y de diversas Sentencias y Autos del Tribunal Constitucional y de Sentencias de este Tribunal Supremo que cita.
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Aplicación indebida del artículo 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, y de la Sentencia de esta Sala y Sección de 25 de abril de 1995 (apelación 10098/1992 ).
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Infracción del artículo 20.1 e) de la Ley 30/1984 y de la doctrina jurisprudencial sobre el derecho al cargo de los funcionarios públicos contenida en la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 1992, pues "cuando la Sala señala que la modificación de niveles de los puestos de la RPT, y el desempeño de los mismos por los funcionarios que accedieron a ellos por concurso vulnera los principios de mérito y capacidad, no tiene en cuenta el derecho al cargo de los funcionarios públicos".
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Vulneración de los artículos 24.1 de la Constitución y 67 de la Ley de la Jurisdicción y del artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil por quiebra del principio de congruencia e infracción del derecho de defensa. La incongruencia a la que se refiere el escrito de interposición es la que se produciría entre el suplico de la demanda y el fallo de la Sentencia. Así, aquél solamente pedía que se dictara Sentencia de conformidad con la pretensión formulada en la demanda, la cual afirmaba la existencia de reclasificaciones de puestos de trabajo no conformes a Derecho. Y el fallo anula la resolución recurrida en lo que respecta al resto de la modificación de puestos efectuada, una vez confirmada la legalidad de la relativa a los de Inspectores de Servicios Complementarios. Para la Junta de Galicia, esto supone la anulación de la resolución en lo relativo a todos los puestos sobre los que no se hicieron alegaciones por no haber dado lugar a controversia.
Aunque, según el orden en que el artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción enuncia los motivos de casación y, también, según criterios lógicos, deberíamos empezar nuestro examen por el último motivo, en este caso es aconsejable dejarlo para el final.
La razón no es otra que la inadmisibilidad en la que incurren los tres primeros ya que se refieren a infracciones de normas de Derecho estatal y de la jurisprudencia que las interpreta que no han sido consideradas por la Sentencia. Tal como se desprende del resumen que hemos hecho de su contenido, la razón del fallo estimatorio parcial es la interpretación que lleva a cabo la Sala de La Coruña de preceptos de dos Leyes gallegas. Entiende la Sentencia recurrida que la resolución del Consejero de Presidencia y Administraciones Públicas de 23 de julio de 1999 es contraria a los artículos 10 de la Ley 1/1991 y 26 y 27 de la Ley 4/1988 . En ningún momento aplica la Ley 30/1984 y la referencia que hace al artículo 23 de la Constitución y a los principios de mérito y capacidad es a modo de explicación adicional una vez establecida la vulneración de la legislación de Galicia.
Por tanto, la alegación que se hace en estos motivos de normas estatales y de la correspondiente jurisprudencia tiene como único fin sortear el acceso al recurso de casación, circunscrito por la Ley de la Jurisdicción a la depuración de la interpretación del Derecho del Estado y de las normas europeas efectuada por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia cuando su infracción sea determinante del fallo de la Sentencia o Auto impugnados.
Sobre esa utilización instrumental del Derecho estatal y sobre la procedencia de la inadmisión de los motivos en que se plasme, ha dicho la Sala, en la Sentencia de 5 de junio de 2006 (casación 10286/2003 ) lo siguiente, que es plenamente aplicable aquí:
"En relación con los tres motivos de casación que se dejan mencionados ha de considerarse que, si bien formalmente los artículos que se invocan de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común fueron aducidos como infringidos en el escrito de preparación del recurso y en el mismo se efectuó el juicio de relevancia, cumpliéndose por ello inicialmente los requisitos que exigen el artículo 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción, y ello determinó que se aceptara el recurso de queja en relación con el cumplimiento de dichos requisitos en el escrito de preparación, ningún obstáculo existe para enjuiciar la posible inadmisión del recurso en trámite de sentencia, puesto que, como hemos dicho en la reciente sentencia de 9 de mayo de 2006 (recurso 499/2003 ), la sentencia que resuelva el recurso, conforme al artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, podrá declarar su inadmisibilidad si concurre alguno de los motivos previstos en el artículo 93.2 porque lo contrario supondría resolver un recurso de casación en un supuesto en el que está vedado por el legislador, en contra de la ley que legitima y regula la actuación de los tribunales y de la finalidad de protección de la norma que tiene el recurso de casación.
Y como en aquella sentencia decimos, no es obstáculo para la inadmisión, en trámite de sentencia, de un recurso de casación, la circunstancia de que hubiese sido admitido con anterioridad, al tener esta admisión carácter provisional (sentencias de 30 de marzo de 2002, 23 de septiembre de 2002, 2 de abril de 2003, 13 de junio de 2003, 14 de octubre de 2003, 20 de octubre de 2003, 26 de marzo de 2004, 5 de abril de 2004, 3 de mayo de 2004 y 24 de mayo de 2004 ). Por otro lado, en aquella sentencia a la que venimos haciéndonos referencia de 9 de mayo del presente año ya reseñamos, recogiendo lo afirmado en la de 25 de febrero de 2004, que es reiterada doctrina de esta Sala que la relevancia de las normas invocadas como infringidas por la sentencia recurrida ha de ser real y efectiva, no alegada con carácter meramente instrumental para posibilitar el acceso al recurso de casación, de manera que si a pesar de la cita de tales normas el fundamento del recurso se centra en la aplicación de un precepto de derecho autonómico, como era el caso contemplado en esa sentencia, el motivo resulta inadmisible, por cuanto lo que se pretende es que se resuelva sobre la interpretación y aplicación de dicho precepto autonómico, que no corresponde a este Tribunal Supremo sino al Tribunal Superior de Justicia y no tiene acceso a la casación, como indican las sentencias de 1 de febrero y 14 de marzo de 2006, entre otras, que, ante la invocación instrumental de preceptos constitucionales y de derecho estatal, intentando lograr un fin no autorizado por el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción, señalan que, "de acuerdo con los artículos 93.2.a) y d) y 95.1 de dicha Ley, procede la inadmisión del motivo, como ha declarado esta Sala, entre otras, en sentencias de 16-12-2002, 5-6-2003, 31-3-2004, 7-3-2004, 19-5-2004, 29-10-2004, 13-7-2005 y 9-2-2006, al expresar que la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico corresponde hacerla a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación".
Y es que, como indica la sentencia de 25 de febrero de 2004, si en definitiva el recurso de casación no pretende sustentarse en la vulneración de normas estatales o comunitarias europeas con efectiva relevancia para el fallo combatido, habrá de considerarse inadmisible la pretensión impugnatoria y desestimado el motivo de casación porque, como declara la sentencia de 13 de julio de 2005, la invocación de los artículos de la Constitución o de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, de esta Jurisdicción o de la Ley de Enjuiciamiento civil no tiene eficacia cuando se hace con carácter meramente instrumental para eludir la prohibición de que se revise la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico autonómico que corresponde en exclusiva hacerla a la Sala sentenciadora del Tribunal Superior de Justicia y no puede ser revisada en casación. En análogo sentido la sentencia de 27 de octubre de 2005 ha negado la mera cita instrumental, como preceptos infringidos, de lo dispuesto en los artículos 129 y 130 de la Ley de la Jurisdicción
, cuando a través de ello se está cuestionando la interpretación hecha por el Tribunal de instancia de normas autonómicas.
En el presente caso, se invoca por el recurrente la infracción de normas de la Ley 30/1992 sobre elaboración de disposiciones generales, respecto del principio de jerarquía, y el carácter preceptivo o no de los informes, preceptos que tienen meramente carácter instrumental en el presente caso en que la sentencia recurrida fundó su pronunciamiento en la circunstancia de que no existían preceptos reguladores de la elaboración de disposiciones generales en la Comunidad Foral Navarra, y que no resultaban aplicables los artículos 129 a 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo derogados por la Ley 50/1997 cuyos preceptos no resultaban aplicables en Navarra.
Pese a todo concluye la sentencia recurrida en el carácter preceptivo del informe del Consejo Navarro del Euskera en base a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Foral 135/96 de 11 de marzo, por lo que concluye que el informe de dicho Órgano es preceptivo cuando se trata de planes generales o proyectos normativos relativos a la normalización lingüística, al igual que entiende que lo es el de la Dirección General de la Función Pública, interpretando al efecto lo dispuesto en el artículo 20 del Decreto Foral 344/99 en relación con Decreto Foral 372/2000. Por ello concluye con el carácter inexcusable del informe de dicha Dirección General y que la inexistencia de ambos informes determina la nulidad radical del Real Decreto Foral impugnado, que efectivamente así se declara en el fallo de la sentencia.
Estamos por tanto en presencia de un supuesto en que la invocación de las normas de la Ley de Régimen Jurídico se efectúa, como en los casos examinados por la mencionada jurisprudencia de esta Sala, con carácter meramente instrumental cuando en realidad se está cuestionando la interpretación realizada por la sentencia de instancia acerca del carácter preceptivo o no de los informes de órganos asesores y que se examina por la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia interpretando las arriba mencionadas disposiciones autonómicas; juicio y valoración interpretativa efectuada por el Tribunal de instancia que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86.4 en relación con el 89.2 no podemos revisar en casación por lo que el presente recurso en relación con dichos motivos resulta inadmisible".
Por lo que se refiere al último motivo, se impone su desestimación ya que la Sentencia no incurre en la incongruencia que le achaca la Junta de Galicia. El alcance anulatorio del fallo debe ponerse en relación con los puestos de trabajo controvertidos. Sólo a ellos se dirigía la pretensión de la demanda acogida por la Sala de La Coruña y sólo a ellos hacen referencia los razonamientos recogidos en el tercer fundamento de la Sentencia. Por tanto, la anulación que dispone el fallo se limita a los puestos de auxiliares, jefaturas de grupo y jefaturas de negociado, reconvertidos en jefaturas de grupo, jefaturas de negociado y jefaturas de sección en los términos explicados por la Sentencia.
Su mera lectura es suficiente para apreciarlo sin ninguna dificultad.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 3141/2002, interpuesto por la Junta de Galicia contra la sentencia nº 501, dictada el 27 de marzo de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia y recaida en el recurso 1606/1999, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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