STS, 16 de Octubre de 2001
| Ponente | MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO |
| ECLI | ES:TS:2001:7947 |
| Número de Recurso | 1215/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 16 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Octubre de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, contra sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 26 de octubre de 1994, sobre sanción disciplinaria en concesión de monopolio de tabacos.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, Dª Lourdes , representada por la Procuradora Sra. Prieto Lara Barahona.
En el recurso contencioso-administrativo número 1.552/1992, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 26 de octubre de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de DÑA. Lourdes contra la Resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de 29 de Febrero de 1988, debemos anular y anulamos dicha Resolución, así como la del Delegado del Gobierno en el Monopolio de Tabacos de 4 de Diciembre de 1987 de que trae causa, por ser contrarias a derecho, dejando sin efecto la sanción impuesta a la recurrente, sin efectuar condena al pago de las costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formalizándolo en base al siguiente MOTIVO DE CASACIÓN:
Único.- Al amparo de lo dispuesto en el art. 95.,1.4º LJ se alega la infracción por la sentencia impugnada, de las normas de ordenamiento y Jurisprudencia que resultaban aplicables para resolver correctamente la cuestión planteada, en particular las contenidas en los arts. 24 CE, 359 de la LEC y 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Y termina suplicando a esta Sala que se siga el procedimiento por sus trámites "...y, en su día, dictar sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que sea declarada la conformidad a Derecho de las resoluciones administrativas que la misma dejó sin efecto".
La representación procesal de la recurrida, Dª Lourdes , se opuso al recurso interpuesto y suplica en su escrito a esta Sala que se desestime el recurso de casación interpuesto de contrario y se confirme en su integridad la Sentencia recurrida.
Mediante Providencia de fecha 18 de abril de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia ahora recurrida en casación ha estimado el recurso contencioso-administrativo, anulando las resoluciones sancionadoras que entendieron cometida una infracción de las tipificadas en el artículo 27.8 del Real Decreto 2738/1986, de 12 de diciembre, que reguló las actividades de importación y comercio mayorista y minorista de labores de tabaco. Dicho precepto tipifica las infracciones graves de los titulares de expendedurías, considerando como tal en su número 8 la consistente en el suministro a puntos de venta con recargo, distintos de los que estuviesen obligatoriamente adscritos.
La Sala de instancia llegó a ese pronunciamiento anulatorio al entender que ese tipo infractor vulneraba el principio de legalidad en el aspecto de la garantía formal, esto es, por carecer de cobertura en una norma con rango de ley o en una norma reglamentaria preconstitucional. Fundamento único en que sustenta su fallo, no sin reconocer previamente que ello no era una cuestión planteada por la actora y pese a que en el procedimiento no hizo uso del trámite procesal que preveía el artículo 43.2 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Reservando para más adelante el examen de las consecuencias que hayan de ligarse a la omisión de ese trámite, es lo cierto, en todo caso, que la Sala de instancia, al introducir y utilizar ese fundamento jurídico, dio al recurso la misma naturaleza procesal que hubiera tenido si la actora hubiera fundado la impugnación del acto sancionador en la consideración de que la disposición reglamentaria aplicada por éste no era conforme a Derecho. En otras palabras, sometió al recurso al régimen procesal propio de aquellos en que indirectamente se impugna una disposición de carácter general. Por tanto, aunque la cuantía del recurso hubiera quedado fijada en cuatro millones de pesetas, no por ello deviene inadmisible este recurso de casación, pues el artículo 93.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción disponía que las sentencias que se dicten en virtud del recurso interpuesto al amparo de los párrafos 2 y 4 de su artículo 39 serán susceptibles, en todo caso, de recurso de casación.
Dado que la actora en ningún momento había planteado la cuestión de la posible ilegalidad de la norma reglamentaria aplicada en el acto sancionador, era deber de la Sala de instancia introducir en el debate procesal esa cuestión antes de fundamentar en ella su decisión. El respeto de los derechos de contradicción y defensa así lo exigen; razón por la cual hemos de estimar el único motivo en que se sustenta este recurso de casación, en el que la Administración, entendiendo vulnerado su derecho de defensa, denuncia como infringidos los artículos 24 de la Constitución, 359 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil y 43 de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
La razón jurídica en que la Sala de instancia sustenta su decisión, que ahora sí ha tenido ya entrada en el debate procesal, no es compartida por este Tribunal Supremo. En efecto, en nuestra sentencia de fecha 22 de julio de 2000, dictada en el recurso de casación número 2707 de 1993, referido como inmediatamente se verá a un supuesto en que también se había aplicado aquel tipo infractor, dijimos lo siguiente:
"[...] Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta), en virtud de la cual se estima el recurso formulado por D. Francisco... contra resolución de la Delegación del Gobierno del Monopolio de Tabacos -confirmada en alzada por el Ministerio de Economía y Hacienda-, que le impuso la sanción prevista en el art. 30.1.b) del Real Decreto 2.738/1986, de 12 de diciembre -regulador de las actividades de importación y comercio mayorista y minorista de labores de tabaco-, de suspensión del ejercicio de la concesión en la expendeduría núm. ... de Parla (Madrid) por un período de cuarenta y cinco días, por suministrar labores de tabaco a diferentes establecimientos autorizados para la venta con recargo, que no tenía expresamente asignados.
La sentencia se apoya en que el acto impugnado lesiona el principio de reserva de Ley que para la tipificación de infracciones y sanciones se contiene en el art. 25.1 de la Constitución, principio que no se cumple por la remisión que el art. 8.3º de la Ley 38/1985, de 22 de noviembre, de Monopolio Fiscal de Tabacos, hace al Reglamento".
"[...] Esta Sala, en su sentencia de 2 de noviembre de 1.993, declaró que la configuración legal de la relación existente entre el Estado y los expendedores de tabacos es de sujeción especial, lo que implica una atenuación del rigor del principio de reserva de ley en el derecho administrativo sancionador, conforme se indica en la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 2/1987, 21 de enero, más tarde recordada en la 42/1987, 3/1988 y 102/1988.
Se dice en ella que, "Sin entrar aquí en el tema más general del alcance de la reserva de Ley en las sanciones administrativas, debe tenerse en cuenta que la referencia a la legislación vigente en el art. 25.1 CE, tiene un alcance diferente, al menos, en lo que se refiere a la tipificación del ilícito, cuando se trata de la determinación de contravenciones "faltas", en el seno de una relación de sujeción especial. En estos casos la reserva de Ley cumple principalmente una función de garantizar la seguridad jurídica...". Se añade: "Claro está que también a estas relaciones de sujeción especial sigue siendo aplicable el art. 25.1, y, obviamente el principio de legalidad del art. 9.3 CE. Pero ello en este caso no puede tener el mismo alcance que en la potestad sancionadora general de la Administración ni mucho menos que respecto a las sanciones penales". Y termina: "...Desde luego una sanción carente de toda base normativa legal devendría, incluso en estas relaciones, no sólo conculcadora del principio objetivo de legalidad, sino lesiva del derecho fundamental considerado, pero esa base normativa legal también existiría cuando la Ley...se remita, en la especificación y gradación de las infracciones, al Reglamento. Ello permite reconocer la existencia de la necesaria cobertura de la potestad sancionadora en una norma con rango de Ley".
De acuerdo con ello, desde el momento en que el art. 8º de la Ley 38/1985, remite al reglamento para la determinación de infracciones, es claro que, cuando el Real Decreto 2.738/1986 las especifica en sus artículos 26, 27 y 28, no hace sino cumplir el mandato legal. Con mayor razón en el caso presente, en el que es la propia Ley la que indica que "mediante normas reglamentarias se establecerán las condiciones de la concesión y funcionamiento de las expendedurías", añadiéndose que "reglamentariamente se determinaran las condiciones en que otras personas puedan ser autorizadas para la venta al por menor de tabaco con el recargo que se establezca. Estas personas o entidades habrán de suministrarse de labores de tabaco a través de los Expendedores de Tabaco y Timbre"; y faculta a los Delegados del Gobierno para imponer sanciones de suspensión del ejercicio de la concesión por plazo de hasta seis meses, cuando los expendedores incurran en las infracciones que se determinen en el Reglamento [...]".
El único argumento que la actora utilizó para combatir la sanción impuesta, fue que el punto de venta con recargo le había sido asignado a su expendeduría años antes, sin que la Administración le hubiera notificado que tal punto se asignó después a otra expendeduría distinta.
Aunque es cierto que ni en el expediente administrativo ni en los autos consta que tal notificación se hubiera hecho, hemos de reputar insuficiente el argumento. En efecto, éste se refiere siempre a un determinado establecimiento (restaurante "Curva 2"), asignado ciertamente, años antes, a la expendeduría de titularidad de la actora, y luego a otra expendeduría distinta. Pero el pliego de cargos, la propuesta de resolución y la resolución sancionadora se refieren no a uno y sí a dos distintos establecimientos (restaurantes "Curva 1" y "Curva 2"), ambos asignados al tiempo de los hechos a distintas expendedurías, ninguna la de titularidad de la actora, y ambos receptores de labores de tabaco vendidos por la expendeduría de ésta. Hasta tal punto es así la imputación, que la resolución sancionadora, en su tercer considerando, después de rechazar la alegación referida al establecimiento "Curva 2", añade: "[...] por otra parte, la impugnante nada alega respecto del denominado "Curva 1", por lo que ha de entenderse como aceptación tácita de los hechos imputados". En esta línea, obran en el expediente dos actas distintas, referidas a esos dos establecimientos, que se localizan en lugares distintos, con distinto titular; y en ambas se constata que la expendeduría de titularidad de la actora les suministra labores de tabaco. Obra también una manifestación de ésta en la que reconoce que "[...] en un caso particular, por razones de amistad", vende labores de tabaco a un establecimiento que no tiene asignado. Y obra, en fin, una manifestación de una hija de la actora, en la que admite como cierto lo declarado por el propietario del establecimiento "Curva 1".
En conclusión, acreditado el hecho infractor y siendo así que no se alega vulneración del principio de proporcionalidad, ni que tampoco la apreciamos a la vista de lo que disponía el párrafo segundo del artículo 30.2 del Real Decreto 2738/1986, debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación.
No se dan circunstancias determinantes para una condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 26 de octubre de 1.994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Sexta) en el recurso núm. 1.552/1992; debemos revocar dicha sentencia, y declarar ajustados a Derecho los actos impugnados; sin condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer la suyas en cuanto a esta casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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